II SA/Ol 400/13

II SA/Ol 400/13 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2013-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Hanna Raszkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I OSK 2306/13 - Wyrok NSA z 2014-01-31
I OZ 687/13 - Postanowienie NSA z 2013-08-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 13b ust. 1 pkt 1, ust. 2,3, 4 pkt 2, ust. 5, art. 13f ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 par. 1, art. 125
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 19 lutego 2013r., Nr XXI/564/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie miasta, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania 1/ stwierdza nieważność pkt. 2 tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały Nr XXI/564/2013 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 19 lutego 2013r.; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu 19 lutego 2013 r. Rada Miejska w Elblągu podjęła uchwałę Nr XXI/564/2013 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Elbląg, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 13 b ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustalenia poszczególnych kwestii uregulowanych uchwałą zawarte zostały w załącznikach do niej. W szczególności załącznik nr 3 stanowi wysokość opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Elbląg. Z punktu drugiego wymienionego załącznika wynika, że za pierwszą i każdą następną godzinę parkowania opłata wynosi 2 złote. Z uzasadnienia uchwały wynika zaś, że zgłaszane przez kierowców uwagi oraz sugestie wskazują na potrzebę jedynie krótkiego postoju na płatnych miejscach parkingowych a monitoring napełniania parkingu wskazuje, że w większości miejsc płatnych w strefie płatnego parkowania są dostępne wolne miejsca parkingowe w związku z czym progresywna stawka za parkowanie nie jest wymagana w celu zwiększenia rotacji pojazdów.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 3 do uchwały Nr XXI/564/2013 Rady Miejskiej w Elblągu. W uzasadnieniu podał, że uchwała Rady Miejskiej w zaskarżonej części ustala za pierwszą i kolejne godziny parkowania opłatę w takiej samej wysokości 2 zł i nie przewiduje progresywnego wzrostu opłaty za pierwsze trzy godziny parkowania w sposób określony w art. 13 b ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zaniechanie zastosowania progresywnego narastania opłaty za parkowanie jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością zaskarżonego zapisu uchwały.
W odpowiedzi na skargę Pełnomocnik Rady Miejskiej w Elblągu wniósł o jej oddalenie, podając, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta Elbląga. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że jeśli ustawodawca wprowadził ograniczenie w zakresie zakazu progresji stawek powyżej 20% nie wskazując jednocześnie dolnej granicy to oznacza, że pozostawił w tym zakresie swobodę władzom gminy w ramach upoważnienia wynikającego z wyżej wskazanego przepisu. Ustalenie opłaty w wysokości 2 zł odpowiadało intencjom uchwałodawcy zastosowania progresji na poziomie 0% a jednocześnie jest zgodne z zapisem ustawy, gdyż nie prowadzi do zniweczenia celu, dla jakiego ustanowiono strefę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność uchwały Rady Miejskiej w Elblągu zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Elbląg, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania z art. 13 b ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) gdyż stanowiły one podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 13 b ust. 3 tej ustawy, rada gminy może ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13 b ust. 2 ustawy przewiduje, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy). Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy może w szczególności wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy). Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania (art. 13 b ust. 5).
W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie jest kwestionowana legalność wyznaczenia przez Radę Miejską w Elblągu strefy płatnego parkowania, lecz ustalenie wysokości opłat za parkowanie w tej strefie.
Dla wyjaśnienia wskazanego zagadnienia, należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 87 ust. 2 Ustawy Zasadniczej ustanawiający źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej, na obszarze działania organów które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przy tym zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Z powyższego uregulowania wynika przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa ustanowienia aktów prawa miejscowego, jednak w tym zakresie musza działać na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych, a nie jedynie o domniemanie lub wykładnię celowościową,. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Oznacza to, aby nieprecyzyjność upoważnienia była interpretowana jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej (LEX nr 533201, NZS 2009/6/107, Lubus.2009/88/1202).
W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została z uwzględnieniem art. 13 b ust. 1 pkt 5, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania. Nie wynika z niego, aby organ stanowiący miał jakąkolwiek swobodę w zakresie zmiany powyższego zapisu, a tym samym możliwość innego ukształtowania opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania nią wynika to z cytowanego przepisu. Bez znaczenia zatem dla sprawy są sugestie kierowców wskazujące na potrzebę jedynie krótkiego postoju na płatnych miejscach parkingowych ze względu na to, że w większości płatne miejsca parkingowe są dostępne w związku z czym progresywna stawka za parkowanie nie jest wymagana w celu zwiększenia rotacji pojazdów. Słusznie więc Wojewoda podniósł, że zaniechanie zastosowania progresywnego narastania opłaty za parkowanie jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością zaskarżonego zapisu uchwały.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona podjęta
z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych,
a waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny, co przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie określonym w wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.