II SA/Ol 4/06

II SA/Ol 4/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Alicja Jaszczak-Sikora Katarzyna Matczak (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób — stwierdzenie niedopuszczalności odwołania - - oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt. II SA/Ol 4 /06
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2005r. J. W. wykonująca krajowy zarobkowy przewóz osób na podstawie udzielonego jej zezwolenia Nr "[...]" z dnia "[...]"września 2001 r. wystąpiła do Marszałka Województwa o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów na linii komunikacyjnej B. – B. –L. – O. według załączonego rozkładu.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz dokonaniu uzgodnień w trybie art. 18 ust. l pkt l lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, póz. 2088) ze Starostą B., Starostą L., Starostą O. i Prezydentem Miasta O., Marszałek Województwa udzielił w dniu "[...]"października 2005r. przedsiębiorcy: J. W. - Transport Osobowy zezwolenia Nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób na linii B. – O. z terminem ważności do 3 października 2006r.
Odwołanie od tej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w B. wnosząc o uchylenie decyzji, gdyż wydana została na podstawie nieprawomocnego postanowienia Starosty L. oraz spowoduje skutek w postaci pogłębienia sytuacji kryzysowej na rynku transportu osobowego na linii B. - O. Podniesiono, iż w dniu 8 września 2005r. Przedsiębiorstwo PKS zostało powiadomione przez Starostę L. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie uzgodnienia zmiany w rozkładzie jazdy przewoźnika J. W. prowadzącej działalność pod firmą Transport osobowy na linii relacji B. - O. Z uwagi na swój interes ekonomiczny jak i prawny Przedsiębiorstwo przystąpiło do toczącego się postępowania i zgłosiło swoje uwagi. Starosta wydając postanowienie uzgadniające zmiany w zaproponowanym rozkładzie jazdy nie uwzględnił tych uwag, wobec czego strona zaskarżyła to postanowienie. Marszałek Województwa wydał zaś zaskarżone zezwolenie uprawniające do wykonywania transportu osób na wskazanej linii nie czekając na prawomocność postanowienia Starosty L.. Nadto podniesiono, iż nie istnieje potrzeba uruchomienia nowego kursu z B. do O. odjeżdżającego o godz. 10.25 z L., ponieważ potrzeby przewozowe na tej trasie są zabezpieczone. Wskazano, iż wprowadzenie nowego kursu osłabi jeszcze bardziej zapełnienie już istniejących kursów z B. o godz. 9.40 i 10.30, w następstwie czego może zaistnieć konieczność ich zlikwidowania ze względu na całkowitą nieopłacalność. Natomiast opóźnienie kursu relacji B. – O. z godz. 13.25 na godz. 13.40 spowoduje znaczne obniżenie rentowności kursu relacji B. – O. wyjeżdżającego o godz. 14.45 z L. i znacznie obniży jego opłacalność.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z "[...]"listopada 2005r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w B.
W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy argumentował, że w świetle art. 127 § l Kpa od wydanej w pierwszej instancji decyzji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem odwołanie przysługuje tylko stronie w rozumieniu art. 28 Kpa. Niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez podmiot, który nie jest stroną podstępowania.
W niniejszej sprawie stosownie do art. 21 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym zezwolenie, o którym mowa w art. 18, wydaje się na wniosek przedsiębiorcy. W sprawie zakończonej wydanym przez Marszałka Województwa zezwoleniem z dnia "[...]"października 2005r. stroną tego postępowania jest przewoźnik J. W. - Transport osobowy. Wyjaśniono, iż podstawą interesu prawnego dla określonego podmiotu może być tylko konkretny przepis prawa materialnego, który w ten sposób stwarza mu legitymację procesową. Z przepisu tego powinno wynikać, że dana osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem, po ich skonkretyzowaniu w decyzji administracyjnej przez organ działający w granicach swojej właściwości i kompetencji. Wskazano, iż skarżące Przedsiębiorstwo nie ma własnego tak określonego interesu prawnego we wniesieniu odwołania w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia innemu przewoźnikowi.
Skargę na powyższe postanowienie złożyło Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w B. wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem. Argumentowano, że wadliwie Kolegium nie uznało Przedsiębiorstwa PKS za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Przedmiotem postępowania była bowiem zmiana zezwolenia Nr "[...]"z dnia "[...]"września 2001 r. na wykonywanie przewozów na linii komunikacyjnej B. – O., na której to linii skarżący także prowadzi usługi regularnego przewozu osób. Wyjaśniono, iż wprowadzone zmiany w rozkładzie jazdy przewoźnika J. W. będą rzutować na sytuację ekonomiczną skarżącego lecz w dalszym toku na jego sytuację prawną także. Okoliczności tej sprawy wskazują więc, że prowadzone postępowanie dotyczyło interesu prawnego Przedsiębiorstwa PKS, które było wynikiem postępowania zainteresowane. Takie stanowisko reprezentował także organ uzgadniający - Starosta L., który zawiadomił skarżącego o prowadzonym postępowaniu dotyczącym uzgodnienia zmienionego rozkładu jazdy, do którego to postępowania na prawach strony przystąpiło Przedsiębiorstwo. Wskazano, iż to organ administracji - Starosta L. stanął na stanowisku, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu z uwagi na jego ważny interes prawny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ l ).
Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżące Przedsiębiorstwo PKS ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie przez innego przewoźnika regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej obsługiwanej również przez skarżącego przewoźnika. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w takiej sytuacji inni przewoźnicy niż przewoźnik, na wniosek którego toczy się postępowanie administracyjne mają interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa w tym postępowaniu.
Przepis art. 28 Kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką zatem uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez przewoźnika – J. W. - Transport osobowy na podstawie art. 18 ust. l pkt l lit. f w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, póz. 2088, ze zm.). Stosownie do treści art. 18 ust. l pkt l lit f wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, przy czym zezwolenie to wydaje się na wniosek przedsiębiorcy ( art. 21 ust. l ustawy). Z brzmienia wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, ze postępowanie w przedmiocie zezwolenia lub jego zmiany na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych może być wszczęte tylko na wniosek przedsiębiorcy (strony tego postępowania), który chce wykonywać takie przewozy. Brak jest natomiast możliwości wyinterpretowania z tej normy prawa, iż interes prawny w tym postępowaniu będą posiadali także inni przewoźnicy wykonujący takie przewozy regularne na wskazanej linii komunikacyjnej.
W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącemu podmiotowi, iż pojęcie interesu prawnego mimo, że nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 24 listopada 2004r. sygn. OSK 919/04 (publikowany ONSA i wsa z 2005r. Nr 5 póz. 92) istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia więc istnienia interesu prawnego wymagane jest ustalenie tego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy - decyzja administracyjna - może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (patrz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002r. sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany ).
W warunkach niniejszej sprawy strona skarżąca nie wskazała takiej podstawy prawa materialnego dla istnienia jej interesu prawnego, a jedynie powołując się na swój interes faktyczny, który niewątpliwie w sprawie posiada z uwagi na wykonywanie przewozów przez innego przewoźnika, czyli konkurencyjności dokonywanych przewozów, zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego.
W tym miejscu należy przywołać orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 27 września 1999r. sygn. akt IV SA 1285/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2984r. sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany), w którym Sądy wyrażały stanowisko, iż mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Ten pogląd w pełni podziela Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania w sprawie nie może poprzeć przepisami prawa materialnego, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie można uznać za podstawę interesu prawnego, uprawniającą skarżącego do działania w tej sprawie, stanowiska organu uzgadniającego tj. Starosty L., który w ramach prowadzonego przez siebie postępowania uzgodnieniowego w trybie art. 18 ust. l pkt l lit f ustawy o transporcie drogowym dopuścił Przedsiębiorstwo PKS jako stronę tego postępowania administracyjnego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r. sygn. OPS 1/04 (opublikowana ONSA i wsa z 2005r. Nr 4 póz. 62), dotyczącej statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego, którą jednakowoż można wprost odnieść do statusu strony w postępowaniu administracyjnym jednoznacznie stwierdzono, iż status strony postępowania nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony lecz jak wyżej wskazano z konkretnego przepisu prawa materialnego.
Ponieważ jak wynika z przekazanych akt administracyjnych z wnioskiem o dokonanie zmiany posiadanego zezwolenia Nr "[...]" z dnia "[...]"września 2001r. na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób na linii komunikacyjnej: B. – O. wystąpiła w dniu 25 sierpnia 2005r. J. W. wykonująca przewozy osobowe, to tylko ona posiadała interes prawny w poradzonym postępowaniu w przedmiocie zmienionego zezwolenia. Wobec czego tylko ta strona postępowania mogła skutecznie skorzystać z trybu odwoławczego.
W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy.