II SA/Ol 399/22

II SA/Ol 399/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Katarzyna Matczak
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2590/22 - Postanowienie NSA z 2025-12-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 217, art. 218, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że 3 lutego 2021 roku do Burmistrza O. (dalej organ pierwszej instancji) wpłynął wniosek J. D. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt jego pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym ojca (I. D.) w okresie od dnia 5 listopada 1991 roku do dnia 2 października 1994 roku, tj. od ukończenia 16 roku życia do czasu podjęcia studiów wyższych. Wnioskodawca nadto podał, że stale pracował w gospodarstwie rolnym nie będąc związany stosunkiem pracy. Pracę w gospodarstwie rolnym łączył z nauką w szkole ponadpodstawowej, która miała siedzibę w O.
Postanowieniem z 11 stycznia 2022 roku, po ponownym rozpoznaniu sprawy Organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym jego ojca w okresie od 5 listopada 1991 r. do 2 października 1994 r.
W uzasadnieniu Burmistrz O. podał, że po przeprowadzeniu kwerendy posiadanych ewidencji i rejestrów nie może wystawić wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści. Posiadane przez organ rejestry poświadczające ubezpieczenie społeczne rolników w 1993 roku zostały przekazane Placówce Terenowej Kasy Ubezpieczenia Społecznego w N. Z kolei dokumenty takie jak deklaracje podatkowe, decyzje wymiarowe na podatek rolny i od nieruchomości za lata 1991 - 1994 zostały wybrakowane w 2002 i 2004 r., na podstawie pozwoleń Archiwum Państwowego w O. Dokumenty dotyczące dzierżawy gruntów gminnych zostały natomiast wybrakowane na podstawie zezwolenia z dnia 24 grudnia 2013 r. Ponadto z danych rejestru mieszkańców wynika, że wnioskodawca był zameldowany na pobyt stały w latach 1991-1994 przy ul. D. (...) w O., wspólnie z ojcem. Z kolei według danych zawartych w kartach gospodarstw zarchiwizowanych w Archiwum Zakładowym Urzędu Miejskiego w O., wynika że I. D. posiadał na własność w latach 1991-1994 grunty o powierzchni 1,82 ha co stanowiło 1,50 ha przeliczeniowego. Jednocześnie podniesiono, że w świetle obowiązujących przepisów organ nie może dokonywać nowych ustaleń faktycznych i prawnych.
Wnioskodawca złożył zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia wskazując, że nie zgadza się z interpretacją mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, dokonaną przez organ. Uważa, że organ ten jest jedynym właściwym do wydania zaświadczenia z jego wniosku. Zarzucił, że odsyłanie do pracodawcy lub ZUS, bądź KRUS jest pozbawione podstaw prawnych i jest dalece niesłuszne, zwłaszcza w przypadku wielości pracodawców, przed którymi świadkowie mieliby złożyć odrębne zeznania, a przede wszystkim, gdy siedziby pracodawców są znacznie oddalone od miejsc zamieszkania świadków.
Postanowieniem z 15 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie Organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wywiodło, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (j.t. Dz. U. z 1990r., Nr 54, poz. 310) (dalej ustawa o wyliczaniu okresów pracy). Kolegium zacytowało i omówiło następnie treść art. 1 i 3 ustawy. Kolegium wywiodło następnie, że podstawą procesową postanowienia są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Organ przytoczył następnie i omówił brzmienie art. 217 i 218 k.p.a.
W nawiązaniu do powyższego Kolegium wywiodło że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy.
Kolegium wskazało następnie, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ wziął pod uwagę rejestry podatkowe, ewidencję właścicieli gospodarstw rolnych, ewidencję meldunkową. Posiadane przez Organ pierwszej instancji dane z w/w ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów nie potwierdziły faktu wykonywania przez J. D. pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od 5 listopada 1991 r. do 2 października 1994 r. w charakterze domownika. Organ stwierdził, że nie dysponuje odpowiednimi danymi, które pozwalałyby na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Organ dodał, że art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 1 k.p.a., w tym rodzaju postępowania niedopuszczalne jest gromadzenie materiału dowodowego - w tym przesłuchiwanie świadków.
Skoro organ w oparciu o posiadane informacje nie był w stanie ustalić, czy żalący się faktycznie wykonywał pracę jako domownik w gospodarstwie rolnym ojca, prawidłowo uznał za niedopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 k.p.a. Kolegium podzieliło pogląd że udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy.
Pismem z 27 kwietnia 2022 r. skargę na powyższe postanowienie do tut. Sądu wywiódł J. D. zarzucając organowi:
I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy wydania zaświadczenia skarżącemu oraz art. 12 § 1 k.p.a. w zakresie nie wykazania się konieczną w okolicznościach sprawy wydania zaświadczenia skarżącemu wnikliwością i rzetelnością;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie wydania za- świadczenia w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i prezentowanie w sprawie odmiennych stanowisk, odbiegających od dotychczasowej praktyki administracyjnej;
- art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji kiedy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego załatwienie sprawy wydania zaświadczenia skarżącemu;
- art. 219 k.p.a. poprzez podjęcie postanowienia o odmowie wydania za- świadczenia o treści żądanej przez skarżącego w sytuacji, kiedy nie było ku temu wystarczających podstaw faktycznych i prawnych;
- art. 107 § 3 k.p.a. w związku art. 126 k.p.a. z poprzez niewyjaśnienie treści zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w uzasadnieniu prawnym postanowienia SKO z 15 marca 2022 roku oraz powołanie się przez organy obu instancji w uzasadnieniach swoich postanowień na fakty, które nie zostały udowodnione i okoliczności, które z przyczyn prawnych nie mogły mieć miejsca.
II. obrazę prawa materialnego poprzez dokonanie:
- błędnej wykładni art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy przez przyjęcie, że potwierdzenie pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym ojca (I. D.) w okresie od dnia 5 listopada 1991 roku do dnia 2 października 1994 roku w drodze zaświadczenia leży jedynie w interesie prawnym skarżącego i przez co organ pierwszej instancji jest zwolniony z prowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaświadczenia skarżącemu, w tym zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy;
- błędnego zastosowania w sprawie wydania zaświadczenia skarżącemu art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. a przez to niezastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy, co w sposób nieuprawniony ograniczyło zakres postępowania w sprawie wydania zaświadczenia skarżącemu;
- błędnego zastosowania w sprawie wydania zaświadczenia skarżącemu art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., przez pominięcie oceny potrzeby (interesu prawnego) skarżącego, co przy stosowaniu 217 § 1 pkt 2 k.p.a., jest w świetle art. 1 ust. 1 i ust. 2 o wliczaniu okresów pracy jest wymagane;
- błędnej wykładni art. 3 ust. 2 o wliczaniu okresów pracy przez przyjęcie, że w przypadku niedysponowania przez organ gminy dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zawiadomienie skarżącego o tej okoliczności na piśmie kończy sprawę potwierdzenia okresów jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i błędnie zastosowały ten przepis;
- błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy przez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie wydania zaświadczenia skarżącemu w sytuacji, kiedy ten przepis powinien być zastosowany;
- niezastosowania art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia SKO z 15 marca 2022 roku oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza O. z 11 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wywiódł, że jeśli organy obu instancji uznały, że postanowienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o odmowie wydania zaświadczenia stanowi zawiadomienie, o którym mowa wart. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy, to zostało ono wydane przedwcześnie, albowiem organ pierwszej instancji nie przeanalizował całości posiadanej przez siebie dokumentacji w kierunku potwierdzenia pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym ojca, a nawet posiadane przez siebie dokumenty błędnie zinterpretował. Organ nie wyjaśnił zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy "zaświadczeniowej".
Skarżący wskazał, że Organ I instancji przedwcześnie zawiadomił skarżącego o tym, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym I. D. Zaznaczył, że to co wynika z posiadanych przez organ pierwszej instancji dokumentów powinno zostać wyraźnie wyłuszczone, wszakże ewentualne zeznania świadków mają mieć z założenia charakter akcesoryjny. Jako przykład informacji będących w dyspozycji organu Skarżący podał materiały przygotowane przez gminę Miasto O. na potrzeby powszechnego spisu rolnego w 1996 roku, gdzie analizie poddano sytuację indywidualnych gospodarstw rolnych od 1988 roku. Wskazał również że w oparciu o rejestry (księgi) stanu cywilnego ustalić można, że Skarżący był osobą bliską względem I. D. Skarżący podkreślił, że wszystkie te materiały nie zostały przekazane do Archiwum Państwowego w O.
W dalszej kolejności Skarżący wywiódł, że organy obu instancji dopuściły się błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy przez przyjęcie, że w przypadku niedysponowania przez organ gminy dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym zawiadomienie jej o tej okoliczności na piśmie kończy sprawę potwierdzenia okresów jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Skarżący wskazał, że w art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy jest zawarta wyraźna podstawa do odbierania zeznań świadków; nie przyjmowania oświadczeń, ale właśnie odbierania od świadków zeznań - składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Skarżący argumentował następnie, że biorąc pod uwagę przepisy k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń, odebranie zeznań, o których mowa art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy, powinno odbyć się w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.
Skarżący wskazał również, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy nie kończy sprawy. Obowiązkiem wójta jest - po myśli art. 3 ust. 3 ustawy odebranie zeznań co najmniej od dwóch świadków pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, ich ocena i w przypadku uznania za wykazane okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu złożonych zeznań. Zainteresowany przedstawiłby wtedy owe uwierzytelnione odpisy swojemu pracodawcy, a w przypadku ich kwestionowania przez pracodawcę miałby możliwość wniesienia powództwa o ustalanie okresu ogólnego stażu pracy do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co stwierdza art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, o odmowie wydania zaświadczenia w żądanej przez Skarżącego treści.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że skarga ta nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem organy nie naruszyły przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymało ono w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania Skarżącemu zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym ojca, w okresie od 5 listopada 1991 r. do 2 października 1994 r.
Wskazać należy, że w świetle art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
W rozpoznawanej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy. Jak wynika z tego przepisu, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 ustawy, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.
W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi m. in. przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Ponadto jeżeli organ, o którym mowa ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy).
Mając na uwadze treść powyższych przepisów za słuszne należy uznać zarówno postanowienie organu I, jak i II instancji.
W pierwszej kolejności warto wskazać, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zatem zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, że organ w sposób szczegółowy zbadał, czy w pozostających w jego dyspozycji rejestrach znajdują się dane potwierdzające pracę skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym Ojca w charakterze domownika we wskazanym przez niego okresie. Na tej podstawie ustalił, że prowadzone przez gminę rejestry poświadczające ubezpieczenie społeczne rolników w 1993 r. zostały przekazane Placówce Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w N. Z kolei deklaracje podatkowe, decyzje wymiarowe na podatek rolny i od nieruchomości za lata 1991 - 1994 zostały wybrakowane w 2002 i 2004 r. na podstawie zezwoleń Archiwum Państwowego w O. na wybrakowanie i przekazanie na makulaturę lub zniszczenie dokumentacji niearchiwalnej - kat "B" (Nr zezwolenia: 150/02, 176/02 oraz 119104). Dokumenty dotyczące dzierżawy gruntów gminnych zostały wybrakowane na podstawie zezwolenia Nr 339/13 z dnia 24 grudnia 2013 r. Dane z rejestru mieszkańców potwierdzały natomiast, ze Skarżący, był zameldowany na pobyt stały w latach 1991-1994 w lokalu przy ul. D. (...) w O. wspólnie ze swoim ojcem. Z kolei, według danych zawartych w kartach gospodarstw zarchiwizowanych w Archiwum Zakładowym Urzędu Miejskiego w O., I.D. posiadał na własność w latach 1991-1994 grunty o powierzchni 1,82 ha co stanowiło 1,50 ha przeliczeniowego. Fakty, które udało się organowi ustalić nie pozwalały jednak na stwierdzenie, że wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym swego ojca jako domownik. Organ podkreślił, że posiadanie gospodarstwa rolnego i opodatkowanie podatkiem rolnym jego gruntów, nie musi być związane z faktycznym jego prowadzeniem lub pracą w nim - wskazuje jedynie osobę płatnika podatku rolnego stąd też niemożliwe jest potwierdzenie faktu pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie rejestrów podatkowych. Podobnie, jeśli chodzi o dane związane z zameldowaniem - potwierdzają one jedynie fakt stałego zameldowania na określonym terenie.
W ocenie Sądu organ dołożył należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu wydanie żądanego zaświadczenia. Należy również podkreślić, że fakt dysponowania danymi, dotyczącymi powierzchni gospodarstwa oraz zameldowania skarżącego w lokalu znajdującym się na terenie tego gospodarstwa nie pozwalał na stwierdzenie, że osoba zainteresowana pracowała w gospodarstwie rolnym, nie dawał zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia.
Organ odwoławczy słusznie uznał, że możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Innymi słowy niedopuszczalne jest gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżący, ponieważ treść zaświadczenia powinna opierać na posiadanych już przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach danych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). Należy również wskazać na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z 31 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 581/17 CBOSA). Sąd wskazał, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. W cytowanym wyroku, WSA w Lublinie wywiódł również, a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. przykładowo wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 i z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13 CBOSA).
Należy zwrócić uwagę, że zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, dostępny w CBOSA).
Powyższe stanowisko, co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego zostało zaprezentowane jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyrokach NSA z dnia 9 lutego 2018 r. - I OSK 813/16, z dnia 22 stycznia 2018 r. - II OSK 1403/17, z dnia 20 grudnia 2017 r. - I OSK 602/17, w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygnaturach: II SA/Ke 844/17, VII SA/Wa 838/17, II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA).
Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu, że art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zgodnie zaś z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza jedynie, że ustawodawca dopuszcza inny sposób wykazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie rolnym w sytuacji, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie. W żadnym wypadku przepis ten nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a.
Na wynik sprawy nie może mieć wpływu dowód z zeznań wnioskowanych przez skarżącego świadków, bowiem udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13 CBOSA). NSA w wyroku z 19 lutego 2015r. wprost stwierdził, że "organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 określa bowiem postępowanie dowodowe, stanowiące podstawę do ustalenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem zaświadczenia bądź odmową jego wydania. Dowody z zeznań świadka stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawców lub inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym lub okresów prowadzenia takiego gospodarstwa."
Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W sytuacji zatem, gdy organ nie dysponował danymi odnoszącymi się do skarżącego, które pozwalałyby na potwierdzenie jego pracy w gospodarstwie rolnym od 5 listopada 1991 r. do 2 października 1994 r. zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ, wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji urzędu gminy, był zobowiązany do wydania postanowienia odmownego.
Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7 i art. 8 czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego postanowienia, którego treść spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Zaskarżone postanowienie organu, nie jest obciążone wadami procesowymi wskazanymi przez Skarżącego, które sprowadzić można w istocie do braku przeprowadzenia zadanych przez Skarżącego czynności dowodowych. Organ związany zasadą legalności (art. 6 k.p.a.) działał w granicach określonych prawem. Powtórzyć należy, że organ prowadząc postępowanie wyjaśniające poprzedzające rozstrzygniecie wniosku dotyczącego wydania zaświadczenia, nie był uprawniony do poszukiwania nowych dowodów, sięgania po nowe nie znajdujące się już w jego dyspozycji źródła dowodowe. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Jak wskazano wyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity i utrwalony jest pogląd o niedopuszczalności prowadzenia dowodu z zeznań świadków w celu ustalenia stanu faktycznego, innego niż wynikający z posiadanych przez organ danych, w szczególności wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów, mającego być podstawą wydania zaświadczenia. Tymczasem skarżący domaga się przeprowadzenia takiego właśnie dowodu w celu wydania zaświadczenia. Ponownie podkreślić należy, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na wydanie zaświadczenia na podstawie danych będących w posiadaniu organu. Organ nie był też zobowiązany do poszukiwania dalszych danych w rejestrach prowadzonych przez inne organy.
W kontekście uwag Skarżącego dotyczących nieprawidłowości w gromadzeniu dokumentacji (karty gospodarstwa), stwierdzić należy, że wykraczają one poza zakres niniejszego postępowania. Ewentualne nieprawidłowości co do sposobu prowadzenia dokumentacji przez organ mogą być przedmiotem skargi wniesionej w oparciu przepisy działu VIII k.p.a., lub postępowania co do odtworzenia akt (Wyrok WSA w Gdańsku z 3 marca 2021 r. II SA/Gd 842/20.). W ramach postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia organ administracji nie był uprawniony do sięgania po nowe źródła dowodowe mające uzupełnić dane jakimi dysponował w ramach prowadzonych ewidencji i rejestrów.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.