II SA/Ol 391/20

II SA/Ol 391/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-08-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 3712/21 - Wyrok NSA z 2024-03-08
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 13 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi W. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska i przeniesienia z urzędu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji - oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji, powołując się na okoliczności wskazujące na realny spadek efektywności zarządzania Komisariatem Policji (dalej jako: "Komisariat Policji"), zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji (dalej jako: "Komendant Powiatowy") o odwołanie nadkom. W.P. (dalej jako: "Skarżąca") ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji (dalej jako: "Komendant Komisariatu").
Po zasięgnięciu opinii Burmistrza, Komendant Powiatowy rozkazem personalnym z [...] r., nr [...] odwołał Skarżącą z dniem [...] r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Powiatowego. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o odwołanie Skarżącej ze stanowiska został umotywowany planowanymi zmianami w pracy oraz zarządzaniu Komisariatem Policji.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako: "Komendant Wojewódzki") rozkazem personalnym nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Po rozpatrzeniu skargi Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 331/17 uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podjęte rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie miał wątpliwości, że w przepisach, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji, pozostawiając to uznaniu właściwego organu. Zwrócono jednak uwagę, że w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego przepisy prawa materialnego nie zwalniają organu administracji publicznej od szczegółowego uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu, uzasadnienia rozkazów personalnych organów obu instancji były lakoniczne, nie wynikała z nich przyczyna odwołania Skarżącej z zajmowanego stanowiska. Sąd uznał, że uzasadnienie wniosku o odwołanie strony z zajmowanego stanowiska i uzasadnienie decyzji administracyjnej pozostawały ze sobą w sprzeczności, bowiem z treści wniosku wynikało, że przyczyny odwołania z zajmowanego stanowiska leżały wyłącznie po stronie Skarżącej, zaś końcowe rozstrzygnięcie organ motywował planowanymi zmianami organizacyjnymi w kierowanej przez skarżącą jednostce Policji.
Nadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie odniósł się do zarzutów Skarżącej podniesionych w odwołaniu, w tym w zakresie dotychczasowego przebiegu jej służby i osiąganych wyników, wystawianych jej opinii służbowych, sposobu zarządzania kierowaną jednostką, otrzymywanych nagród i wyróżnień, jak też sygnalizowanych przed odwołaniem problemów, będących następstwem podejmowanych decyzji personalnych, a tym samym braków kadrowych. Organ nie rozważył z jakiego powodu w czasie odwołania z zajmowanego stanowiska Skarżąca była oceniana na niskim poziomie, podczas gdy w opinii służbowej, sporządzonej zaledwie pół roku wcześniej, obejmującej 3 lata służby na tym samym stanowisku, uzyskała oceny "5". W zakwestionowanych rozkazach personalnych nie odniesiono się do podnoszonych przez Skarżącą faktów, że dokonane przesunięcia kadrowe powodowały wśród podległych jej funkcjonariuszy znaczne obciążenie, a także wywoływały u nich frustrację, o czym informowała przełożonych.
Wyrok ten Komendant Wojewódzki zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2103/17 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd
Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią decyzja organu
I instancji nosiły cechy dowolności, bowiem nie uzasadniały w dostatecznym stopniu przesłanek jakimi kierowały się organy przy odwołaniu Skarżącej ze stanowiska. Organ I instancji uzasadnił decyzję lakonicznie, natomiast organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił przyczyn rozstrzygnięcia, ale również w żaden sposób nie odniósł się do
stanowiska Skarżącej przedstawionego w złożonym przez nią odwołaniu.
Po zwrocie akt tej sprawy do organu, Komendant Powiatowy uzupełnił zebrany w sprawie materiał dowodowy m.in. o wydruki z biuletynu statystycznego w zakresie przestępczości w jednostkach organizacyjnych Policji garnizonu [...] za okresy pełnienia służby przez Skarżącą na stanowisku Komendanta Komisariatu, dokumenty potwierdzające stan zatrudnienia w Komisariacie Policji i innych komisariatach Policji podległych Komendzie Powiatowej Policji (dalej jako: "KPP") za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2017 r. Przesłuchano nadto w charakterze świadka psychologa, który od 2006 r. sprawuje opiekę psychologiczną nad funkcjonariuszami i pracownikami Policji KPP.
Następnie Komendant Powiatowy rozkazem personalnym z [...] r. nr [...] odwołał Skarżącą z dniem [...] r. z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu i z dniem [...] r. przeniósł ją do swojej dyspozycji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.).
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w jego ocenie wniosek I Zastępcy Komendanta Powiatowego z [...] r. o odwołanie Skarżącej z zajmowanego stanowiska, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozostawał nadal aktualny. Uwzględniono również wyrażone uprzednio stanowisko Burmistrza odnośnie odwołania Skarżącej. Organ I instancji podkreślił, że docierające od podległych funkcjonariuszy sygnały o złej atmosferze w pracy, a także zamiary 5 funkcjonariuszy przeniesienia do innych jednostek lub do innych służb spowodowały, że [...] r. Komendant Powiatowy, podczas rozmowy z psychologiem, poprosił go o pilne spotkanie z policjantami w Komisariacie Policji. Podczas spotkania policjanci sygnalizowali nieporozumienia z Komendantem Komisariatu Policji, a także zbyt duże obciążenie pracą. Na podstawie dowodu z przesłuchania psychologa organ I instancji potwierdził, że spotkanie w powyższym zakresie odbyło się z inicjatywy Komendanta Powiatowego i było spowodowane postawą Skarżącej.
Organ odniósł się również do opinii służbowej Skarżącej z 4 maja 2016 r., w której za okres trzech lat wstecz policjantka została oceniona na bardzo dobrym poziomie we wszystkich aspektach kierowania jednostką. Wskazał, że problemy w zarządzaniu Komisariatem Policji zostały dostrzeżone w okresie późniejszym. Przy sporządzaniu wniosku o odwołanie z zajmowanego stanowiska oparto się na ocenie służby Skarżącej w okresie od wydania przedmiotowej opinii, w związku z ujawnieniem informacji, których przełożony wcześniej nie posiadał. Organ wyjaśnił także kwestię przyznawanych Skarżącej wcześniej licznych wyróżnień. Podkreślono, że w okresie wyróżniania Skarżącej były przekazywane na rzecz KPP określone pule środków finansowych, z której Komendant Powiatowy mógł wyróżnić wytypowanych policjantów. Zaznaczono, że obok Skarżącej, nagrody otrzymywali również inni policjanci co najmniej dwa razy w roku.
Komendant Powiatowy wskazał nadto, że po objęciu przez innego funkcjonariusza stanowiska, z którego uprzednio odwołano Skarżącą, dostrzeżono spadek wykrywalności przestępstw za okres od [...] do [...] r., w zestawieniu z analogicznym okresem roku poprzedniego. Z kolei w [...] r. nastąpiło wyraźne ograniczenie przestępczości na terenie miasta i gminy O. Zdaniem organu I instancji, Skarżąca uprzednio przedstawiała wybiórczo te dane, które w realiach odwołania jej ze stanowiska pozwalały pokazać ją w jak najlepszym świetle. Poza tym organ odniósł się do stanu zatrudnienia w Komisariacie Policji, który wskazywał, że Skarżąca w porównaniu z innymi równorzędnymi komisariatami Policji KPP miała najlepszą sytuację kadrową.
Organ ustosunkował się do wniosków dowodowych składanych przez Skarżącą w toku postępowania. Wskazał, że Skarżąca posiadała część wnioskowanych dokumentów, między innymi odpowiedź na skargę kasacyjną, czy też wyrok sądu administracyjnego, mimo to organ postanowił załączył do akt sprawy żądane dokumenty. Z kolei co do wniosku Skarżącej z 14 stycznia 2020 r. o załączenie do akt sprawy szeregu dokumentów organ zajął stanowisko, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponadto w toku postępowania miała ona możliwość przedstawienia i złożenia do akt sprawy dokumentów, na które się powołała w złożonym wniosku.
Od tego rozkazu Skarżąca wniosła odwołanie domagając się jego uchylenia i przywrócenia na stanowiska Komendanta Komisariatu. Zarzuciła, że Komendant Powiatowy zaskarżonym rozkazem personalnym ponownie, wbrew prawomocnym orzeczeniom WSA w Olsztynie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także działając na polecenie służbowe Komendanta Wojewódzkiego odwołał ją z dniem [...] r. ze stanowiska Komendanta Komisariatu i przeniósł ją z dniem [...] r. do swojej dyspozycji. W jej ocenie, po uchyleniu uprzednich decyzji na drodze sądowoadministracyjnej należało z urzędu wydać rozkaz uchylający poprzednie rozstrzygnięcia, a także cofnąć delegowanie jej do innej jednostki Policji i przywrócić ją na stanowisko komendanta komisariatu Policji.
Skarżąca wskazała na błędy organów w zakresie zmian organizacyjnych w KPP i w Komisariacie Policji, które uniemożliwiły jej dotychczas prawidłową realizację zadań, zapewnienie w podległych jednostkach ciągłości służby, jak i przyczyniły się do decyzji samych policjantów o zmianie miejsca pełnienia służby, a nawet wystąpienia ze służby w Policji. Przedstawiając wybrane zestawienia procentowe Skarżąca zakwestionowała również prawdziwość twierdzeń organu I instancji w zakresie przedstawienia danych statystycznych, a w szczególności na temat wykrywalności przestępstw w Komisariacie Policji.
Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki rozkazem personalnym z [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na skutek wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne w sprawie odwołania Skarżącej ze stanowiska należało kontynuować na etapie I instancji i rozstrzygnąć biorąc pod uwagę wszystkie wskazania sądów. Jednocześnie organ wskazał, że Skarżąca mogła być oddelegowana do pełnienia służby w Komendy Powiatowej Policji w E. (dalej jako: "KPP w E."). Nie można było bowiem z góry przewidzieć rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie skargi na rozkaz personalny nr [...]. Poza tym organ wyjaśnił, że delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej jednostce i czas trwania tej delegacji, w tym przedłużenie okresu delegacji, związane jest ściśle z dyspozycyjnością funkcjonariusza Policji wynikającą z charakteru stosunku służbowego.
Organ odwoławczy wskazał również na postanowienia Prokuratury Rejonowej w K., która odmówiła wszczęcia śledztwa z zawiadomienia Skarżącej o stwierdzonych przez nią nieprawidłowościach w działaniu KPP i podległych jej jednostkach, w tym również Komisariatu Policji. Podnoszone przez Skarżącą okoliczności nie zostały potwierdzone, a komendant Główny Policji nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko odpowiedzialnym funkcjonariuszom, zajmującym stanowiska kierownicze w KPP.
Komendant Wojewódzki uznał, że organ I instancji, wydając ponowną decyzję o odwołaniu Skarżącej ze stanowiska, naprawił błędy popełnione przy uprzednim
procedowaniu w tej sprawie. Między innymi wskazał z jego powodu zdecydował się
odwołać Skarżącą ze stanowiska, a także przedstawił dowody, na których oparł rozstrzygnięcie. Organ I instancji kilkakrotnie umożliwiał Skarżącej zapoznanie się z materiałami sprawy, przyjmował od niej wnioski dowodowe oraz wnioski o wydanie kserokopii materiałów sprawy, podejmował wnioskowane czynności dowodowe, mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego tej sprawy, w tym uzupełniająco przesłuchał na złożony wniosek strony psychologa.
W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że spotkanie funkcjonariuszy z psychologiem zainicjował Komendant Powiatowy należy uznać za udowodnioną. Z notatki służbowej psychologa policyjnego wynika, że do dnia [...] r. policjanci Komisariatu Policji nie zgłaszali mu sytuacji konfliktowych, bowiem
z problemami zwrócili się bezpośrednio do Komendanta Powiatowego, który
zainicjował interwencję psychologa we wskazanej jednostce. Tożsame problemy, określone jako napięcia wśród załogi, zostały zasygnalizowane przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych również we wniosku o odwołanie Skarżącej
z zajmowanego stanowiska.
Odnosząc się do opinii służbowej Skarżącej organ wyjaśnił, że jej opinia
z dnia 4 maja 2016 r., w której we wszystkich aspektach realizacji zadań, w tym również w zakresie kompetencji kierowniczych została oceniona przez przełożonego na "5", obejmowała okres realizacji zadań od 20 kwietnia 2013 r. do 19 kwietnia 2016 r. Za okres służby od dnia wydania przedmiotowej opinii strona miała być oceniona w terminie późniejszym. Zdaniem organu, przełożony ocenił Skarżącą na takim poziomie, na jakim ona dokonała samooceny, co wynika ze sporządzonej opinii służbowej.
Odnosząc się do wyróżnień otrzymywanych przez Skarżącą organ wskazał, że kwestia wysokości wyróżnienia jakie zostanie udzielone funkcjonariuszowi pozostaje do uznania przełożonego i uzależnione jest od wysokości przydzielonych na ten cel środków. Organ zwrócił uwagę, że Skarżąca nie posiadała wiedzy o wysokości udzielanych wyróżnień kierownikom innych komórek organizacyjnych KPP.
Analizując załączone na poczet materiału dowodowego biuletyny statystyczne
przedstawiające liczbę zaistniałych przestępstw, dynamikę i wykrywalność przestępczości organ odwoławczy podał, że w okresie kierowania Komisariatem Policji przez Skarżącą wskazana jednostka osiągała na tym gruncie dobre wyniki. Organ wskazał, że w okresie sprawowania kierownictwa nad Komisariatem Policji Skarżąca dysponowała najlepszą sytuacją kadrową w porównaniu do innych równorzędnych komisariatów Policji, podległych Komendantowi Powiatowemu. Jednakże dane statystyczne nie zawsze dają prawdziwy obraz sytuacji, chociaż mogą w znacznym stopniu przyczynić się do ukrycia konfliktów i ogólnego niezadowolenia w relacjach podwładnych z przełożonymi. Poza tym, w opinii organu, Skarżąca dotychczas przedstawiała dane wybiórczo, korzystne dla niej. Natomiast Komendant Powiatowy przedstawił na potrzeby rozpatrywanej sprawy wydruki obrazujące dane statystyczne w ujęciu całościowym. Organ odwoławczy zauważył również, że za prawidłowością podjętej decyzji przemawia fakt, że po dokonaniu zmiany na stanowisku Komendanta Komisariatu, w [...] r. nastąpiło wyraźne ograniczenie przestępczości w porównaniu z rokiem poprzednim.
Organ odwoławczy wskazał nadto, że Komendant Powiatowy, realizując określoną politykę kadrową, dysponował pewną swobodą działania w zakresie możliwości odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Skarżącej i powołania na to
stanowisko innego funkcjonariusza. Funkcjonariusz Policji w czasie swojej całej służby pozostaje w dyspozycji przełożonych. Służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjno-prawnym, tym samym to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania polityki kadrowej. Istotne jest, aby decyzja o odwołaniu ze stanowiska nie nosiła cech dowolności. Oceniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto mieści się w granicach nadanego organowi I instancji upoważnienia ustawowego i nie nosi cech dowolności. W jego ocenie przedmiotowa decyzja została także właściwie uzasadniona. Uwzględniono interes społeczny, który przeważył nad słusznym interesem strony w tej sprawie.
Na powyższy rozkaz Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta Powiatowego i umorzenia postępowania. Do skargi dołączyła relacje z wizyty w O. Komendanta Wojewódzkiego w dniu [...] 2020 r. oraz informację od jednego z funkcjonariuszy podległych Skarżącej.
Zaskarżonemu rozkazowi zarzuciła naruszenie:
- art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 3 ustawy o Policji poprzez powołanie tych przepisów jako podstawy rozstrzygnięcia pomimo braku ku temu okoliczności faktycznych i prawnych, a także niezasięgnięcia opinii Burmistrza Miasta i Gminy;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i Naczelnego Sądu Administracyjnego;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności pomijaniu wniosków dowodowych Skarżącej, przekroczenia granic uznania administracyjnego;
- art. 15 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego;
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności niezapoznanie Skarżącej ze zgromadzonym materiałem dowodowym i tym samym uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący przyczyn z powodu, których organ nie uwzględnił okoliczności wskazanych przez Skarżącą, a mających znaczenie w sprawie;
- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za jego uchyleniem w całości.
W uzasadnieniu podniosła, że ponownie rozpatrując sprawę organy związane były wytycznymi zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie. Były zobowiązane do uzupełnienia postępowania dowodowego, tymczasem z uzasadnienia decyzji nie wynika, z jakiego powodu została odwołana z zajmowanego stanowiska.
Skarżąca podniosła, że Komendant Powiatowy w uzasadnieniu ponownego rozkazu personalnego o odwołaniu jej z zajmowanego stanowiska podał, że nadal aktualny pozostawał wniosek I Zastępcy Komendanta Powiatowego z [...] r., który był uzasadniony utratą możliwości dalszego kierowania przez Skarżącą Komisariatem Policji. Poddała w wątpliwość aktualność tego wniosku, który został złożony przed prawie czterema laty. W jej ocenie, argumenty w nim przedstawione nie mogły być ponownie podstawą do jej odwołania z zajmowanego stanowiska.
Skarżąca zarzuciła również, że przed jej ponownym odwołaniem ze stanowiska organ I instancji nie zasięgnął opinii Burmistrza, tylko powołał się na wcześniejszą opinię z [...] r. Podniosła, że w tej opinii Burmistrz nie widział powodów do odwołania, wskazując, że komisariat pod jej kierownictwem przynosił bardzo dobre wyniki przekładające się wprost na poprawę bezpieczeństwa gminy i jej mieszkańców.
Ponadto wskazała, że rozkazem personalnym nr [...] z [...] r. Komendanta Wojewódzkiego została z dniem [...] r. oddelegowana do pełnienia służby do KPP w E. Kolejnym rozkazem nr [...] z dnia [...] r. Komendant Główny Policji przedłużył czas tej delegacji do 12 miesięcy, tj. do [...] r. Po uchyleniu przez sąd administracyjny rozkazów personalnych dotyczących pierwszego odwołania Skarżącej ze stanowiska Komendanta Komisariatu, Komendant Wojewódzki nie uchylił powyższych rozkazów i w związku z tym przez okres 7 miesięcy Skarżąca pełniła służbę na stanowisku specjalisty, nie było jej wypłacane uposażenie z tytułu zajmowanego stanowiska komendanta. Poza tym pomimo przedłużenia Skarżącej okresu delegowania do pełnienia służby do KPP w E. do [...] r., w dniu [...] r. Komendant Powiatowy ponownie wydał rozkaz o odwołaniu Skarżącej z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu, co spowodowało dualizm i chaos prawny dotyczący stosunku służbowego Skarżącej. Zdaniem Skarżącej, wydany rozkaz personalny o ponownym jej odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu obarczony jest wadą prawną i powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Skoro do dnia [...] r. pozostawała do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w E. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, to z dniem [...] r. nie mogła zostać przeniesiona na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego do jego dyspozycji.
Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu rozkazu o ponownym odwołaniu jej ze stanowiska zostały przytoczone argumenty, które były podnoszone w toku pierwszego postępowania w sprawie odwołania. Zostały one ocenione w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co skutkowało uchyleniem wydanych rozkazów personalnych. Zdaniem Skarżącej, argumenty podnoszone w rozkazie personalnym o ponownym odwołaniu Skarżącej ze stanowiska są lakoniczne i nie uzasadniają jej ponownego odwołania.
Podniosła, że organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego i tym samym naruszył art. 15 k.p.a., a także nie zapoznał jej ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co było naruszeniem zasady czynnego udziału strony. W ocenie Skarżącej, uzasadnienie rozkazu organu II instancji stanowi polemikę z przedstawionymi przez nią argumentami i nie zawiera merytorycznych powodów jej odwołania.
W dalszej części skargi Skarżąca opisała podejmowane wobec niej działania, które w jej ocenie stanowiły represje wobec jej osoby. Wskazała także, że organom dotychczas nie udało się skutecznie zakwestionować przytaczanych przez nią danych statystycznych, które uznano za wybiórczo podawane przez Skarżącą. Wyjaśniła, że policjanci pod jej kierownictwem w [...] r. wypracowali najlepsze wyniki w powiecie [...], co będzie trudne do utrzymania w następnych latach przy osłabieniu kadrowym. Na potwierdzenie swoje stanowiska Skarżąca przytoczyła dane statystyczne.
Odnosząc się do wskazywanego przez organy powodu odwołania Skarżącej jakim był zamiar odejścia ze służby policjantów z uwagi na złą atmosferę w pracy i nieporozumienie na linii przełożony - podwładny, Skarżąca wskazała, że po jej odwołaniu policjanci z komisariatu zaczęli masowo odchodzić ze służby. Stwierdziła, że przez cztery lata zarządzania Komisariatem Policji udało jej się stworzyć z policjantami bardzo dobry zespół, osiągający pod jej kierownictwem jeden z najlepszych wyników w całym garnizonie [...].
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponownie wyjaśnił, że Skarżąca nie spełniła oczekiwań co do zarządzania kierowaną jednostką policji. Brak realizacji zadań i poleceń kierowanych do jej osoby spowodowały utratę zaufania ze strony Komendanta Powiatowego. Komendant Powiatowy ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do obsady stanowisk służbowych w podległej jednostce. W granicach swoich uprawnień mógł więc odwołać ze stanowiska, a następnie przenieść Skarżącą do swojej dyspozycji, nawet wbrew jej woli. Wynika to z dyspozycyjności i zdyscyplinowanie jakie obowiązują w ramach wewnętrznej sfery działań służby w Policji.
Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że błędne jest stanowisko organu, że w sprawie nie była konieczna kolejna opinia Burmistrza. W jego ocenie uzasadnienie rozkazu personalnego nadal jest lakoniczne, nie wykonano zaleceń sądu administracyjnego. Z kolei Skarżąca podała, że otrzymuje informacje od policjantów, że w jej komisariacie występuje bardzo trudna sytuacja. Natomiast pełnomocnik organu zakwestionował stanowisko Skarżącej co do braku uzupełnienia postępowania oraz przedłożył do akt sprawy pismo H.R., które stanowiło załącznik do skargi, ale pomyłkowo nie zostało przesłane do Sądu, a także sprawozdanie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] r. z czynności wyjaśniających w sprawie ewentualnego nierównego traktowania oraz działania o charakterze mobbingu wobec Skarżącej, w którym stwierdzono brak zaistnienia takich zachowań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu Komendanta Wojewódzkiego Policji, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozkaz personalny nie narusza prawa w sposób określony we wskazanych powyżej przepisach.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego trzeba uwzględnić fakt, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, a zatem na mocy art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach wiążą organy obu instancji, jak i wiążą Sąd w obecnym składzie.
W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 331/17, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2103/17, obowiązkiem organów w toku ponownego postępowania było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn odwołania Skarżącej z zajmowanego stanowiska oraz ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu.
Zdaniem Sądu, organy rozstrzygające ponownie w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy uzasadniły rozkaz personalny o odwołaniu Skarżącej z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji. Organ I instancji w wydanym rozkazie personalnym jako przyczynę odwołania Skarżącej ze stanowiska wskazał panującą złą atmosferę w pracy w komisariacie zarządzanym przez Skarżącą, a także zamiary podległych jej funkcjonariuszy dotyczące przeniesienia się do innych jednostek lub do innych służb, skargi funkcjonariuszy na zbyt duże obciążenie pracą. Organ odniósł się również do rozbieżności w opiniach służbowej Skarżącej z lat wcześniejszych, w których była oceniana na "5" oraz z okresu poprzedzającego odwołanie Skarżącej ze stanowiska, w której została ona oceniona na niskim poziomie. Organ przedstawił nadto swoje stanowiska dotyczące przyznawania nagród Skarżącej i wyjaśnił, że oprócz Skarżącej nagrody otrzymywali również inni policjanci co najmniej dwa razy w roku. Wskazał, że Skarżąca w porównaniu z innymi równorzędnymi komisariatami Policji KPP miała najlepszą sytuację kadrową. Tymczasem po objęciu przez innego funkcjonariusza stanowiska, z którego uprzednio odwołano Skarżącą, dostrzeżono spadek wykrywalności przestępstw za okres od [...] do [...] r., w zestawieniu z analogicznym okresem roku poprzedniego. Organ ustosunkował się również do wniosków dowodowych składanych przez Skarżącą w toku postępowania.
Także organ odwoławczy w wydanym rozkazie personalnym wskazał jakie były przyczyny utraty zaufania do Skarżącej ze strony Komendanta Powiatowego, a zatem jakie okoliczności stanowiły podstawę do odwołania Skarżącej z zajmowanego stanowiska, i ustosunkował się do zarzutów Skarżącej zawartych w odwołaniu. W tej sytuacji nie są zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez orzekające organy w toku postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy. Całkowicie gołosłowny pozostaje zarzut skargi o lakoniczności uzasadnienia aktu o odwołaniu Skarżącej z zajmowanego stanowiska. Trudno podzielić taki zarzut, chociażby z uwagi na rozmiar uzasadnienia organu odwoławczego ( 22 strony), że organ w sposób lakoniczny wyjaśnił podstawy odwołania Skarżącej z zajmowanego stanowiska. Natomiast okoliczność, że Skarżąca nie podziela tych stwierdzeń i ocen, nie godzi się z taką oceną własnej pracy i kierowania jednostką, nie stanowi o lakoniczności uzasadnienia rozkazu personalnego. Oponowanie przedstawionym okolicznościom i ich odmienna ocena stanowi natomiast dozwoloną polemikę z przedstawionym w uzasadnieniu rozkazu personalnego stanowiskiem organu, czego nie można uznać za lakoniczność uzasadnienia. Poza tym fakt wcześniejszej dobrej oceny Skarżącej poprzez przyznawane jej nagrody, jak też dobra ocena wyrażona w opinii służbowej, nie oznacza raz na zawsze takiej oceny przez przełożonego służbowego, bowiem późniejsze zdarzenia wykazane w uzasadnieniu rozkazu personalnego świadczyły o tym, że przełożony miał pełne prawo do utraty zaufania wobec Skarżącej, skoro późniejsze jej działania w zakresie kierowania jednostką nie pozwalały już na osiąganie tak dobrych wyników, powodowały napięcia wśród funkcjonariuszy, czy też ich zgłaszaną chęć odejścia do innych jednostek, czy innej służby.
Należy przypomnieć, że komendanta komisariatu Policji może odwołać ze stanowiska w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko tj. komendant powiatowy (miejski) Policji, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Wynika to z treści art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Według natomiast art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji można w każdym czasie. Z postanowień art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 648/07; z 18 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1133/09; z 10 maja 2011 r., sygn. I OSK 1446/10; z 2 marca 2016 r., sygn. I OSK 2109/15, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: CBOSA).
Stosunek służbowy z powołania policjanta ma bowiem charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Organy powołujące dobierają sobie kadry według własnego uznania. Taki charakter stosunku służbowego z powołania powoduje, że osoba, która została powołana na dane stanowisko w służbie mundurowej nie korzysta z takiej samej ochrony jak funkcjonariusze mianowani, a jednocześnie decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 648/07, dostępny w CBOSA). Oznacza to, że nie ma specjalnych przesłanek, którymi ma się kierować organ odwołujący daną osobę ze stanowiska, wystarczy tylko, że organ utraci zaufanie do osoby powołanej na określone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że brzmienie przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu powołującego na to stanowisko i cechuje się uznaniowością. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta komisariatu Policji ze stanowiska przez komendanta powiatowego Policji. Określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że doszło do utraty zaufania do Skarżącej i w drodze decyzji odwołały ją ze stanowiska, jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podając okoliczności, które przyczyniły się do utraty tego zaufania.
Za niezasadny należy uznać zarzut Skarżącej, że została odwołana bez uzyskania ponownej opinii Burmistrza. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się opinia Burmistrza z [...] r., którą organ pozytywnie zaopiniował proponowane zmiany, chociaż pozytywnie wypowiedział się także o dotychczasowej Komendant. Opinia ta została wydana w okresie, gdy Skarżąca jeszcze zarządzała Komisariatem Policji. W zarzutach skargi podniesiono stanowisko, że w tej sprawie winna być wydana nowa opinia Burmistrza, jednak strona nie uzasadniła podstawy prawnej dla takiego żądania. Wyjaśnić zatem pozostaje, że na skutek uchylenia rozstrzygnięć organów orzekających w tej sprawie przez WSA w Olsztynie wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ol 331/17 nie doszło do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w sprawie odwołania Skarżącej z zajmowanego stanowiska. Postępowanie to zatem na skutek jego braków w przedstawieniu uzasadnienia dla odwołania zostało tylko uchylone . Powyższe oznaczało zatem, że organ uznając za nadal aktualne stanowisko co do zwolnienia z zajmowanego stanowiska miał obowiązek jedynie uzupełnienia postępowania administracyjnego co do wskazania podstawy odwołania ze stanowiska. Sąd w wydanym orzeczeniu nie zakwestionował pozyskania opinii od Burmistrza, jak też nie nakazał ponowienia tej czynności niezbędnej dla orzeczenia o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska, a takim bezwzględnym wymogiem jest uzyskanie opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub wójtów, stosownie do treści art. 6d ust. 1 ustawy o Policji. Reasumując brak jest podstawy do formułowania zarzutu, że uzyskana od Burmistrza opinia z [...] r. nie jest wystarczająca do podjęcia w tej sprawie rozstrzygnięcia o odwołaniu Skarżącej z zajmowanego stanowiska. Prawidłowo też w oparciu o taką opinię został wydany zaskarżony rozkaz personalny. Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że dla uprawnionego organu opinia ta nie jest w żadnym wypadku wiążąca co do podjęcia rozstrzygnięcia, jest natomiast niezbędna przed podjęciem w tym przedmiocie rozstrzygnięcia.
Nie nastąpiło także zarzucane organowi odwoławczemu naruszenie art. 10
§ 1 k.p.a. Skarżąca nie wykazała w jaki sposób naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu mogło wpłynąć na wynik sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, natomiast całość materiału dowodowego została zgromadzona w toku postępowania przed organem I instancji, gdzie Skarżąca była zapoznawana z tym materiałem, składała wnioski dowodowe, jak też uczestniczyła w przeprowadzanych dowodach.
Odnośnie do zarzutu, że brak było podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, skoro w obrocie prawnym pozostawał wcześniejszy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego nr [...] z [...] r., którym z dniem [...] r. została oddelegowana do pełnienia służby do KPP w E., zaś kolejnym rozkazem nr [...] z dnia [...] r. Komendant Główny Policji przedłużył czas tej delegacji do 12 miesięcy, tj. do [...] r. należy wyjaśnić, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na dopuszczalność wydania rozkazu personalnego o jej zwolnieniu z zajmowanego stanowiska ze wskazanym dniem [...] r., skoro po uchyleniu wcześniejszego rozkazu personalnego o jej zwolnieniu z zajmowanego stanowiska z dniem [...] r. faktycznie Skarżąca nie powróciła na zajmowane stanowisko komendanta komisariatu lecz pozostawała w dyspozycji zwierzchnika, który kolejnymi aktami kierował ją do wykonywania określonych zadań. Okoliczność, że doszło tylko do formalnego przywrócenia jej statusu Komendanta Komisariatu Policji, na skutek orzeczenia Sądu, nie oznacza, że w tym samym momencie doszło do automatycznego uchylenia innych aktów rozstrzygających o wykonywanych przez Skarżącą w tym czasie obowiązków. Skarżąca wyraża przekonanie, że dopiero odzyskanie przez nią stanowiska komendanta kierowanej wcześniej placówki oraz powtórzenie całej procedury z przytoczeniem nowych okoliczności istniejących obecnie uzasadniałoby tylko ponowne podjęcie decyzji o jej zwolnieniu z zajmowanego stanowiska, jednak brak jest podstawy prawnej dla takiego rozumienia sytuacji w której się znalazła. Jak wskazano powyżej postępowanie dotyczące jej zwolnienia ze stanowiska zapoczątkowane wnioskiem z [...] r. nie zostało zakończone i dlatego obecnie po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego podjęto ponownie rozstrzygnięcie dotyczące tego wniosku, w wyniku którego zaskarżonym rozkazem personalnym odwołano Skarżącą z dniem [...] r. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji wobec utraty zaufania przez przełożonego, co zostało wykazane poprzez przedstawienie zarówno danych statystycznych obrazujących spadek wykrywalności zdarzeń, pogorszenie atmosfery w pracy co artykułowali zatrudnieni tam funkcjonariusze oraz zgłaszana potrzeba odejścia, bądź przejścia do innych jednostek.
Reasumując, Sąd nie dopatrując się w działaniach zaskarżonych organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.