II SA/Ol 390/23

II SA/Ol 390/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61, art. 97 apr. 1 pkt 4, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 190 ust. 1, 2, 13, art. 407 ust. 2 pkt 3, art. 422 pkt 3,
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 53a, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 października 2022 r. Wójt Gminy Piecki (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze [...] na wysokości działki nr [...].
W uzasadnieniu wyjaśnił, że W.K. (dalej: "skarżący") poinformował we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie, że ustalenie warunków zabudowy jest związane z legalizacją istniejącego pomostu, a procedura legalizacyjna prowadzona jest przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Giżycku (dalej: PGW WP) w trybie przepisów ustawy Prawo wodne. Rozpoznając wniosek, Wójt ustalił, że w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwiłby określenie cech dla nowej zabudowy, gdyż nie ma legalnie wybudowanych pomostów rekreacyjnych. Wobec powyższego decyzją z 8 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy.
Decyzją z 6 września 2022 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wywiodło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji zrealizowanej lub będącej w toku jest dopuszczalne tylko w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania legalizacyjnego. Nie jest zaś dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy dla ww. przedsięwzięcia jest prowadzone postępowanie legalizacyjne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z 6 października 2022 r. skarżący poinformował, że takie postępowanie nie jest prowadzone, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w związku pismem PGW WP z 24 maja 2021 r. informującym o konieczności przeprowadzenia procedury legalizacyjnej ww. urządzenia wodnego, wymagającej m.in. uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tych wyjaśnień, w ocenie Wójta zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadniało zastosowanie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a.").
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie:
- art. 190 ust. 2 w zw. z art. 397 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, z późn. zm.) co skutkowało błędnym uznaniem, że postępowanie legalizacyjne dotyczące urządzenia wodnego – pomostu jest prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, podczas gdy organem właściwym do przeprowadzenia takiego postępowania jest PGW WP;
- 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego, zatem organ pierwszej instancji wymagał wykazania przesłanki niemożliwej do spełnienia;
- art. 8 ust. 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżącego do władzy publicznej, gdyż odwołujący się wszczął niniejsze postępowanie po otrzymaniu od PGW WP informacji o obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jako warunku zalegalizowania pomostu.
Skarżący podniósł m.in., że PGW WP poinformowało go, że legalizacja pomostu rekreacyjnego wymaga w pierwszej kolejności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. PGW WP zobowiązało go jednocześnie do informowania o przebiegu postępowania
w sprawie wydania tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją z 28 lutego 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium przytoczyło w uzasadnieniu decyzji treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.). Wywiodło, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że realizuje obowiązek legalizacji nałożony przez organ nadzoru budowlanego. Do kompetencji organu nadzoru budowlanego należy w takiej sytuacji ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych,
w szczególności prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych, zatem do urządzeń wodnych stosuje się przepisy obu ustaw. Podkreśliło, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego musi być połączone ze spełnieniem wymogów wynikających z prawa budowlanego. Kolegium stwierdziło, że postępowanie legalizacyjne, na potrzeby którego jego strona ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanej inwestycji, prowadzi organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Natomiast postępowanie legalizacyjne prowadzone w sprawie legalizacji urządzenia wodnego, na podstawie art. 190 ust. 1 Prawa wodnego, może stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego w sytuacji wezwania przez organ do przedłożenia takiej decyzji. Kolegium stwierdziło, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby w pierwszej kolejności zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego, którego prowadzenie stanowić będzie podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, będzie możliwe zainicjowanie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów prawa wodnego. Zaznaczyło, że w sprawie nie jest prowadzone żadne postępowanie legalizacyjne, w związku z czym brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W skardze na decyzję Kolegium skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację wskazane w odwołaniu od decyzji Wójta. Zarzucił ponadto Kolegium naruszenie art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę pism PGW WP z 24 maja 2021 r. i z 16 grudnia 2021 r., polegającą na uznaniu, że nie są wystarczające do przyjęcia, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte w związku z potrzebą uzyskania tej decyzji na potrzeby planowanego postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PGW Wody Polskie. Stwierdził ponadto, że wadliwy jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie legalizacyjne dotyczące urządzenia wodnego, w stosunku do którego skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może być prowadzone alternatywnie przez organy nadzoru budowlanego lub przez organy Wód Polskich. Niedopuszczalne jest, aby dwa odrębne organy administracji były właściwe do prowadzenia tego samego postępowania administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania wszczętego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanego pomostu, w sytuacji gdy nie toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji tej samowoli budowlanej w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej także: Pr.bud.).
Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro nie jest prowadzone żadne postępowanie legalizacyjne, to brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania
w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pogląd powyższy jest błędny.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że art. 59 ust. 1 ma zastosowanie także, w przypadku gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 Pr.bud. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Pr.bud. dla obiektu budowlanego, który nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów Prawa wodnego.
Nie budzi też wątpliwości, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z powyższego nie wynika jednak, że skarżący musi oczekiwać na wszczęcie postępowania legalizacyjnego przed właściwym organem nadzoru budowlanego i dopiero po wezwaniu przez ten organ może skutecznie wnioskować o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, aby mógł wszcząć postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów ustawy Prawo wodne. Taki wniosek nie wynika z ww. przepisu. Przeciwnie do urządzenia wodnego, które jest jednocześnie obiektem budowlanym, stosuje się przepisy obu ustaw. Oznacza to obowiązek wykonania inwestycji podlegającej reżimom obu ustaw zgodnie z przewidzianymi tam trybami. W konsekwencji, samowolne wykonanie urządzenia wodnego, będącego obiektem budowlanym, wymaga przeprowadzenia postepowania legalizacyjnego w trybie przewidzianym w Pr.bud. i w trybie przewidzianym w ustawie – Prawo wodne.
Zaznaczyć należy, że z art. 48 i nast. Pr.bud. ani z przepisów Prawa wodnego, w szczególności z art. 190, art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 tej ustawy, nie wynika, że postępowanie przed organem właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych musi być poprzedzone wydaniem decyzji przez organ nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji tego obiektu budowlanego.
Istotne jest też, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Pr.bud. zasadą jest, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu. Tylko w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a wiec jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia (art. 53a ust. 2 Pr.bud.). Natomiast zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.), jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 6 organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na mocy ust. 13 art. 190 ww. ustawy, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.
Zgodnie zaś z art. 407 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. W art. 422 pkt 3 przewidziano, że do zgłoszenia wodnoprawnego dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane.
Z cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że właściciel urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, powinien wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, gdyż zaniechanie złożenia takiego wniosku skutkuje obowiązkiem likwidacji urządzenia, o czym orzeka organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych w drodze decyzji. Skuteczne złożenie wniosku o legalizację urządzenia wodnoprawnego uzależnione jest zaś od dołączenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowanego, właściciel urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Skoro postępowanie, o jakim mowa w art. 53a Pr.bud., może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, stanowiąc lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a., to tym samym organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek (zob. np. wyrok NSA z 5.06.2023 r. II OSK 601/22, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Błędnie więc Kolegium wywiodło, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby w pierwszej kolejności zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego, którego prowadzenie stanowić będzie podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, będzie możliwe zainicjowanie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów prawa wodnego.
Okoliczność, że nie jest prowadzone żadne postępowanie legalizacyjne, w świetle cytowanych przepisów Prawa wodnego również nie oznacza, wbrew stanowisku Kolegium, że brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślić należy, że skarżący jednoznacznie informował organy obu instancji, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma na celu legalizację opisanej wyżej istniejącej inwestycji. W piśmie z 6 października 2022 r. doprecyzował, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w związku z pismami Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Giżycku z 28 kwietnia 2021 r. i z 24 maja 2021 r., którymi został poinformowany o konieczności przeprowadzenia procedury legalizacyjnej urządzenia wodnego. Nadto skarżący, do odwołania z 18 listopada 2022 r. załączył ww. pisma. Wynika z nich wprost, że zainicjowanie procedury legalizacji urządzenia wodnego wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Dodać należy, że w orzecznictwie NSA wyrażony został pogląd, że choć w przypadku inwestycji już zrealizowanych (lub będących w toku realizacji) w ramach samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym musi ustalić czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), nie oznacza to jednak tego, że inwestor nie może wcześniej, przed nałożeniem na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji. Skoro decyzję o warunkach zabudowy może uzyskać każdy potencjalny inwestor przed realizacją inwestycji i nie ma obowiązku jej realizacji, to tym bardziej decyzja taka może zostać wydana na wniosek inwestora dla inwestycji już zrealizowanej w celu jej legalizacji. W przypadku samowoli budowlanej inwestor sam powinien dążyć do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i gromadzić niezbędne dokumenty w celu przyśpieszenia postępowania legalizacyjnego (zob. wyrok NSA z 9.12.2020 r. II OSK 1529/18; dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji zrealizowanej bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a zatem umorzenie postępowania narusza art. 105 § 1 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i rozpozna wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie
art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca i uczestnicy nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.