II SA/Ol 39/26

II SA/Ol 39/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 5 i 6, art.58 par.1 pkt 1 i pkt 5a, art.58 par.3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art.101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art.37ec ust.2 pkt 7, art.37ee, art.37ed ust.1-5 i ust.9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Z., N. C., M. C., K. C. i R. C. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 14 listopada 2025 r. Nr (...) w przedmiocie wyznaczenia osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
Uchwałą nr (...) z dnia 14 listopada 2025 r. Rada Miejska w O. (dalej jako: Rada Miejska), na podstawie art. 37ec ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), wyraziła zgodę na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej jako: ZPI), którego projekt załączony został do wniosku (...) "P." Sp. z o.o. w O. (dalej jako: inwestor). Natomiast uchwałą nr (...) z dnia 14 listopada 2025 r., Rada Miejska, na podstawie art. 37ee ust. 1 u.p.z.p., wyznaczyła osobę do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej z inwestorem.
Skargę na powyższe uchwały wnieśli P. Z., N. C., M. C., K. C. i R. C. (dalej jako: skarżący), żądając stwierdzenia ich nieważności. Zarzucili, że zaskarżone uchwały zostały podjęte z naruszeniem zasad jawności - brak publikacji projektu ZPI w BIP, brak konsultacji, brak udostępnienia dokumentacji mieszkańcom, pośpiech proceduralny. Podnieśli także, że uchwały zostały podjęte bez wymaganych analiz - brak analizy 10H, skumulowanych oddziaływań, wpływu na istniejące decyzje WZ, brak oceny konsekwencji dla mieszkańców. Wskazali, że uchwała o przedstawicielu Rady jest wadliwa - brak kryteriów wyboru, stronniczość, brak reprezentacji mieszkańców i brak żądania dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o ich odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżone uchwały wpłynęły na ich własną, indywidualną sytuację prawną. Podniósł, że zaskarżone uchwały nie stanowią prawa miejscowego, a zatem nie są adresowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, ani nie wywołują żadnych skutków względem skarżących, zaś do wykazania naruszenia interesu prawnego nie wystarcza samo bycie właścicielem nieruchomości położonej w niewielkiej odległości od ZPI. Zdaniem organu zaskarżone nie wywołują skutków właściwych dla uchwalenia ZPI i nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym nie naruszają prawa do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy. Skoro zaś skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał, skarga winna zostać odrzucona. Zaznaczono, że uchwały uprawniają jedynie organ wykonawczy wraz z przedstawicielem Rady Miejskiej do negocjacji ustaleń projektu ZPI z inwestorem. Konsekwencją tych ustaleń mogą być zmiany w projekcie ZPI, który to projekt dopiero będzie przedstawiony Radzie Miejskiej. Wyjaśniono, że wbrew twierdzeniu skarżących projekt ZPI był udostępniony w BIP i podano adres strony internetowej, na której opublikowano dokumenty. Podano także, że przedstawiciela Rady wyłoniono stosunkiem głosów: 18 "za", przy jednym głosie sprzeciwu. Nie zgłoszono przy tym innych kandydatur.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 stycznia 2026 r. skargi zostały rozdzielone. W związku z tym skarga na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 38/25. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie wyznaczenia osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej z inwestorem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o wyznaczeniu osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej.
Należy zatem podkreślić, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej jako: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09; postanowienie NSA z 17 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/24; postanowienie NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2084/25, dostępne w CBOSA). Skarżący musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, dostępny w CBOSA). Musi to być zatem interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1105/21, dostępny w CBOSA). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie argumentacja przedstawiona przez skarżących nie pozwala na uznanie, że zaskarżony akt narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, co z mocy powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jednym z warunków wniesienia skargi do sądu administracyjnego .
Należy zauważyć, że zgodnie art. 37ec ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., jeżeli rada gminy wyraziła zgodę na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta m.in. zawiera w imieniu gminy umowę urbanistyczną. Stosownie zaś do art. 37ee u.p.z.p. w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej bierze udział osoba wyznaczona przez radę gminy, a w przypadku gdy rada gminy nie wyznaczy takiej osoby - przewodniczący rady gminy. Przez umowę urbanistyczną inwestor zobowiązuje się na rzecz gminy do realizacji inwestycji uzupełniającej (art. 37ed ust. 1 u.p.z.p.). Przy czym przez umowę urbanistyczną inwestor może zobowiązać się na rzecz gminy, w szczególności do: 1) przekazania nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej; 2) pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, w tym do zapłaty ceny za nieruchomość, o której mowa w ust. 5; 3) pokrycia całości lub części poniesionych przez gminę kosztów uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego, w tym kosztów realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3 (art. 37ed ust. 2 u.p.z.p.). Natomiast gmina przez umowę urbanistyczną gmina może: 1) zobowiązać się w szczególności do realizacji inwestycji uzupełniającej, jeżeli wchodzi ona w zakres zadań własnych gminy; 2) zwolnić w całości lub w części inwestora z opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37ed ust. 3 u.p.z.p). Ponadto jeżeli inwestor lub osoba trzecia jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca, odpowiednio zobowiązuje się przez umowę urbanistyczną do zbycia tej nieruchomości gminie lub może w szczególności zobowiązać się w umowie urbanistycznej do zbycia tej nieruchomości gminie (art. 37ed ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Umowę urbanistyczną zawiera się w formie aktu notarialnego (art. 37ed ust. 9 u.p.z.p.).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że uchwała w sprawie wyznaczenia osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że umowa urbanistyczna ma charakter cywilnoprawny. Zatem zaskarżona uchwała, która dotyczy wyznaczenia osoby do udziału w negocjowaniu takiej umowy, nie ma charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów, co wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Niezależnie bowiem od tego, czy skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadujący z nieruchomościami inwestora, czy tylko mieszkańcami miejscowości, w której jest projektowana inwestycja, czego w skardze nie określili, to zarówno wyznaczenie osoby do negocjacji jak i zawarcie umowy urbanistycznej w ogóle nie dotyczy ich praw lub obowiązków. Ponadto, skoro uchwała dotyczy wyznaczenia osoby do negocjacji umowy cywilnoprawnej, to nie jest to uchwała z zakresu administracji publicznej. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2005 r. (sygn. akt I OSK 715/05, dostępny w CBOSA) przyjąć można, że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych (w istocie najczęściej sądów rozpoznających sprawy cywilne).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 1 w zw. z art. 58 §3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi.