II SA/Ol 389/24

II SA/Ol 389/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Kodeks wyborczy
Sygn. powiązane
III OSK 2244/24 - Wyrok NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 383  par. 1 pkt 4 i  par. 2a
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Sentencja
Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Komisarza Wyborczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta [...] (dalej jako: "Starosta") pismem z 2 maja 2024 r. zwrócił się do Komisarza Wyborczego w [...] (dalej jako : "Komisarz Wyborczy", "organ") z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w [...] – P. P. (dalej jako: "skarżący", "strona"). Starosta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 oraz § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.; dalej Kodeks wyborczy lub K.w.) wniósł o wydanie postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia skarżącemu mandatu Rady Powiatu w [...]. Starosta podniósł, że w wyborach do Rady Powiatu [...] z dnia 7 kwietnia 2024 r. skarżący uzyskał mandat radnego tego powiatu. Jednocześnie jest on zatrudniony w Starostwie Powiatowym w [...]. Wskazano, że skarżący nie złożył wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na czas pełnienia funkcji radnego Rady Powiatu w [...]. W związku z powyższym uznać należy, że został przekroczony termin, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a zatem do wygaśnięcia mandatu dochodzi ex lege wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę. Ponadto jak wskazał NSA w swojej uchwale z 23.10.2000 r., OPS 13/00, zostało przyjęte, że zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym (analogicznym w treści z komentowanym art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), utożsamia się z przesłanką pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego, o której stanowił art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, którego aktualnym odpowiednikiem jest art. 383 § 4 Kodeksu wyborczego, a zatem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest komisarz wyborczy zgodnie z art. 383 § 1 pkt 4 oraz § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy.
Postanowieniem Nr [...] z dnia 14 maja 2024 r. Komisarz Wyborczy w [...] stwierdził, na podstawie art. 383 § § 2a w związku z § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, wygaśnięcie z dniem 6 maja 2024 r. mandatu radnego (skarżącego) Rady Powiatu w [...] w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – KWW [...], z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu.
Pismem z 20 maja 2024 r. skarżący wywiódł skargę na postanowienie Komisarza Wyborczego z 14 maja 2024 r., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na niezastosowaniu wyrażonej w nich zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów oraz zasady motywowania przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć indywidualnych dotyczących sfery praw i wolności konstytucyjnych, poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia;
2) art. 383 § 1 pkt 4 w zw. z § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (KW) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący pisemnie zrzekł się mandatu, a w konsekwencji wadliwym uznaniu, że komisarz wyborczy jest właściwy do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu, w sytuacji, w której skarżący nie złożył pisemnego wniosku o zrzeczenie się mandatu.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w jego ocenie konsekwencja prawna niezłożenia przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, którą ustawa o samorządzie powiatowym uznaje z mocy prawa za równoznaczną ze zrzeczeniem się mandatu, jest przesłanką, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego, tj. pisemnym zrzeczeniem się mandatu. Podniesiono również, że w analizowanej kwestii Komisarz Wyborczy podziela zapatrywania prawne wyrażone w uchwale NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, które wydane zostało co prawda w innym stanie prawnym, dotyczącym Ordynacji wyborczej, ale znajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej przyjęto, że zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym (analogicznym co treść art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), zostało utożsamione z przesłanką pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego, o której stanowił art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, którego aktualnym odpowiednikiem jest art. 383 § 4 Kodeksu wyborczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2325 j.t.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji
w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935 t. j. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
(art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, sąd doszedł
do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Komisarza Wyborczego z 14 maja 2024 r., którym wygasił on skarżącemu mandat radnego Rady Powiatu w [...].
Komisarz Wyborczy w zaskarżonym postanowieniu powołał się na art. 383 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego z dniem wystąpienia przyczyny, o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 5a i 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisów art. 247 § 3, art. 279 § 3 oraz art. 364 § 2 nie stosuje się. Według zaś art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego, na który również powołał się organ, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu.
We wniosku Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wskazano, że skarżący nie złożył wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na czas pełnienia funkcji radnego Rady Powiatu w [...]. W związku z tym uznać należy, że został przekroczony termin, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, a zatem do wygaśnięcia mandatu dochodzi ex lege wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę.
Wskazać należy w tym miejscu, że stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym niezłożenie przez radnego wniosku, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Zgodnie zaś z ust. 1 tego przepisu radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1.
Dla oceny legalności podjętego w sprawie postanowienia organu istotna jest analiza stanu faktycznego, jaki wyłania się z akt administracyjnych oraz uporządkowanie sekwencji istotnych dla sprawy zdarzeń. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że pismem z 19 listopada 2018 r. (akta adm., k. – 73) skarżący zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie mu urlopu bezpłatnego na okres kadencji od dnia 19 listopada 2018 r., w związku z wyborem na stanowisko wicestarosty [...]. W odpowiedzi na wniosek pismem z 20 listopada 2018 r. Starosta na podstawie art. 174 § 1 w związku z art. 73 Kodeksu pracy, udzielił skarżącemu urlopu bezpłatnego na okres kadencji. W tym kontekście należy też wskazać, że wicestarosta zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530 t. j.) jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym w starostwie powiatowym na podstawie wyboru.
Zgodnie z udzielonym urlopem bezpłatnym skarżący pozostawał na nim na okres kadencji. Kadencja natomiast zakończyła się 30 kwietnia 2024 r. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2418) kadencja rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw, która upływa w 2023 r., ulega przedłużeniu do dnia 30 kwietnia 2024 r. Tym samym to do tej daty skarżący pozostawał na urlopie bezpłatnym. Natomiast już 6 maja 2024 r. (wniosek znajduje się w aktach adm. sprawy) skarżący złożył kolejny wniosek o udzielenie mu urlopu na czas trwania kadencji radnego Rady Powiatu, w związku z ponownym wyborem do Rady Powiatu [...] z dnia 7 kwietnia 2024 r. Obwieszczenie o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju, przeprowadzonych 7 kwietnia 2024 r. Państwowa Komisja Wyborcza wydała 9 kwietnia 2024 r. Jak już jednak wspomniano na mocy przywołanego przepisu ustawy szczególnej kadencja poprzedniej Rady Powiatu zakończyła się dopiero 30 kwietnia 2024 r.
Ponadto należy zauważyć, że dopiero 6 maja 2024 r. odbyła się pierwsza sesja Rady Powiatu [...], na której Uchwałą Nr [...] z 6 maja 2024 r. wybrano skarżącego na Starostę [...]. Dodać należy, że stosownie do art. 28 ustawy o samorządzie powiatowym Zarząd powiatu działa do dnia wyboru nowego zarządu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 5., co nastąpiło w przypadku Starostwa [...] właśnie 6 maja 2024 r.
Skarżący zatem już w dniu powołania nowego Zarządu Powiatu i wybrania go na Starostę [...] złożył wniosek o udzielenie mu urlopu bezpłatnego na czas trwania kadencji radnego Rady Powiatu. Zaznaczyć należy i podkreślić jeszcze raz, że skarżący nie jest nowym radnym, tylko został wybrany na radnego Rady Powiatu [...] na kolejną kadencję. Niewątpliwie pozostawał on na urlopie bezpłatnym do końca trwania poprzedniej kadencji Rady Powiatu. W dniu ogłoszenia wyników wyborów, czyli 9 kwietnia 2024 r. skarżący pozostawał jeszcze na urlopie bezpłatnym do końca kadencji poprzedniej Rady Powiatu (do 30 kwietnia 2024r.). Choć wydaje się, że w przypadku skarżącego z uwagi na pełnioną funkcję wicestarosty, urlop bezpłatny upłynął dopiero z momentem wyboru nowego zarządu. Tym samym rzeczą pozbawioną sensu i podstaw byłoby składanie przez niego kolejnego wniosku. Z pewnością też w żaden sposób nie przyczyniłoby się to do urzeczywistnienia w tym przypadku zasady transparentności działania organów państwowych i samorządowych.
Zauważyć trzeba również, że należy rozróżnić dwa tryby wygaśnięcia mandatu radnego. W pierwszym trybie stosownie do art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Natomiast w drugim trybie zgodnie z art. 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu radnego z dniem wystąpienia przyczyny, o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 5a i 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Dostrzec należy, że Komisarz Wyborczy stwierdza wygaśnięcie mandatu w sprawach oczywistych, niewymagających wyjaśnienia (takich ja: śmierć, pisemne zrzeczenie się mandatu, objęcie urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej, czy też wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego). Natomiast rada stwierdza wygaśnięcia mandatu radnego np. w przypadku, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego a więc w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Stosownie zaś do art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.
Z regulacji Kodeksu wyborczego wynika zatem, że w przypadku śmierci radnego, pisemnego zrzeczenia się mandatu oraz wyboru radnego na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza komisarz wyboczy w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 §1 pkt 1, 4, 6 i ust. 2a K.w.). W ocenie sądu, chodzi tu zatem o sytuacje oczywiste, jasne i konkretne, nie wymagające szczególnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także zgodnie z art. 383 ust. 3 K.w., umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień. Przez pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 §1 pkt 4 K.w. rozumieć należy wyraźne bo złożone na piśmie, zatem co do zasady niebudzące wątpliwości, oświadczenie woli radnego o zrzeczeniu się przez niego mandatu i to z jemu tylko znanych powodów. Kodeks wyborczy z 2011 r. – inaczej, jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), gdzie wygaśnięcie mandatu radnego w tych przypadkach stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji z 1998 r.) – podzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik województwa) i komisarza wyborczego, kierując się zapewne stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wnosić z tego można, że w przypadkach, bardziej złożonych ustawodawca powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi). W sytuacjach bardziej oczywistych, bo znajdujących potwierdzenie np. w istniejących dokumentach lub orzeczeniach odpowiednich organów, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostawiono komisarzowi wyborczemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 lutego 2019 r., sygn.. akt IV SA/Po 40/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
Nadto, jak wynika z językowych dyrektyw interpretacyjnych: reguła zakazu wykładni synonimicznej zabrania przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2006, s. 103 i nast.). Tym bardziej, gdy zwroty te znajdują się w różnych aktach prawnych. W świetle tej dyrektyw, skoro w art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazuje "równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu", a w art. 383 § 1 pkt 4 K. w. posługuje się pojęciem "pisemnego zrzeczenia się mandatu", to oznacza – zgodnie z powyższym zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe, obejmują różne stany faktyczne (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK II OSK 1168/14; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2013 r., IV SA/Po 933/13; dostępne w CBOSA).
Według przyjętej w art. 383 K.w. konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 art. 383 i następnie wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu, czyli aktu o charakterze deklaratoryjnym (por. Czaplicki Kazimierz W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018, komentarz do art. 383 Kisielewicz Andrzej, Zbieranek Jarosław; dostępny e-lex punkt 14 i nast.).
Dlatego też w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pisemne zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego nie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym.
Sąd, dokonując analizy skarżonego postanowienia pod względem jego legalności, nie jest jednak zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści postanowienia muszą wynikać wykazane przez organ niebudzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu konkretnego radnego, czego w zaskarżonym postanowieniu zabrakło. Postanowienie Komisarza wyborczego powinno zatem wskazywać okoliczności, które Komisarz uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, dokumentom bądź opiniom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Akt taki, który nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Jakkolwiek, sąd zgadza się, że żaden przepis prawa nie obliguje Komisarza wyborczego do sporządzenia uzasadnienia postanowienia stwierdzającego podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tym bardziej że postępowanie przed Komisarzem Wyborczym, o którym mowa w art. 383 § 2a K.w. jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a., jednakże ze względu na charakter tegoż aktu, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, koniecznym jest zawarcie w postanowieniu wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jego legalności (wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt III SA/Wr 732/16; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić także należy, że niewątpliwie wygaśnięcie mandatu radnego jest daleko idącą sankcją oddziaływującą na sferę biernego prawa wyborczego. Mamy tu zatem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji, co powinno mieć charakter wyjątku. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym wyborze głosowania (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K 29/95, publ. OTK 1996/2/10). Tym samym sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru mieszkańców, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.
Dodać należy, że wbrew twierdzeniom Komisarza Wyborczego w uchwale NSA z 23 października 2000 r., OPS 13/00, nie przyjęto, że zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym (analogicznym co treść art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), zostało utożsamione z przesłanką pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego, o której stanowił art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, którego aktualnym odpowiednikiem jest art. 383 § 4 Kodeksu wyborczego. Uchwała odpowiadała bowiem na pytania:
1. Czy dopuszczalne jest wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.)?
2. W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – jaki charakter ma termin określony w art. 190 ust. 2 tej ordynacji wyborczej?
Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytania prawne NSA wskazał, że uchwałę rady gminy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy. Upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 powołanej ustawy nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.
Jedynie w treści cytowanej uchwały z 23 października 2000 r. NSA przywołał linię orzeczniczą tego Sądu przyjmującą, że naruszenie zakazu przez nawiązanie z radnym stosunku pracy albo niezłożenie przez pracownika gminy wybranego do rady wniosku o urlop bezpłatny ustawa uznała za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 24a ust. 4 i art. 24b ust. 5 ustawy), które powoduje – w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2 ordynacji wyborczej – jego wygaśnięcie. Przede wszystkim zaś wspomniana uchwała została wydana w innym stanie prawnym i to przed 2004 rokiem, nie jest ona zatem wiążąca w niniejszej sprawie.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku.
Mając na względzie zaprezentowane rozważania sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.