II SA/Ol 389/21

II SA/Ol 389/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 2679/21 - Wyrok NSA z 2023-04-25
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6,  art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 155
art. 13 ust. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności - t.j.
Dz.U. 2019 poz 544
art. 11 ust. 3
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 544 z późn. zm.).
Dz.U. 2020 poz 1398
art. 132,  art. 139
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 21 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej kwotę 697zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 22 stycznia 2020 r. Dyrektor Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor, organ) ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzone w trybie konkursu ofert, w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na obszarze powiatów: "[...]", na okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2023 r. W przedmiotowym postępowaniu wpłynęły oferty dwóch podmiotów - Szpitala A (dalej: Szpital) oraz Spółki A (dalej: Spółka). Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu "[...]". Do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wybrana została Spółka.
Od rozstrzygnięcia postępowania odwołanie złożył Szpital.
Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor oddalił odwołanie. W uzasadnieniu stwierdził, że działanie komisji konkursowej było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa. Komisja nie naruszyła tym samym zasad prowadzenia postępowania, które mogłyby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Szpitala.
W dniu 31 marca 2020 r. Szpital złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia "[...]", wnosząc o jej uchylenie.
Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor uchylił decyzję z dnia "[...]" i uwzględnił odwołanie. W uzasadnieniu stwierdził, że w oparciu o "zebrany nowy materiał dowodowy" - pismo Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 3 czerwca 2020 r. (dalej: pismo Prezesa PKN) zmienia stanowisko w kwestii dotyczącej spełnienia przez Spółkę warunku posiadania środka transportu typu B lub C posiadającego cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane.
W wyniku wniesienia przez Spółkę skargi na przedmiotową decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 504/20, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przed wydaniem decyzji Spółka nie miała możliwości zapoznania się z pismem Prezesa PKN, stanowiącym podstawę zmiany dotychczasowego stanowiska organu, bowiem wyznaczony jej termin na zapoznanie się z aktami sprawy upłynął zanim przedmiotowe pismo wpłynęło do organu. Oznacza to, że Spółka nie miała możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu.
Sąd zauważył ponadto, że tryb procedowania, zakładający zwrócenie się o opinię do Komitetu Normalizacyjnego, nie zwalniał organu z obowiązku samodzielnego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor, po otrzymaniu pisma Prezesa PKN, powinien samodzielnie zbadać zarzuty wniosku i zweryfikować swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ nie może zwolnić się z tego obowiązku ograniczając uzasadnienie do lakonicznego stwierdzenia, iż w pełni podziela stanowisko Prezesa Komitetu. Tok jego własnego rozumowania musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd zauważył również, że pismo Prezesa PKN nie jest obowiązującym źródłem prawa, a stanowi co najwyżej niewiążącą wykładnię przepisów prawa.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia "[...]" Dyrektor uchylił decyzję z dnia "[...]" i uwzględnił odwołanie Szpitala. W uzasadnieniu stwierdził, że realizując zalecenia Sądu poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Odnosząc się do zarzutów Szpitala zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził natomiast, że nie doszukał się naruszenia wskazanych w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże po ponownym przeanalizowaniu sprawy, w tym zapoznaniu się z wykazem Polskich Norm oraz pismem Prezesa PKN, zmienia stanowisko w kwestii dotyczącej spełniania przez Spółkę warunku posiadania środka transportu typu B lub C posiadającego cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane. Wskazał, że w okresie postępowania konkursowego normą obowiązującą była norma PN-EN 1789+A2:2015-01 (wycofana w dniu 25 lutego 2021 r.), której publikacja nastąpiła w dniu 12 stycznia 2015 r. W konsekwencji ambulansami spełniającymi wymogi określone w poz. 51 Części I Załącznika Nr 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 290 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 22 listopada 2013 r.) oraz § 7 ust. 5 zarządzenia nr 157/2019/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny (dalej: zarządzenie z dnia 20 listopada 2019 r.) mogą być tylko pojazdy z wystawioną przez producenta deklaracją zgodności po tej dacie. Mając to na uwadze, Dyrektor podzielił pogląd Szpitala, że norma PN-EN 1789:2002/A1:2004 - na podstawie której producent wystawił pojazdowi Spółki deklarację zgodności w dniu 27 grudnia 2005 r. nie jest normą obowiązującą w czasie postępowania konkursowego. Dyrektor uznał, że w sytuacji zastąpienia dotychczasowej normy normą nową, co jest równoznaczne z wycofaniem normy zastępowanej i utratą jej ważności, konieczna jest aktualizacja deklaracji zgodności. Podzielił tym samym stanowisko Szpitala, że aktualizacja powinna być dokonywana za każdym razem, gdy zmieniają się wymagania norm, z którymi są oceniane ambulanse medyczne, żeby dokument ten odpowiadał aktualnemu stanowi prawnemu i faktycznemu. W związku z powyższym, Dyrektor uznał, że działanie komisji konkursowej było wadliwe, bowiem nie doszło do wyeliminowania oferty Spółki z udziału w konkursie pomimo wystąpienia przesłanki warunkującej jej odrzucenie. Skoro zaś komisja powinna odrzucić tę ofertę, tak jak i ofertę Szpitala, to w rozpatrywanej sprawie nie powinno dojść do rozstrzygnięcia postępowania tylko do jego unieważnienia z powodu odrzucenia wszystkich ofert. Doszło tym samym do naruszenia zasad prowadzenia postępowania, a co za tym idzie do naruszenia interesu prawnego Szpitala.
Dyrektor podtrzymał natomiast swoje stanowisko w zakresie spełniania przez Spółkę kryterium posiadania certyfikatu ISO, bowiem jak uznał w sposób prawidłowy dokonał oceny oferty w kontekście spełniania warunku dodatkowego jakim jest legitymowanie się certyfikatem ISO 9001 systemu zarzadzania jakością, a także stwierdził, że Spółka na dzień złożenia oferty i w czasie postępowania konkursowego spełniała warunki, by prowadzić działalność leczniczą w zakresie świadczeń zdrowotnych udzielanych w specjalistycznym środku transportu.
Przedmiotową decyzję zaskarżyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a., w związku z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a., poprzez oparcie decyzji nie na powszechnie obowiązujących przepisach, a na stanowisku zawartym w piśmie Prezesa PKN,
2. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisów obwieszczenia Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie wykazu norm zharmonizowanych (M.P. z 2005 r., Nr 20, poz. 309: dalej: obwieszczenie z dnia 28 stycznia 2005 r.), przepisów rozporządzenia z dnia 22 listopada 2013 r. oraz § 7 ust. 5 zarządzenia z dnia 20 listopada 2019 r. poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji administracyjnej na stanowisku zawartym w piśmie Prezesa PKN stanowiącym co najwyżej niewiążącą wykładnię przepisów prawa, podczas gdy przepisy prawa nie wymagają, aby Polska Norma przenosząca europejskie normy zharmonizowane była aktualna.
Odpowiedź na skargę złożyli Dyrektor i Szpital, wnosząc o jej oddalenie. Dyrektor podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że obwieszczenie z dnia 28 stycznia 2005 r. nie stanowi przepisu materialnego, a ma charakter ogłoszenia, dla publikacji którego podstawę prawną stanowi art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r., poz. 155), ponadto samo opublikowanie normy PN-EN 1789:2002/A1:2004 w treści tego obwieszczenia nie oznacza, że deklaracja zgodności złożona przez Spółkę zachowuje aktualność. W świetle art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2019 r., poz. 544 ze zm.; dalej: ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r.), deklaracja zgodności musi być zgodna z aktualnym stanem prawnym i faktycznym. To deklaracja zgodności stwierdza bowiem, że wykazano spełnienie wymagań określonych w aktach unijnego prawodawstwa harmonizacyjnego mających zastosowanie do wyrobu (art. 11 ust. 1). W konsekwencji w przypadku zmiany wymagań norm, z którymi oceniane są ambulanse, powinna być przeprowadzona aktualizacja deklaracji zgodności, co w przypadku Spółki nie miało miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu w całości. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.; dalej: ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.). W świetle przepisów tej ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest co do zasady umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem (art. 132 ust. 1). Zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się z reguły po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1) zgodnie z procedurą, określoną w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.
W warunkach niniejszej sprawy w trybie konkursu ofert - do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny wybrana została Spółka, jednakże w wyniku odwołania drugiego oferenta - Szpitala, a następnie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją Dyrektor uchylił decyzję z dnia "[...]" oddalającą odwołanie Szpitala i odwołanie to uwzględnił. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 504/20, odwołanie otwiera postępowanie administracyjne, którego celem jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.
W ocenie Sądu, stanowisko Dyrektora co do naruszenia tych zasad jest błędne. Niewłaściwa jest bowiem prowadząca do tego stanowiska wykładnia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji i ocena jej stanu faktycznego.
Wskazać należy, że w świetle art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Powyższe oznacza, że Polskie Normy same w sobie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej. W konsekwencji, powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania. W razie takiego odwołania Polska Norma powinna być stosowana w zakresie, w jakim ją powołano w tym akcie prawnym (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1486/17, i z dnia 4 września 2014 r., sygn.. akt II OSK 538/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W warunkach niniejszej sprawy zgodnie z "Warunkami szczegółowymi realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego", określonymi w Załączniku Nr 3 (Część I poz. 51) do rozporządzenia z dnia 22 listopada 2013 r., w przypadku zespołu transportu medycznego warunkiem realizacji świadczenia jest dysponowanie "środkiem transportu sanitarnego spełniającego cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane", wyposażonym we wskazany sprzęt medyczny.
Powyższy akt prawa powszechnie obowiązującego odsyła do regulacji Polskich Norm przenoszących europejskie normy zharmonizowane w zakresie wymagań dla ambulansów co do ich cech technicznych i jakościowych. W takim też zakresie nadany został tym Normom walor prawa powszechnie obowiązującego. Z omawianego przepisu nie wynika jednak, jak przyjmuje Dyrektor, że środek transportu sanitarnego musi spełniać wymagania określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane obowiązujących na dzień konkursu. Wynika jedynie konieczność zgodności z wymaganiami określonymi w "Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane". Wymogi tego samego rodzaju wynikają z § 7 ust. 5 zarządzenia z dnia 20 listopada 2019 r., stosownie do którego "świadczenia opieki zdrowotnej realizowane przez zespół transportu medycznego udzielane są przy użyciu środka transportu sanitarnego typu B lub C spełniającego cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane."
W warunkach niniejszej sprawy, Spółka przedłożyła deklarację zgodności, stwierdzającą, że ambulans sanitarny jest zgodny z wymogami normy PN-EN 1789 w zakresie ambulansu typu "C". To zaś, że norma PN-EN 1789:2002/A1:2004 jest normą zharmonizowaną wynika z obwieszczenia z dnia 28 stycznia 2005 r., który umieścił tę normę w wykazie norm zharmonizowanych w poz. 9 Załącznika nr 10 "Wykaz Polskich Norm (PN) wprowadzających normy europejskie zharmonizowane z dyrektywą 93/42/EWG opublikowanych w 2004 r." Wbrew stanowisku Dyrektora, ambulans sanitarny spełnia zatem wymogi wynikające z rozporządzenia z dnia 22 listopada 2013 r. Spełnia bowiem cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane. Stwierdzić przy tym należy, że nowelizacja normy nie prowadzi do nieważności deklaracji zgodności wystawionej przed datą wprowadzenia nowszej wersji normy. Deklaracja zgodności nie ma określonego terminu ważności, bowiem jak właśnie wynika z przepisów powołanych przez Dyrektora jest zgodna ze stanem prawnym i faktycznym aktualnym na dzień jej wystawienia i wiążąco stwierdza, że wykazano spełnienie wymagań określonych w aktach unijnego prawodawstwa harmonizacyjnego mających zastosowanie do wyrobu (art. 11 ust. 1 i 3 ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r.). Mając natomiast na uwadze powołanie się przez Dyrektora na pismo Prezesa PKN w zakresie oceny ważności deklaracji zgodności zauważyć należy, że Polski Komitet Normalizacyjny nie jest - jak wskazał sam Prezes PKN - jednostką upoważnioną do oceny w tym przedmiocie. Pismo Prezesa PKN - jak już wskazał z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 504/20 - nie jest też obowiązującym źródłem prawa, a stanowi co najwyżej niewiążącą wykładnię przepisów prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, że pomimo wprowadzenia nowszej wersji Polskiej Normy przedłożona przez Spółkę deklaracja zgodności zachowała aktualność w zakresie w niej poświadczonym i jako taka jest dokumentem stwierdzającym spełnienie wymogów określonych w poz. 51 Części I Załącznika Nr 3 do rozporządzenia z dnia 22 listopada 2013 r. oraz § 7 ust. 5 zarządzenia z dnia 20 listopada 2019 r.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił - w pkt I sentencji wyroku - zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni treść art. 153 p.p.s.a. oraz wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku.