II SA/OL 678/23

II SA/Ol 678/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 § 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu D. Z. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr WIN-II.7840.4.47.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzją nr 694.2020 z 30 grudnia 2020 r. Starosta (dalej jako: "starosta", "organ I instancji) udzielił A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości G. na działce nr [...].
Decyzją nr 70.2021 z 10 lutego 2021 r. starosta przeniósł wymienioną decyzję na nowy podmiot – A. Sp. z o.o. Następnie decyzją nr 668.2021 z 28 października 2021 r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na B. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor").
Pismem z 26 listopada 2021 r. D. Z. wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z 7 grudnia 2021 r. starosta wznowił postępowanie. Następnie decyzją z 30 marca 2022 r. organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 30 grudnia 2020 r. w uzasadnieniu wskazał, że interes prawny wnioskodawcy nie został naruszony, wobec czego nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania (wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania).
Decyzją kasacyjną z 24 czerwca 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ odwoławczy", "wojewoda") uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że nieruchomość należąca do D. Z. mieści się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i nieprawidłowe jest stanowisko starosty w zakresie odmowy przyznania mu statusu strony postępowania. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę starosta powinien wyeliminować naruszenia prawa związane z nieuznaniem wnioskodawcy za stronę postępowania i przeprowadzić postępowanie na nowo z zapewnieniem mu czynnego udziału w postępowaniu. Podniósł, że organ I instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego i zastosowanie prawa materialnego, które obowiązuje w chwili orzekania. Należy wziąć pod uwagę w toczącym się wznowionym postępowaniu zmianę stanu prawnego, jaką jest wejście w życie uchwały z dnia 24 czerwca 2021 r. Nr XLIV/632021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół parku przy ul. [...].
Sprzeciw od decyzji wojewody wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia. Zakwestionował stanowisko wojewody odnośnie do statusu D. Z. jako strony postępowania.
Wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 524/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu podzielił stanowisko wojewody. Podniósł, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki bądź ograniczenia związane z zagospodarowaniem
i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to w sprawach pozwolenia na budowę właściciel działki sąsiedniej ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi. Sąd wskazał, że trafnie wojewoda zarzucił, iż organ I instancji niezasadnie uznał, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie wydania pozwolenia na budowę, bo jego interes prawny nie został naruszony przez pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Argumentację starosty dotyczącą zachowania dopuszczalnych norm techniczno-budowlanych należy uznać za arbitralną w sytuacji, gdy uznał on, że D. Z. nie jest stroną postępowania, a miał on prawo brać udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, które toczyło się bez jego udziału.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z 12 września
2022 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z aktualnymi przepisami, w tym z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – w terminie do 9 stycznia 2023 r.
Inwestor pozostawił wezwanie bez odpowiedzi. W związku z tym decyzją z 28 lutego 2023 r. znak: WB.6740.648.2020 starosta orzekł o uchyleniu w całości decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 grudnia 2020 r., zmienionej kolejnymi decyzjami,
i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przebieg postępowania. Wskazał na przedłożoną w 2022 r. przez inwestora analizę oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Stwierdził, że wynika z niej, że projektowany budynek nie będzie powodował zacienienia budynku jednorodzinnego na działce nr [...], nie będzie oddziaływał na ten budynek i nie ogranicza możliwości zabudowy działki nr [...] i działki nr [...]. Następnie stwierdził, że przesłanki formalne do wznowienia postępowania zostały spełnione. Wskazał na oddalenie sprzeciwu inwestora przez WSA w Olsztynie. Wyjaśnił, że wziął pod uwagę zmianę stanu prawnego w postaci uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu i uchylenie decyzji o warunkach zabudowy z 30 października 2018 r. Podkreślił, że inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Strony postepowania w ustawowo przewidzianym terminie nie złożyły też uwag i zastrzeżeń, dlatego należało orzec jak w sentencji. Jako podstawę prawną decyzji starosta wskazał m. in. art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a.
Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik inwestora, podnosząc,
że z uzasadnienia decyzji wynika, iż przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła, a uchylenie aktu nastąpiło na podstawie przesłanki, jaka nie mogła być badana. Wskazał, że starosta nie mógł rozpatrywać przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., bo ta może być badana wyłącznie w przypadku wznowienia postępowania z urzędu, względnie na skutek wznowienia postępowania - o ile podanie skierowała strona postępowania.
Decyzją z 16 czerwca 2023 r., będącą przedmiotem sprzeciwu, wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że analizując treść uzasadnienia decyzji starosty z 28 lutego 2023 r. nie sposób doszukać się stanowiska organu
I instancji, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony
w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że nie jest rolą organu odwoławczego ustalenie dlaczego starosta nie uwzględnił stanowiska wojewody zawartego w decyzji z 24 czerwca 2022 r. ani wyroku WSA
w Olsztynie z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 524/22. Podkreślił, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do opisu przebiegu postępowania. Dla porządku wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z 24 czerwca 2022 r., że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji sięga nieruchomości D. Z. Organ odwoławczy za bezpodstawne uznał też powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sytuacji gdy nie była ona podstawą wznowienia postępowania na wniosek lub z urzędu, nawet wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują na jej zaistnienie. Organ odwoławczy zarzucił również organowi I instancji, że wniosek o wznowienie dotyczył tylko decyzji
o pozwoleniu na budowę, natomiast starosta rozszerzył rozstrzygnięcie o dwie własne decyzje: nr 70.2021 z 10 lutego 2021 r. i nr 668.2021 z 28 października 2021 r. Zauważył, że jakkolwiek decyzje przenoszące pozwolenie na budowę są ściśle związane z decyzją pierwotną, to z uwagi na specyfikę postępowania wznowieniowego winny być one przedmiotem rozstrzygnięć zapadłych w odrębnych postępowaniach wznowieniowych. Dopiero w sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę z 30 grudnia 2020 r. zasadnym będzie wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami przenoszącymi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Reasumując, wojewoda wskazał, że omówione wady decyzji starosty i poprzedzającego ją postępowania uzasadniają konieczność uchylenia tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzenie postępowania w omówionym zakresie i wydanie rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Podkreślono, że w postępowaniu wznowieniowym organ odwoławczy nie może korygować podstawy wznowienia postępowania w zastępstwie organu właściwego. Nie może również w swojej decyzji orzekać w innym zakresie niż decyzja organu I instancji.
D. Z. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie,
w sytuacji gdy wszystkie okoliczności sprawy zostały już całkowicie wyjaśnione i tym samym brak jest w sprawie jakiegokolwiek zakresu do wyjaśnienia. Skarżący akcentował, że w niniejszej sprawie oczywistym jest, że przysługuje mu przymiot strony. Wynika to stąd, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji sięga jego nieruchomości (położonej niecałe 4 metry od projektowanej ściany przyszłego budynku). Wskazał, że jego uprawnienie do udziału w postępowaniu w charakterze strony potwierdził najpierw wojewoda w decyzji z 24 czerwca 2022 r., a następnie WSA w Olsztynie w wyroku sygn. akt II SA/Ol 524/22. Zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ sam podkreślił, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji sięga nieruchomości skarżącego. Oznacza to spełnienie przesłanki wznowienia, gdyż
w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę nie brał udziału bez własnej winy, ponieważ nie był o nim zawiadomiony. To zaś nakładało na organ administracyjny rozpoznający sprawę obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego
i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Istota sprawy z kolei to przede wszystkim zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w dniu orzekania przez starostę decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] już nie istniała. Inwestor nie zmienił projektu mimo wezwania, dlatego całkowicie zasadne było uchylenie decyzji
o pozwoleniu na budowę i wydanie decyzji odmownej. Skarżący zauważył, że rzeczywiście w podstawie prawnej rozstrzygnięcia starosta wskazał art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., choć takiej podstawy wznowienia nie zgłaszał. Jednocześnie jednak wystarczającą podstawą wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i organ winien był orzec co do meritum. Skoro postępowanie wznowieniowe było już wszczęte, to organ I instancji mając wiedzę o uchyleniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mógł i powinien z urzędu zbadać podstawę wznowieniową
z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko wyrażone
w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że aby utrzymać w mocy decyzję starosty z 28 lutego 2023 r. musiałby w zastępstwie organu właściwego w pierwszej kolejności ustalić, że przesłanka wznowieniowa zaistniała, a następnie ustalić, że rozwiązania zawarte
w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją z 30 grudnia 2020 r., są niezgodne z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet jeżeli uznać, że akta sprawy pozwalałyby na to, to nie można było utrzymać w mocy decyzji wydanej w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nie można było też na podstawie wniosku skarżącego rozstrzygać o decyzjach przenoszących pozwolenie na budowę, co do decyzji tych bowiem skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony. W postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę stronami są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a."), strona może wnieść sprzeciw. W myśl z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo
w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
W wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej
z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne
i niedopuszczalne.
W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności zgodzić należy się ze skarżącym, że kwestia przysługiwania mu prawa strony została już rozstrzygnięta wiążąco na wcześniejszym etapie. Najpierw organ odwoławczy w decyzji z 24 czerwca 2022 r. jednoznacznie wypowiedział się na temat posiadania przez skarżącego statusu strony w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę i stanowisko to podzielił w całości tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 524/22, oddalającym sprzeciw inwestora. W takiej sytuacji nie powinna budzić już wątpliwości ta kwestia i nie było potrzeby, aby organ I instancji ponownie wyjaśniał to zagadnienie
i rozpisywał się na temat posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego
w sprawie. Sam organ odwoławczy przyznał w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowej inwestycji. Stwierdzenie takie determinuje uznanie, że skarżący powinien być stroną postępowania
o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W konsekwencji organ odwoławczy bezpodstawnie zarzucił organowi I instancji brak uzasadnienia na temat przysługiwania skarżącemu przymiotu strony, podczas gdy kwestia ta została już rozstrzygnięta, a organ odwoławczy sam wskazał na posiadanie przez skarżącego interesu prawnego. W takiej sytuacji nie można było odmówić uznania spełniła się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżący, któremu przysługiwały prawa strony, bezspornie bez własnej winy nie brał udziału
w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną, co zostało już wyjaśnione prawidłowo na wcześniejszym etapie.
W poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej i wyroku tutejszego Sądu wyjaśniono też, że należy odróżniać posiadanie interesu prawnego w sprawie, czyli posiadanie prawa do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu, od naruszenia tego interesu. W poprzedniej decyzji starosta zajął bowiem stanowisko, że objęta wnioskiem o wznowienie decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza interesu prawnego skarżącego. Ocena taka nie mogła być jednak utożsamiana z brakiem spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do spełnienia się tej przesłanki wystarczy tylko uznanie, że wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony
w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Nie jest natomiast wymagane wykazanie, że decyzja ostateczna naruszyła interes prawny skarżącego. Badanie naruszenia interesu prawnego następuje dopiero w kolejnej fazie postępowania wznowieniowego, po stwierdzeniu, że podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistniała (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na to zagadnienie zwracał uwagę tutejszy Sąd w poprzednim wyroku. Dlatego uwag starosty zawartych w uzasadnieniu decyzji
z 28 lutego 2023 r.- w opisie stanu faktycznego sprawy - dotyczących przedłożonej przez inwestora analizy obszaru oddziaływania projektowanego budynku, nie można traktować jako stanowiska o braku spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta powołał ten przepis w podstawie prawnej wydanej decyzji, co świadczy o tym, że uznał prawo wnioskodawcy do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym organ I instancji uwzględnił stanowisko wojewody i WSA w Olsztynie wyrażone w uprzednio wydanych orzeczeniach.
Wobec uznania spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmujący zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości [...], podlegał na nowo rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli organ stwierdzi, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie było dotknięte kwalifikowaną wadą w postaci pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy, to odmawia uchylenia weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Natomiast gdy zostanie rozstrzygnięte, tak jak w niniejszej sprawie, że została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to właściwy organ musi na nowo zbadać zasadność wniosku inwestora, w tym zbadać czy wniosek nie narusza interesu prawnego podmiotu domagającego się wznowienia postępowania, tj. czy wpływa na jego prawa czy obowiązki, stosując nowy stan prawny obowiązujący po uchyleniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1743/19, publ. CBOSA). Tak też uczynił prawidłowo organ I instancji, wykonując nadto w całości wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z 24 czerwca 2022 r. W decyzji tej wojewoda wskazał wyraźnie, że wobec spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sprawa z wniosku o pozwolenie na budowę powinna wrócić do stadium postępowania zwykłego i zobowiązał organ I instancji do zastosowania prawa materialnego obowiązującego na dzień ponownego orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W szczególności nakazał organowi I instancji wziąć pod uwagę w toczącym się wznowionym postępowaniu zmianę stanu prawnego, jaką jest wejście w życie uchwały z dnia 24 czerwca 2021 r. Nr XLIV/632021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół parku przy ul. [...], obejmującej działkę inwestora . Tak uczynił organ I instancji i twierdzenie organu odwoławczego, że starosta nie uwzględnił stanowiska wyrażonego uprzednio przez wojewodę i Sąd jest w ogóle niezrozumiałe.
Podkreślić należy, że ziszczenie się w sprawie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. otwierało organowi I instancji drogę do ponownego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę według obowiązującego na dzień orzekania stanu prawnego, tj. na dzień 28 lutego 2023 r. Dlatego organ I instancji nie mógł pominąć
w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zmiany stanu prawnego sprawy spowodowanej uchyleniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki inwestora - decyzją z 18 sierpnia 2022 r., którą umorzono też postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy z powodu wejścia w życie powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stała się ostateczna na skutek utrzymania jej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 października 2022 r. Wobec ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i jej nieobowiązywania na dzień ponownego orzekania przez starostę, w niniejszej sprawie wiążące pozostają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
W przypadku analizowanego wniosku o pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy pozostawałaby wiążąca mimo uchwalenia po jej wydaniu planu miejscowego - zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), gdyby nie została uchylona. Wobec zaś bezspornego uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i jej nieobowiązywania na dzień orzekania przez organ I instancji, rolą organu odwoławczego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji było zweryfikowanie, czy organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązki wyszczególnione w postanowieniu z 12 września 2022 r.,
a następnie na skutek ich niewykonania odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę. Zgromadzony materiał dowodowy bezspornie pozwala na zajęcie stanowiska w tym względzie. Wystarczy w tym celu porównać treść projektu budowlanego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wskazanymi
w postanowieniu organu I instancji. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego
w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W myśl art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa
w ust. 3. Zauważyć można, że na wskazane postanowienie nie przysługuje zażalenie
i zasadność jego wydania organ odwoławczy może oceniać w toku instancyjnym na podstawie art. 142 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
W świetle powyższych rozważań, wbrew stanowisku inwestora i organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie doszło do rozszerzenia podstaw wznowieniowych. Organ I instancji powołał wprawdzie w podstawie prawnej wydanej decyzji dwie przesłanki wznowieniowe: z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a. Jednak
w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o rozszerzeniu podstaw wznowieniowych, gdyż uchylenie decyzji o warunkach zabudowy spowodowało ukształtowanie nowego stanu prawnego wiążącego w sprawie, którego uwzględnienie stanowiło naturalną konsekwencję spełnienia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez to nie było w ogóle potrzeby powoływania się przez organ I instancji na odrębną podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i wskazanie tego przepisu przez organ I instancji pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Jeszcze raz podkreślić należy, że stwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. determinuje konieczność rozpatrzenia ponownie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, po jej uchyleniu, według nowego stanu prawnego. Zaś okoliczność uchylenia decyzji o warunkach zabudowy jest jednym z elementów składających się na stan prawny sprawy.
Nie można też zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji rozstrzygnął w przedmiocie decyzji zmieniających pozwolenie na budowę. Z sentencji decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że uchylił wyłącznie decyzję
w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał, że uchyla w całości decyzję udzielającą pozwolenia na budowę "przeniesioną kolejno na nowego inwestora decyzjami: nr 70.2021 z 10 lutego 2021 r., znak: WB.6740.47.2021 i nr 668.2021 x 28 października 2021 r." Zawarcie w sentencji decyzji takiej uwagi o przeniesieniu decyzji
o pozwoleniu na budowę ma jedynie walor informacyjny.
Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł).