II SA/Ol 385/19

II SA/Ol 385/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-06-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2748/19 - Wyrok NSA z 2023-02-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 112,  art. 115
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks
postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), w związku z art. 115 ust. 4 i art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (spółka, skarżąca), od
decyzji Starosty "[...]’ z dnia "[...]"
odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności części (ok. 0,65 ha) nieruchomości gruntowej położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", zapisanej w księdze wieczystej nr ‘[...]", stanowiącej własność M. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Starosta "[...]" decyzją z "[...]" odmówił
wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności części nieruchomości gruntowej o pow. ok. 0,65 ha, stanowiącej własność M. K., położonej w obrębie "[...]", gmina "[..]", oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. "[..]", zapisanej w księdze wieczystej nr "[...]", o które wystąpiła spółka, zamierzająca realizować na przedmiotowej nieruchomości cel publiczny polegający na budowie stacji elektroenergetycznej 110/15 kV
w związku z planowaną budową dwutorowej linii napowietrznej 110 kV
"[...]" wraz z budową rozdzielni sieciowej 110 kV oraz
przebudową stacji elektroenergetycznej 110/15 kV. W uzasadnieniu swojej
decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" znajduje się w strefie oznaczonej
symbolem T-7, tj. tereny rolne i nie została przeznaczona na cele publiczne. Uwzględnienie uwag do planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących możliwości lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ, nie powoduje zmiany przeznaczenia przedmiotowego gruntu w planie, a zatem wyłączona jest możliwość jego wywłaszczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła jej naruszenie przepisu art. 112 ust. 1 w zw. z art. 115 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie braku
przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy zdaniem skarżącej zostały one spełnione, gdyż z przesłanego przez wnioskodawcę wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", zmienionego Uchwałą Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta wynikało, że działka nr "[...]" położona w obrębie "[...]" lub jej część została przeznaczona na cele publiczne.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda podniósł, że w sprawie wystąpiły uzasadnione przyczyny niemożności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, bowiem na przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" nie przewidziano realizacji celu publicznego. W związku z powyższym organ I instancji słusznie stwierdził, że nie mógł wszcząć z urzędu postępowania wywłaszczeniowego. Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie dwutorowej linii napowietrznej wraz z budową rozdzielni sieciowej oraz przebudową sieci elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego. Jednakże na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz
poczynionych ustaleń, uznać należy, że niespełniony został warunek zgodności przewidzianej na przedmiotowym gruncie inwestycji z planem
miejscowym. Zakres wywłaszczenia musi bowiem determinować miejscowy plan lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podniósł, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia zgodności planowanej
inwestycji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że działka nr "[...]" o pow. "[...]", położona w obrębie "[...]", gmina "[...]", położona jest na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z "[...]", zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". Zgodnie z ustaleniami tego planu uwzględniającymi wprowadzone zmiany działka nr "[...]" znajduje się w strefie oznaczonej symbolem "T-7", tj. tereny rolne. Zarówno na rysunku, jak i w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta "[...]", brak jest przepisu przewidującego wprost lokalizację na przedmiotowej działce tego rodzaju inwestycji. Wniosku o dopuszczalność wszczęcia wywłaszczenia przedmiotowego gruntu nie można wyprowadzić z § 22 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej, który zawiera ogólne stwierdzenie o dopuszczeniu lokalizacji urządzeń energii wiatrowej na terenach rolnych (możliwość lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ). Zapisy takie są zbyt ogólne aby można było podjąć postępowanie wywłaszczeniowe.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody pełnomocnik spółki zarzucił jej naruszenie:
- przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 1
ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 115 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię
i uznanie przez organ, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część prowadzi do wniosku, że wszelkie przesłanki zostały spełnione i wykazane;
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a.
zw. z 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału
dowodowego, w szczególności uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" wraz z załącznikami i w konsekwencji tego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a.
poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy polegającą na
nieuprawnionym przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została przeznaczona na cele publiczne, podczas gdy zgodnie z załączoną do sprawy dokumentacją działka ta jest przeznaczona na cele publiczne;
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1
k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż była ona wadliwa.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie odpowiadają one prawu, a zarzuty skargi okazały się zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Wywłaszczenie jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający podmiotom publicznym ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie lub pozbawienie. Stosownie do treści przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl natomiast przepisu art. 112 ust. 1 u.g.n. przepisy o wywłaszczeniu, a więc samą instytucję wywłaszczenia, stosuje się tylko wtedy, jeżeli określona nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub dla określonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Ust. 4 ww. art. 115 stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji.
Art. 115 ust. 1 u.g.n. został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako materialna podstawa. Brak przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy rozpatrywać na tle art. 112 ust. 3 u.g.n. - jako braku materialnych przesłanek wywłaszczenia - oraz w razie stwierdzenia braku legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., sygn. I SA 242/00).
W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma kwestia zastosowania w rozstrzyganym stanie faktycznym, przepisu art. 112 ust. 1 u.g.n., a w zasadzie stwierdzenia przez organ w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu, że nie znajduje on zastosowania.
Uzasadniając swoje stanowisko organy wskazały, że zarówno na rysunku, jak i w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta "[...]", brak jest przepisu przewidującego wprost lokalizację na działce nr "[...]" o pow. ‘[...]", położonej w obrębie "[...]" inwestycji polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej GPZ. Wniosku o dopuszczalność wszczęcia wywłaszczenia przedmiotowego gruntu nie można również wyprowadzić z § 22 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w "[...]" nr "[...]", który zawiera ogólne stwierdzenie o dopuszczeniu lokalizacji urządzeń energii wiatrowej na terenach rolnych (możliwość lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ). Zapisy takie są jednak zdaniem Wojewody zbyt ogólne aby można było podjąć postępowanie wywłaszczeniowe.
Zauważyć w związku z powyższym należy, że plany miejscowe określają jedynie przeznaczenie terenów, a nie działek. Działka jest pojęciem używanym w przepisach o ewidencji gruntów i budynków. Pojęcie działki ewidencyjnej nie pokrywa się z pojęciem nieruchomości (por. SN 28.02.1989, OSN 2/1990/26). Nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Możliwe jest zatem różne przeznaczenie w planie miejscowym jednej nieruchomości.
W kontekście powyższego należy wskazać, że podejmując uchwałę z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta "[...]", Rada Miejska w ‘[...]" uwzględniła uwagi do planu dotyczące możliwości lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ oraz możliwości budowy linii przyłączeniowych wysokiego napięcia do obiektów krajowej sieci energetycznej (załącznik nr 2). Normatywnym wyrazem powyższej zmiany jest treść § 38 uchwały Nr ‘[...]". Ust. 4 § 38 powyższej uchwały stanowi, że skreśla się w § 22 uchwały Rady Miejskiej w "[...]" nr "[...]" jej pkt 7 i nadaje mu się nowe brzmienie. Z punktu widzenia niniejszej sprawy najistotniejszy jest § 22 ust. 7 pk 4 uchwały po zmianie, który stanowi, że "GPZ na potrzeby poszczególnych farm elektrowni wiatrowych, należy lokalizować w ich obszarze pod warunkiem zachowania zgodności z innymi postanowieniami planu". Zatem postanowienia § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta ‘[...]" w nowym brzmieniu dopuszczają lokalizację zakwestionowanej przez organy inwestycji.
Zauważyć należy, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to również uchwała go zmieniająca posiada taki sam charakter prawny. Nawet gdyby uchwała zmieniająca w swoich postanowieniach nie zawierała norm generalnych i abstrakcyjnych o charakterze wypowiedzi dyrektywalnych, to i tak należy przyjąć, że jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zmieniając będącą aktem prawa miejscowego uchwałę, sama staje się również aktem prawa miejscowego. W kontekście powyższego błędne jest stanowisko organów, że w sprawie nie było możliwe wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.