II SA/Ol 380/22

II SA/Ol 380/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części; oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 4 pkt 2, 3 i 5, art. 5, art. 25 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki B. w D. na akt Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych I. uchyla zaskarżony akt w części odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych wydanych [...] nakazujących skarżącej Spółce "przeprowadzić roboty budowlane i prace konserwatorskie obejmujące remont: dachu, stropów, schodów, stolarek okiennych i drzwiowych oraz ścian i zachowanych historycznych tynków zewnętrznych i wewnętrznych wraz z wykonaniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz uzupełnieniem brakujących oraz wymianą lub naprawą zniszczonych elementów w terminie do [...]". II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (organ, WKZ) działając na podstawie art. 40 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710), w efekcie kontroli przeprowadzonej 15 września 2021 r. w ramach nadzoru konserwatorskiego przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w sprawie: budynku dawnego browaru z leżakownią przy ul. [...] w A, wydał w dniu 14 października 2021 r. zalecenia pokontrolne. Postanowiono, że w związku z zagrożeniem bezpowrotnego zniszczenia autentycznej substancji zabytkowej należy:
- zabezpieczyć wszystkie dziury w elewacjach i otwory okienne, w których brakuje szklenia, lub szklenie jest uszkodzone, w sposób uniemożliwiający przedostawanie się do wnętrz obiektu ptactwa i wody;
- uzupełnić brakujące elementy instalacji rynnowo - spustowej. Elementy niespełniające swojej funkcji z racji złego stanu zachowania należy zastąpić nowymi elementami. Naprawić, uszczelnić i udrożnić rynny dachowe i rury spustowe oraz zapewnić odpowiednie odprowadzenie wód opadowych, uniemożliwiając ingerencję wody w ściany zewnętrzne budynku;
- przeprowadzić ocenę stanu technicznego pokrycia dachowego, w razie konieczności zabezpieczyć i uszczelnić je;
- zabezpieczyć obluzowane dachówki, uzupełnić w miejscach brakujących dachówek;
w terminie do 31.12.2022 r.
oraz
- wykonać dokumentację konserwatorską całego obiektu, obejmującą badania konserwatorskie oraz inwentaryzację budynku z uwzględnieniem wszelkich detali architektonicznych, szczegółów stolarek, zachowanych elementów pierwotnego wystroju wnętrz oraz tych zniszczonych, a utrwalonych w ikonografii lub/i dokumentacjach archiwalnych;
w terminie do 31.12.2026 r.
oraz
- przeprowadzić roboty budowlane i prace konserwatorskie obejmujące remont: dachu, stropów, schodów, stolarek okiennych i drzwiowych oraz ścian i zachowanych historycznych tynków zewnętrznych i wewnętrznych wraz z wykonaniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz uzupełnieniem brakujących oraz wymianą lub naprawą zniszczonych elementów;
w terminie do 31.12.2031 r.
Podniesiono, że na powyższe prace należy uzyskać stosowne pozwolenie WKZ według art. 36 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w oparciu o precyzyjny program prac, wskazujący zakres konkretnych działań z podaniem technik, technologii oraz użytych materiałów.
Pismem z 23 listopada 2021 r. [...] (spółka, skarżąca) wniosła zastrzeżenia do powyższych zaleceń pokontrolnych i powołując się na brak doręczenia jej protokołu z kontroli przeprowadzonego w dniu 15 września 2021r.
Pismem z 30 listopada 2021 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków uwzględnił zastrzeżenia Spółki w kwestii braku protokołu kontroli i doręczył jego kopię. Wskazał, że od otrzymania pisma z 30 listopada 2021 r. spółka może w terminie 14 dni zgłosić pisemne umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych.
Pismem z 9 lutego 2022 r. spółka złożyła pisemne zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych z 9 lutego 2022 r. Podniosła, że protokół kontroli zabytku został sporządzony w nienależyty sposób, zawiera skreślenia, bez wskazania, skąd te skreślenia pochodzą (brak parafek przy skreśleniach). Ponadto, protokół nie zawiera elementów wskazanych w art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W zakresie zaleceń z terminem wykonania do 31.12.2022 r. oraz 31.12.2026 r. spółka wyjaśniła, że nieznaczne zacieki na zewnętrz budynku od strony rzeki spowodowane są czasowym przelewaniem się rynien z powodu zatykania ich liśćmi z okolicznych drzew. Rynny czyszczone są regularnie. Budynek znajduje się w takim samym stanie, w jakim spółka nabyła go w 2014 r. Spółka wskazała, że zalecenia z terminem wykonania do 31.12.2022 r. oraz do 31.12.2026 r. są niecelowe. Natomiast w zakresie zaleceń z terminem wykonania do 31.12.2031 r. spółka wskazała, że jedynie wynik rzetelnie przeprowadzonych badań konserwatorskich oraz kwerendy archiwalnej pozwala na rozpoznanie wszystkich tzw. uwarunkowań wewnętrznych zabytku łącznie ze stanem technicznym zachowania obiektu, jego detali i wystroju.
W ocenie spółki zalecenia konserwatorskie z terminem do 31 grudnia 2031 r. zostały wydane na wyrost, bez wnikliwej analizy stanu zabytku. Zalecenia te zawierają na tyle ogólnikowe stwierdzenia, że w zasadzie sprowadzają się do wyremontowania całego zabytku. Spółka podtrzymuje, że zalecenia pokontrolne nie mogą sprowadzać się do obowiązania właściciela zabytku do wykonania zadań leżących w kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. To organ zobligowany jest do precyzyjnego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a następnie sformułowania zaleceń w sposób niebudzący wątpliwości.
Pismem z 28 lutego 2022 r. organ odniósł się do pisma skarżącej z zastrzeżeniami z 9 lutego 2022 r. do zaleceń pokontrolnych z 14 października 2021 r. dotyczących budynku browaru z leżakownią przy ul. [....] w A. Podniósł, że nie uwzględnia wniesionych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych i odmawia ich zmiany, z uwagi na fakt, iż zaobserwowano pogorszony stan zachowania przedmiotowego budynku, który nastąpił od ostatniej kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2019 r. Podkreślono, że zalecenia pokontrolne z 14.10.2021 r. powstały w oparciu o protokół kontroli z 15.09.2021 r., który zarząd spółki zaakceptował i podpisał na miejscu przeprowadzonej kontroli, nie wnosząc przy tym uwag. Organ stwierdził, że względy konserwatorskie przesądzają o konieczności podejmowania, w stosunku do zabytku, przede wszystkim działań o charakterze konserwatorskim - polegających na zabezpieczeniu i utrwaleniu substancji zabytkowej oraz zahamowaniu procesów jego destrukcji, oraz restauratorskim - mającym na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku. Zastrzeżenia do wydanych zaleceń pokontrolnych wynikają zatem z braku potrzeb użytkowych dysponenta obiektu, które nie mają żądnych konotacji ze względami ochrony konserwatorskiej. Ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć wszelkie kroki prawne w celu zachowania zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego.
Skargę na nieuwzględnienie zastrzeżeń co do wskazanych zaleceń pokontrolnych wywiodła spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonych czynności, tj. nieuwzględnienie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych z 28 lutego 2022 r. oraz poprzedzających je zaleceń pokontrolnych z 14 października 2021 r. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie:
- art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej też jako: u.o.z.o.z.) polegające na wydaniu zaleceń pokontrolnych, a następnie na odmowie odstąpienia od nich w sytuacji, gdy zalecenia te nie zostały wydane przy uwzględnieniu całości okoliczności faktycznych sprawy, w tym z pominięciem stanu obiektu w dacie nabycia go przez skarżącą spółę;
- art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z.o.z., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, a zaistniały stan rzeczy miałby uzasadniać zarówno wydanie zaleceń pokontrolnych z 14 października 2021 r., jak również odmowę ich zmiany z 28 lutego 2022 r., podczas gdy stan zachowania obiektu zabytkowego nie uległ istotnej zmianie od czasu jego nabycia w 2014 r. przez skarżącą spółkę;
- naruszenie art. 4 u.o.z.o.z. polegające na podjęciu przez organ działań, które nie są adekwatne ani proporcjonalne dla osiągnięcia określonych w tym przepisie celów;
- naruszenie zasad współżycia społecznego polegające na obciążeniu skarżącej nadmiernymi, niemożliwymi do wykonania obowiązkami i wydatkami z pominięciem okoliczności stanu obiektu w dacie nabycia go przez skarżącą spółkę.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła m.in., że wykonanie nałożonych na spółkę obowiązków wiązałoby się z poniesieniem znacznych nakładów finansowych.
W ocenie skarżącej obowiązki wskazane w pkt 2 i 3 zaleceń pokontrolnych sprowadzają się w zasadzie do odbudowania zabytku a nie jego konserwowania czy utrzymywania w jak najlepszym stanie. Według skarżącej organ podjął w sprawie działania, które są nieadekwatne i nieproporcjonalne do osiągnięcia celów wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
W piśmie procesowym z 25 lipca 2022 r., określonym jako "replika na odpowiedź na skargę", skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze. Spółka podkreśliła, że dla oceny stanu zachowania zabytkowego budynku, kluczowym powinien być moment jego wpisania do rejestru zabytków, następnie nabycie nieruchomości przez spółkę, a następnie ocena czy sporny budynek był przez właściciela utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konserwator nie odniósł się zaś do zarzutu w zakresie zbadania, w jakim stanie znajdował się zabytek w momencie przejęcia go przez spółkę. Wskazano również, odnosząc się do kwestii zasadności zastosowania przez organ art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. w świetle art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z., że organ mógł po przeprowadzonej kontroli wydać zalecenia pokontrolne, lecz wyłącznie w zakresie niezbędnym do zapewnienia zabezpieczenia zabytku. Konserwator zaś przerzucił na spółkę także te obowiązki, które w istocie ciążą na organie konserwatorskim. Takie ustalenia zawarte zostały w terminie do 31 grudnia 2026 r. W ocenie skarżącej nałożone przez organ obowiązki nie są adekwatne ani proporcjonalne dla osiągnięcia określonych w przepisach celów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności
z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo organu z 28 lutego 2022 r. którym odniósł się on do pisma skarżącej z zastrzeżeniami z 9 lutego 2022 r. do zaleceń pokontrolnych organu z 14 października 2021 r. w sprawie budynku dawnego browaru z leżakownią przy ul. [...] w A.
Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków na podstawie ustaleń wynikających z kontroli w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 lub też może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 ustawy).
Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zalecenia pokontrolne podlegają kognicji sądu administracyjnego jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18, dostępny w CBOSA).
Ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1595), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., wprowadzono regulację umożliwiającą kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, zgłoszenie pisemnie umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowych wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowej dokumentacji (art. 40 ust. 2a ustawy). W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania, może zmienić zalecenia pokontrolne i przekazać je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń (art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy) albo odmówić zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości (art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy).
Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wniesionych przez podmiot uprawniony, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt. II OSK 79/20, dostępne w CBOSA).
Przechodząc do istoty sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 5 rzeczonej ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: (1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; (2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; (3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; (4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; (5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.
Dlatego też jednym z obowiązków opieki nad zabytkiem sprawowanej przez jego właściciela jest utrzymywanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. W ocenie Sądu, obowiązek ten podmiot zobowiązany winien realizować m.in. poprzez przestrzeganie przepisów prawa, które nakładają na niego ten obowiązek, w tym poprzez podejmowanie wszelkich działań, których efektem będzie zachowanie zabytku oraz jak najlepsze wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne.
Należy podkreślić, że art. 5 ustawy zawiera katalog otwarty działań, składających się na " opiekę" na zabytkiem. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa, dostępny w CBOSA).
Jak wskazuje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, organy ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na prowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. 1 cyt. ustawy), korzystają z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących do zapewnienia właściwego stanu opieki nad zabytkami. Po przeprowadzonej kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne (art. 40 ust. 1 ustawy) albo odstąpić od wydania tych zaleceń i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 ustawy). Tak więc wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 ustawy, mogą stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego przyjmujących formę decyzji administracyjnych. Przy czym zalecenia pokontrolne, choć stanowią one instytucję o znaczeniu podstawowym, mają jedynie charakter fakultatywny (zob. Komentarz do art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pod red. M. Cherki, Lex 2010).
Wybór sposobu procedowania spośród wskazanych wyżej ewentualności jest uzależniony od stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, i to rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne z 14.10.2021 r. powstały w oparciu o protokół kontroli z 15.09.2021 r., który zarząd skarżącej spółki zaakceptował i podpisał na miejscu przeprowadzonej kontroli, nie wnosząc przy tym uwag. W trakcie kontroli stwierdzono, że budynek dawnego browaru jest w pogorszonym stanie technicznym od ostatniej kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2019 roku. Tynk na elewacji odspaja się w większym stopniu: wilgoć ingeruje w cokół budynku, w wyniku czego tynk z cokołu częściowo odspaja się wraz z licem cegły. W dalszym ciągu widoczne są niezabezpieczone dziury na elewacji szczytowej - nad wejściem do budynku (prawdopodobnie są to otwory po dawnych wentylacjach) oraz brak jest szczelnego orynnowania i prawidłowego odprowadzania wody wokół budynku. Woda spływająca po elewacji ingeruje w mur, wypłukuje tynki i spoiny z uszkodzonego gzymsu wieńczącego niższą część budynku. Na niższej części browaru widoczne są też obluzowane i wybrakowane dachówki. Wnętrze budynku pozostaje w niezmienionym stanie: zachowane jest wyposażenie, historyczne posadzki, ceramiczne okładziny ścienne, żeliwne balustrady i stolarki okienne i drzwiowe. Budynek jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Od ostatniej kontroli, przeprowadzonej w dniu 18.11.2019 r. nie wykonano żadnych prac przy zabytku.
W ocenie Sądu przeprowadzone czynności kontrolne ewidentnie stanowiły podstawę do wydania zaleceń pokontrolnych wskazanych w związku z zagrożeniem zniszczenia autentycznej substancji zabytkowej (np. obowiązek zabezpieczenia dziur w elewacjach i otworach okiennych, obowiązek uzupełnienia brakujących elementów instalacji rynnowo-spustowej czy też obowiązek przeprowadzenia oceny stanu technicznego pokrycia dachowego).
Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy, polegający na wydaniu zaleceń pokontrolnych, a następnie na odmowie odstąpienia od nich w sytuacji, gdy zalecenia te nie zostały wydane przy uwzględnieniu całości okoliczności faktycznych sprawy, w tym z pominięciem stanu obiektu w dacie nabycia go przez skarżącą spółkę. Podobnie nie może się ostać zarzut pogwałcenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, a zaistniały stan rzeczy miałby uzasadniać zarówno wydanie zaleceń pokontrolnych z dnia 14 października 2021 r., jak również odmowę ich zmiany z dnia 28 lutego 2022 r., podczas gdy stan zachowania obiektu zabytkowego nie uległ istotnej zmianie od czasu jego nabycia w 2014 r. przez skarżącą spółkę. Zauważyć należy, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym (art. 89 ust. 2 ustawy), uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Konserwator zabytków, w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie zawodowe, może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem sprawy. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien respektować obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 ustawy).
Należy podkreślić, że ochronie podlegają zabytki nieruchome, bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy.). Ochrona zabytków polega między innymi na zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (art. 4 pkt 1 ustawy). Jak wynika z art. 4 pkt 2, 3 i 5 ustawy celem działania organów konserwatorskich jest także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz kontrola stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. To właśnie organ konserwatorski jako wyspecjalizowana instytucja decyduje o zakresie nakładanych obowiązków, tak żeby utrzymać zabytek w odpowiednim stanie i nie narażać jego wartości na uszczerbek. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 4 ustawy, polegającym na podjęciu przez organ działań, które nie są adekwatne ani proporcjonalne dla osiągnięcia określonych w tym przepisie celów, jak również zarzutem naruszenia zasad współżycia społecznego polegające na obciążeniu skarżącej nadmiernymi, niemożliwymi do wykonania obowiązkami i wydatkami z pominięciem okoliczności stanu obiektu w dacie nabycia go przez skarżącą spółkę. Dodać należy, że wyroki, na które powołuje się skarżąca, zapadły w odmiennym stanie faktycznym i prawnym wobec ustalonego w niniejszej sprawie i nie mogą mieć tu zastosowania. Przywołane orzeczenia (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 544/12) dotyczyły zwolnień podatkowych z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i ich uzależnienia od istnienia przesłanki należytego utrzymania obiektu, której ustalenie pozwala organowi podatkowemu na odstąpienie od fiskalnego obciążania właściciela zabytku w zakresie podatku od nieruchomości.
Powołane wyżej przepisy ustawy wskazują, jakie wartości i cele winien uwzględniać konserwator zabytków w przypadku rozpatrywania spraw dotyczących ochrony zabytków. Nie budzi wątpliwości, że celem organów konserwatorskich jest zachowanie zabytku w możliwie najlepszym stanie. Ustawa przyznaje organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu zabytku oraz wyboru środków zmierzających do jego ochrony. Uwarunkowania organizacyjne czy też finansowe właściciela zabytku, uniemożliwiające (w jego cenie) podjęcie działań zmierzających do zachowania zabytku, nie są z konserwatorskiego punktu widzenia podstawą do odstąpienia przez organ od obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych. Niewątpliwie zaś spółka od czasu przejęcia budynku, czyli od 2014 roku nie podjęła w nim żadnych prac konserwatorskich ani nie poczyniła w tym zakresie żadnych nakładów. Dla oceny ustalenia legalności obowiązków wobec spółki w zakresie ochrony konserwatorskiej nie ma znaczenia zaś stan zabytku z momentu jego przejęcia przez spółkę. Skarżąca nabywając nieruchomość mającą status zabytku powinna być świadoma ciążących na niej obowiązków związanych właśnie ze specyficznym charakterem tej nieruchomości. Posiadanie takiego obiektu i wypełnianie obowiązków konserwatorskich nie oznacza tylko dodatkowych obowiązków, ale może się wiązać również z przywilejami w postaci zwolnienia z podatku od nieruchomości, o co skarżąca się przecież starała.
Dalej wskazać należy, że prawidłowo zobowiązano spółkę do wykonania dokumentacji konserwatorskiej całego obiektu.
W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na art. 25 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga posiadania przez jego właściciela lub posiadacza dokumentacji konserwatorskiej, określającej stan zachowania zabytku nieruchomego i możliwości jego adaptacji, z uwzględnieniem historycznej funkcji i wartości tego zabytku, jak również możliwości jego dostosowania dla osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062). Zwrócić warto również uwagę na to, że właścicielowi zabytku przysługują dotację na cele związane z pracami konserwatorskimi. Dotacja może obejmować min. nakłady konieczne na: sporządzenie ekspertyz technicznych i konserwatorskich; przeprowadzenie badań konserwatorskich lub architektonicznych; wykonanie dokumentacji konserwatorskiej; opracowanie programu prac konserwatorskich i restauratorskich; wykonanie projektu budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, itd. (art. 77 pkt 1-5 ustawy).
Ze wskazanych przepisów wynika, że wykonanie i posiadanie dokumentacji konserwatorskiej należy do właściciela (posiadacza) takiego zabytku nieruchomego. Natomiast rolą organu jest czuwanie nad prawidłowym stanem zabytku i zapobieganie różnym zagrożeniom. Niewątpliwie zaś, co jeszcze raz należy podkreślić, przygotowanie odpowiedniej dokumentacji i wszelkie prace konserwatorskie spoczywają na podmiocie, który włada takim budynkiem na podstawie określonego tytułu prawnego. Dlatego też nie można podzielić zarzutu skarżącej co do nieprawidłowego przerzucenia obowiązków z organu konserwatorskiego na spółkę.
W ostatniej części kwestionowanych zaleceń pokontrolnych organ natomiast zalecił - przeprowadzić roboty budowlane i prace konserwatorskie obejmujące remont: dachu, stropów, schodów, stolarek okiennych i drzwiowych oraz ścian i zachowanych historycznych tynków zewnętrznych i wewnętrznych wraz z wykonaniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz uzupełnieniem brakujących oraz wymianą lub naprawą zniszczonych elementów.
Przypomnieć należy w tym miejscu, że w art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy ustawodawca unormował dwie odrębne kompetencje nadzorcze. W art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. zaleceniom pokontrolnym został nadany charakter fakultatywnego instrumentu ogólnego oddziaływania na właściciela zabytku powiązanego z możliwością zastąpienia tychże zaleceń decyzją administracyjną w każdej sytuacji, gdy niedający się usystematyzować zakres różnego rodzaju nieprawidłowości ustalonych podczas czynności kontrolnych będzie wskazywał, że powinno zostać podjęte jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 u.o.z.o.z. Ustawodawca, odwołując się do art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. dokonując rozróżnienia przedmiotowego nieprawidłowości stwierdzonych podczas czynności kontrolnych i czyniąc nimi nieodpowiedni stan zachowania zabytku, uznał, że o ile charakter ustalonych nieprawidłowości nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., wojewódzki konserwator zabytków powinien się posłużyć instrumentem w postaci zaleceń pokontrolnych. Tymczasem stosownie do art. 49 ust. 1 tej ustawy wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Forma oddziaływania nadzorczego, jakimi są "zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" w znaczeniu ujętym w art. 40 ust. 1 przedmiotowej ustawy, zachowuje odrębność względem zaleceń określonych w art. 40 ust. 2 ustawy, mogąc zostać zastosowana, gdy zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania. Jest to niewątpliwie uproszczona procedura opierająca się na ustaleniach dokonanych w protokole kontroli i nie obwarowana jest takimi gwarancjami procesowymi jak postępowanie zakończone decyzją. Dlatego też nie można interpretować jej rozszerzająco. W przypadku zaś konieczności nałożenia obowiązku przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych niezbędne jest - jak wynika z art. 49 ust. 1 rzeczonej ustawy - dokonanie tego w odrębnej procedurze zakończonej decyzją. Organ nie był władny uczynić tego na podstawie zaleceń pokontrolnych.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżony akt w części odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych wydanych 14 października 2021 r. nakazujących skarżącej Spółce "przeprowadzić roboty budowlane i prace konserwatorskie obejmujące remont: dachu, stropów, schodów, stolarek okiennych i drzwiowych oraz ścian i zachowanych historycznych tynków zewnętrznych i wewnętrznych wraz z wykonaniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz uzupełnieniem brakujących oraz wymianą lub naprawą zniszczonych elementów w terminie do 31.12.2031 r.".
W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II skargę oddalono.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.