II SA/Ol 38/26

II SA/Ol 38/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 5 i 6, art.58 par.1 pkt 5a i par.3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art.101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art.6 ust.1, art. 37 ust.3-4, art.37ec ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Z., N. C., M. C., K. C. i R. C. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 14 listopada 2025 r., Nr (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
Uchwałą nr (...) z dnia 14 listopada 2025 r. Rada Miejska w O. (dalej jako: Rada Miejska), działając na podstawie art. 37ec ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), wyraziła zgodę na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej jako: ZPI), którego projekt załączony został do wniosku (...) "P." Sp. z o.o. w O. Natomiast uchwałą z dnia 14 listopada 2025 r., nr (...), Rada Miejska, na podstawie art. 37ee u.p.z.p., wyznaczyła osobę do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej.
Skargę na powyższe uchwały wnieśli P. Z., N. C., M. C., K. C. i R. C., domagając się stwierdzenia ich nieważności. Zarzucili, że uchwały zostały podjęte z naruszeniem zasad jawności - brak publikacji projektu ZPI w BIP, brak konsultacji, brak udostępnienia dokumentacji mieszkańcom, pośpiech proceduralny. Zdaniem skarżących uchwały zostały również podjęte bez wymaganych analiz - brak analizy 10H, skumulowanych oddziaływań, wpływu na istniejące decyzje WZ, brak oceny konsekwencji dla mieszkańców. Podnieśli ponadto, że uchwała o przedstawicielu rady jest wadliwa - brak kryteriów wyboru, stronniczość, brak reprezentacji mieszkańców i brak żądania dokumentów, co w ocenie skarżących miało wpływ na drugą z uchwał.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżone uchwały wpłynęły na ich własną, indywidualną sytuację prawną. Wskazał, że zaskarżone uchwały nie stanowią prawa miejscowego - a zatem nie są adresowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, ani nie wywołują żadnych skutków względem skarżących, a do wykazania naruszenia interesu prawnego nie wystarcza samo bycie właścicielem nieruchomości położonej w niewielkiej odległości od ZPI. Wskazano, że zaskarżone uchwały nie wywołują skutków właściwych dla uchwalenia ZPI i nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym nie naruszają prawa do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy. Powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza zatem do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżone uchwały wpłynęły na ich własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazali również, aby uchwały doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich albo spowodowały nałożenie na nich pewnych obowiązków. Skoro zatem skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowych uchwał to skarga winna zostać odrzucona. Zaznaczono ponadto, że uchwały uprawniają jedynie organ wykonawczy wraz z przedstawicielem rady do negocjacji ustaleń projektu ZPI z inwestorem. Konsekwencją tych ustaleń mogą być zmiany w projekcie ZPI, który to projekt dopiero będzie przedstawiony Radzie Miejskiej. Ponadto wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżących projekt ZPI był udostępniony w BIP. Wyjaśniono, że przedstawiciela rady wyłoniono stosunkiem głosów: 18 "za", przy jednym głosie sprzeciwu.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 stycznia 2026 r. skargi zostały rozdzielone. W związku z tym skarga na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie wyznaczenia osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej z inwestorem została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 39/25. Natomiast przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Należy podkreślić, że warunkiem rozpoznania skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W przedmiotowej sprawie przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2025 poz. 1153, dalej jako: u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że prawo kwestionowania uchwały organu gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu wnoszącego skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Przy czym taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości. W judykaturze podkreśla się bowiem, że interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, a jego naruszenie powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, dostępne w CBOSA). Podkreślić także należy, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych, dostępny w CBOSA). Zatem to podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis, czyli nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępny w CBOSA). Niespełnienie zaś przesłanki naruszenia interesu prawnego winno skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 810/22, dostępny w CBOSA).
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wyrazić zgodę na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego. Przy czym w myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p. zintegrowany plan inwestycyjny jest szczególną formą planu miejscowego. Wejście w życie zintegrowanego planu inwestycyjnego powoduje utratę mocy obowiązującej planów miejscowych lub ich części odnoszących się do terenu objętego tym zintegrowanym planem inwestycyjnym (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).
Zważyć należy, że na podstawie powołanego przepisu art. 37ec ust. 1 u.p.z.p rada gminy może wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozpoczęcie procedury sporządzenia ZPI tylko na wniosek inwestora. Przy czym w literaturze przedmiotu podnosi się, że rada gminy nie jest związana wnioskiem. Sformułowanie "może uchwalić" przesądza o tym, że kwestia sporządzenia ZPI pozostawiona została do uznania lokalnego prawodawcy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p. Szlachetko Jakub H. (red.), Szlachetko Katarzyna (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. w LEX, WK 2024). Zatem to rada gminy decyduje, czy wszcząć procedurę sporządzenia ZPI. Jednakże wyrażenie zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI otwiera tylko procedurę uchwalania ZPI, uprawniając organ wykonawczy gminy do podjęcia dalszych czynności procesowych zmierzających do weryfikacji wniosku inwestora i uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień czy przeprowadzenia konsultacji społecznych. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem inicjującym postępowanie. Tym samym zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, w szczególności nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach indywidualnych podmiotów. Zaskarżona uchwała nie ustala w ogóle przeznaczenia ani zasad zagospodarowania jakiegokolwiek terenu. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem dopiero uchwalenie ZPI, który jest szczególną formą planu miejscowego, może wywoływać skutki materialnoprawne dla działek objętych wnioskiem inwestora i ewentualnie działek sąsiednich. Dopóki zatem w prawnie uregulowanej procedurze nie zostanie potwierdzona możliwość zmiany zagospodarowania terenu i przeznaczenia nieruchomości pod wnioskowany przez inwestora cel, nie legitymuje się on prawem do takiego sposobu zagospodarowania terenu.
Wskazać także należy, że judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko, że uchwała intencyjna, dotycząca przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać takiej uchwale charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Pogląd taki jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13; z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12; z 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18, dostępne w CBOSA). Także w postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 480/24, dostępne w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Dlatego nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 20 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 813/25; z 7 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1852/25, dostępny w CBOSA). Prezentowane wyżej stanowisko należy odnieść do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia ZPI (por. postanowienie WSA w Krakowie z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1209/25, dostępne w CBOSA).
Zatem niezależnie od tego, czy skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadujący z nieruchomościami inwestora, czy tylko mieszkańcami miejscowości, w której jest projektowana inwestycja, czego w skardze nie określili, to charakter zaskarżonej uchwały nie pozwala na stwierdzenie, że interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.