II SA/OL 38/24

II SA/Ol 38/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 94 ust. 2, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2198
art.90t ust. 1 pkt 2, ust. 4,
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr XLVII/496/18 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z Terenu Gminy Pisz oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Piszu (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art.18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2198, dalej jako: u.s.o. ) podjęła uchwałę nr XLVII/496/18 w sprawie w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Wspierania Edukacji Dzieci i Młodzieży z Terenu Gminy Pisz.
Na powyższą uchwałę 15 grudnia 2023 r. skargę wywiódł Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: Prokurator, skarżący) zarzucając istotne naruszenie z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 90t ust. 1 pkt 2 i pkt. 4 u.s.o. poprzez wadliwe wskazanie § 1 uchwały oraz w załączniku do niej kręgu adresatów poprzez uregulowanie, iż pomoc skierowana jest wobec dzieci i młodzieży z terenu Gminy Pisz, czyli zamieszkujących na jej terenie podczas, gdy zgodnie z ustawą pomoc powinna być skierowana wobec dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Pisz.
W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała nie była ogłoszona w dzienniku urzędowym. Dla przyznania pomocy nie jest istotne miejsce zamieszkania ucznia, lecz jedynie fakt, że pobiera naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i umorzenie postępowania.
Uzasadniając swoje stanowisko stwierdzono, że Rada w czerwcu 2023 r. zmieniła zaskarżoną uchwałę, zaś 26 października 2023 r. podjęła nową uchwałę w sprawie przyjęcia Gminnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, w § 4 stwierdzono, że traci moc uchwała zaskarżona przez Prokuratora.
W piśmie z 27 marca 2024 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, podkreślając raz jeszcze, że uchwała powinna zostać opublikowana w dzienniku wojewódzkim
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101, 102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18, publ. pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, CBOSA).
Przytoczyć należy również treść art. 94 u.s.g., który określa m. in. to, że nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że jest ona aktem prawa miejscowego ( ust. 1 ). Jeżeli jednak nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, sąd orzeka o jej niezgodności z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem ( ust. 2 ).
Będąca przedmiotem sądowej kontroli uchwała Rady Miejskiej w Piszu z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z Terenu Gminy Pisz, z pewnością nie została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, ponieważ w ocenie gminy nie stanowiła ona aktu prawa miejscowego .
Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako: u.o.a.n.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Prokurator w sprawie konsekwentnie podnosił, że zaskarżona uchwała powinno być opublikowana, zaś ocenie Sądu, uchwała ta nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego.
Wyjaśnić należy, iż nie ma legalnej definicji aktu prawa miejscowego. Ustawodawca akty te zalicza do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawodawca może wprost przesądzić, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego. Brak takiego postanowienia nie oznacza jednak, iż danemu aktowi należy automatycznie odmówić takiego charakteru.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania.
Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11;CBOSA). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; CBOSA).
Odnosząc powyższe do zaskarżonej uchwały w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z Terenu Gminy Pisz stwierdzić należy, iż uchwała nie spełnia wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Stosownego zastrzeżenia w tym zakresie nie uczynił sam ustawodawca, a dokonana ocena charakteru norm zawartych w uchwale w sprawie "programu" prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Uchwalony przez Radę Miasta Program Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz nie nakłada praw i obowiązków na wspólnotę samorządową. Przedmiotowy program jest aktem prawnym skierowanym do wewnętrznej struktury organizacyjnej gminy. Jego treść koncentruje się na kwestiach wyznaczenia celów i prognozie przyszłych działań oraz na wskazaniu podmiotów realizujących przedmiotowy program.
Program ma charakter jedynie wewnętrzny, gdyż jego adresatami są podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach struktury administracji publicznej.
Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie art. 90t ust.1 pkt 2 u.s.o., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży ( taka uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ).
Natomiast aktem prawa miejscowego może być uchwała podjęta uchwały w trybie wskazanym w art. 90t ust. 4 u.s.o. który stanowi, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
W ocenie Sądu przepis art. 90t u.s.o., rozróżnia w sposób dwojaki kompetencje rady gminy mianowicie, najpierw do uchwalenia "programu", a następnie do przyjęcia uchwały określającej warunki przyznawania stypendiów.
Podejmowane na różnych podstawach prawnych uchwały stanowią różne rodzaje aktów prawnych, gdyż "program" to akt wewnętrzny, a uchwała stanowiąca regulamin udzielania pomocy to akt prawa miejscowego, który ustala normy prawne powszechnie obowiązujące (tylko taki akt podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym - art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).
Wydaje się, że skarżący Prokurator różnicy tej nie dostrzegł, dlatego raz jeszcze stwierdzić należy, że delegacja wynikająca z art. 90t ust. 1pkt 2 u.s.o. nie stanowi upoważnienia do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Jest to akt o charakterze planistycznym, programowym. Uchwała taka nie podlega zatem publikacji, jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust.1ustawy o samorządzie gminnym. Wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych.
Przepis art. 90t ust. 1 u.s.o. należy traktować jako podstawę do tworzenia planów działania danej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Do zakresu kompetencji dla stanowienia norm prawa miejscowego ustawodawca nie włączył tworzenia norm programowych.
Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Treść tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że orzeczenie przez sąd administracyjny o niezgodności z prawem jest możliwe tylko wobec takiej uchwały, która obowiązuje. Wniosek taki wypływa stąd, że skutkiem orzeczenia sądu ma być utrata mocy prawnej uchwały z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, co nie może nastąpić w odniesieniu do uchwały, która już wcześniej utraciła moc prawną i co nie może stać się po raz drugi. Orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem wywiera skutek na przyszłość, to jest od dnia wydania wyroku. Tym różni się ono od stwierdzenia nieważności, które powoduje utratę mocy prawnej uchwały od dnia jej podjęcia, co pozwala na stwierdzenie nieważności również takiej uchwały, która utraciła już moc prawną, bo wówczas skutek takiego orzeczenia będzie się odnosił do całego okresu jej obowiązywania. W podobnej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2554/18 – dostępny w CBOSA ).
W odpowiedzi na skargę Rada jednoznacznie wskazała, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Piszu z dnia 26 października 2023 r. W tym też dniu weszła ona w życie, gdyż Wojewoda Warmińsko – Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z 20 listopada 2023 r. stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uznania jej za akt prawa miejscowego.
Przypomnieć należy, że skarga przez Prokuratora została wywiedziona dopiero 15 grudnia 2023 r., czyli w czasie kiedy skarżona przez niego uchwała już nie obowiązywała, w związku z tym nie mogła po raz drugi utracić mocy, z datą późniejszą niż to miało miejsce w rzeczywistości.
Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.