II SA/Ol 379/23

II SA/Ol 379/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2519
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Rychliki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 1 marca 2023 roku nr PN.4131.108.2023 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychliki - oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Rychliki podjęła 27 stycznia 2023 r. uchwałę nr I/9/2023 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychliki.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 marca 2023 r. stwierdził nieważność tej uchwały.
Wojewoda ocenił, że przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm., dalej: "ustawa"). Stwierdził, że uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich elementów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy. Ustalając zakres regulacji, ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin określa". Brak w regulaminie któregoś z wyszczególnionych ustawowo, obowiązkowych elementów i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, stanowi istotne naruszenie prawa. Dodał, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego, określonego w art. 4 ust. 2 ustawy, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.
Organ nadzoru stwierdził, że z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w Regulaminie pominięto postanowienia dotyczące odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Ocenił, że § 2 ust. 6 Regulaminu przewidujący, że w zabudowie jednorodzinnej worki do segregacji odpadów każdy właściciel nieruchomości otrzyma nieodpłatnie w ramach uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, natomiast w pojemniki lub w worki na odpady zmieszane każdy właściciel nieruchomości powinien zaopatrzyć się sam, wykracza poza delegację z art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy i powinno być uregulowane odrębną uchwałą, wydaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Odnośnie zaś do § 3 Regulaminu, obligującego właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego przez: uprzątnięcie mechaniczne, ręczne lub za pomocą środków chemicznych, Wojewoda stwierdził, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do uszczegółowienia sposobu usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń przez właścicieli nieruchomości.
Organ nadzoru zakwestionował również zawarte w § 11 ust. 8 Regulaminu sformułowanie "w sposób niepowodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich", jako nieprecyzyjne i niezrozumiałe dla przeciętnego adresata, co narusza zasadę przyzwoitej legislacji, przejawiająca się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Podkreślił, że precyzyjność postanowień Regulaminu jest istotna, z uwagi na fakt, iż nieprzestrzeganie przepisów Regulaminu, stosownie do art. 10 ust. 2a ustawy, jest zagrożone karą grzywny. Zaznaczył, że powyższe uwagi odnoszą się również do: § 2 ust. 2 Regulaminu, w którym mowa "w terminie niezwłocznym", § 4 ust. 2 lit. c Regulaminu, w którym dopuszcza się naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami pod warunkiem, że "nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości", § 12 ust. 2 i 3 Regulaminu, które wymagają utrzymania urządzeń w "odpowiednim stanie sanitarnym" i w "odpowiednim stanie technicznym", § 19 ust. 1, ust. 3 lit. a i ust. 3 lit. b, ust. 4 oraz ust. 5 Regulaminu, w którym zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe "do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności"; "stałego skutecznego dozoru" nad psami i innymi zwierzętami domowymi poza miejscem ich stałego utrzymywania "adekwatnego do wielkości, rasy i cech osobniczych", a także "niekolidującego z przeznaczeniem" danego obiektu czy terenu, na który pies został wprowadzony; "niezwłocznego" usuwania zanieczyszczeń; "poszanowaniem zasad" obowiązujących na terenach, na których wyprowadzane są psy, "mając na uwadze bezpieczeństwo" ludzi i innych zwierząt oraz zobowiązano do podejmowania "środków chroniących osoby trzecie przed niechcianym bezpośrednim kontaktem".
W § 19 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Rada postanawiając, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zostały zobowiązane do stworzenia warunków uniemożliwiających samodzielne wydostanie się zwierząt z tych lokali (ust. 2), a właściciele nieruchomości, po której pies porusza się swobodnie, do zabezpieczenia nieruchomości w taki sposób, aby zapobiec samodzielnemu wydostaniu się psa poza jej granice (ust. 3), określiła obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie jak przewiduje to delegacja ustawowa na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku.
Wojewoda zakwestionował również prawidłowość § 21 ust. 2 Regulaminu, ustalającego terminy deratyzacji. Zarzucił, że przepis ten w części podjęto z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, która wymaga wskazania konkretnych obszarów i terminów przeprowadzenia deratyzacji. Sformułowanie "oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni", takiego warunku nie spełnia.
W złożonej na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze skardze Gmina Rychliki wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Zarzuciła, że akt ten został wydany z naruszeniem:
- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez stwierdzenie nieważności całej uchwały, podczas gdy organ przywołuje niezgodność z przepisami tylko w stosunku do niektórych postanowień Regulaminu, wobec czego nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a co najwyżej poszczególnych jej postanowień,
- art. 91 ust. 1 u.s.g. przez stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na użycie pojęć nieostrych w § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 lit. c, § 12 ust. 2 i 3 oraz § 19 ust. 1, ust. 3 lit. a i ust. 3 lit. b oraz ust. 4 i 5, podczas gdy powyższe nie stanowi istotnego naruszenia przepisów uprawniającego organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały,
- art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy przez stwierdzenie nieważności całej uchwały wobec nieuregulowania wszystkich obowiązkowych elementów i pominięcie w treści Regulaminu postanowienia dotyczącego odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, podczas gdy taka norma znajduje się w § 11 ust. 10 Regulaminu,
- art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 6r ust. 3 ustawy przez stwierdzenie nieważności § 2 ust. 6 Regulaminu, podczas gdy zapis ten odnosi się do właścicieli nieruchomości, a nie podmiotów odbierających odpady, wobec czego § 2 ust. 6 jest prawidłowy.
Gmina wywiodła w uzasadnieniu skargi, że organ nadzorczy jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Skoro jednak organ nadzoru zakwestionował konkretne paragrafy Regulaminu, to nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności całego aktu, a co najwyższej jego części. Zarzuciła też, że użycie pojęć nieostrych nie stanowi naruszenia umożliwiającego stwierdzenie nieważności. Użycie takich pojęć nie stanowi ani istotnego naruszenia przepisu, ani też nie powoduje to sprzeczności ustawy z jakimkolwiek konkretnym przepisem. Stwierdziła, że uchwała zawiera regulację dotyczącą odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Rodzaj tych odpadów nie został wprawdzie wskazany w § 2 regulaminu, ale w § 11 ust. 10 uregulowano kwestie gromadzenia odpadów wielomateriałowych. Odnosząc się do nieważności § 2 ust. 6 regulaminu skarżąca wywiodła, że art. 6r ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających odpady i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. § 2 ust. 6 odnosi się do właścicieli nieruchomości i nie dotyczy odbierających odpady, wobec czego uregulowanie tej kwestii w uchwale przyjętej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy byłoby niemożliwe. Zważywszy, że regulacja ta odnosi się do właścicieli nieruchomości, zamieszczenie jej w uchwale przyjętej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy jest prawidłowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Organ nadzoru podtrzymał w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.
W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101, 102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18, publ. pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy przez wojewodę może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, CBOSA). Z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia również, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu, tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się bowiem wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. "Sprzeczne z prawem" w rozumieniu
art. 91 ust. 1 u.s.g. będą również postanowienia uchwały rady gminy niezgodne z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.). Oznacza to, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36).
Podstawę prawną uchwały, której nieważność Wojewoda stwierdził zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, stanowił m.in. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm., dalej: "ustawa").
Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli
i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Zasadnie organ nadzoru wywiódł, że zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy wyliczenie spraw, jakie rada gminy ma obowiązek uregulować w regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle, jako element normy kompetencyjnej. Przepis ten nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż w nim wymienione, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (zob. np. wyroki NSA z 4.10.2022 r. III OSK 4396/21; z 21.07.2022 r. III OSK 5341/21 i z 21.06.2017 r. II OSK 991/17; CBOSA). Świadczy to o koniecznej treści, jaka musi się znaleźć w uchwalonym akcie prawa miejscowego, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie (tak NSA w wyroku z 10.05.2022 r. III OSK 1115/21, CBOSA).
Rada Gminy miała więc obowiązek zawrzeć w uchwalanym regulaminie postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie zagadnień.
Należy podzielić zarzut organu nadzoru, że regulamin nie zawiera unormowania
w zakresie odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, czego obligatoryjnie wymaga art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. W § 2 ust. 1 regulaminu, w którym wyliczono rodzaje odpadów, do których selektywnej zbiórki zobowiązano właścicieli nieruchomości (a odbierających odpady – do ich odbioru), nie wymieniono odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Zaznaczyć należy, że § 2 ust. 2 i 3 Regulaminu, które regulują termin zbiórki i gromadzenia odpadów oraz sposób ich odbioru, odsyłają do ust. 1.
Okoliczność, że w § 11 ust. 10 lit. b Regulaminu wskazano, że do selektywnego gromadzenia m.in. "opakowań wielomateriałowych" należy stosować pojemniki w kolorze żółtym, nie stanowi o realizacji przez organ stanowiący gminy obowiązku określenia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Wskazanie wyłącznie na kolor pojemnika, w którym gromadzi się odpady nie stanowi o zrealizowaniu przez Radę Gminy kompetencji do określenia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania omawianych odpadów. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.
Wojewoda zakwestionował ponadto § 2 ust. 6 Regulaminu. Przepis ten przewiduje, że w zabudowie jednorodzinnej worki do segregacji odpadów każdy właściciel nieruchomości otrzyma nieodpłatnie w ramach uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, natomiast w pojemniki lub w worki na odpady zmieszane każdy właściciel nieruchomości powinien zaopatrzyć się sam. Zasadnie organ nadzoru zarzucił, że ww. przepis Regulaminu wykracza poza delegację z art. 4 ust. 2 ustawy. W szczególności, możliwości zawarcia w regulaminie informacji o tym, że właściciele nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej otrzymają nieodpłatnie worki do segregacji odpadów w ramach uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz nałożenie na właścicieli tych nieruchomości obowiązku samodzielnego zaopatrzenia się przez w pojemniki lub w worki na odpady zmieszane nie można wysnuć z art. 4 ust. 2 czy ust. 2a ustawy. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w akcie prawa miejscowego nie należy umieszczać zapisów o charakterze wyłącznie informacyjnym. Umieszczenie takiego zapisu w akcie prawa miejscowego nadaje mu charakter normy prawnej i zapis taki musi być oceniony według kryteriów właściwych dla oceny przepisów prawa. Ponadto zakres obowiązków podmiotu odbierającego odpady w ramach świadczonych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jak prawidłowo wskazał Wojewoda, regulowany powinien być w uchwale podejmowanej w trybie art. 6r ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Nie jest natomiast zasadny zarzut organu nadzoru dotyczący naruszenia prawa w § 3 Regulaminu przez wymienienie sposobów uprzątnięcia błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jest wskazanie, że ma to nastąpić przez uprzątnięcie mechaniczne lub ręczne, usunięcie za pomocą środków chemicznych, jeżeli środki te zostały do tego celu prawnie dopuszczone. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy zezwala bowiem radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 2.03.2021 r. II SA/Łd 869/20, CBOSA). Normę tę wypełnia wskazanie sposobu uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Podkreślić należy, że w świetle przepisów ustawy rada gminy ma zapewnić czystość i porządek na terenie gminy i w tym celu wyposażona została w konieczne uprawnienia i instrumenty, umożliwiające wykonanie tego obowiązku. Jeżeli ustawa stwarza podstawę do ustalenia warunków, jakim musi sprostać właściciel nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, dopuszczalne jest określenie w regulaminie sposobu, w jaki to uprzątnięcie ma nastąpić (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 8.04.2012 r. IV SA/Wa 2749/20, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że Rada Gminy w ww. przepisie nie ograniczyła metody realizacji omawianego obowiązku wyłącznie do jednego, wyraźnie sprecyzowanego sposobu działania właścicieli nieruchomości, z wykluczeniem innych możliwości, tak jak to miało miejsce w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/G1 258/14, na który powołał się Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda zakwestionował ponadto brak precyzji niektórych sformułowań użytych w niżej wymienionych przepisach Regulaminu:
- § 2 ust. 2 - w odniesieniu do obowiązku zbierania i gromadzenia odpadów, o których mowa w ust. 1, przewidziano, że ma to nastąpić "w terminie niezwłocznym",
- § 4 ust. 2 lit. b – wprowadzono warunek, ograniczenie naprawy samochodów poza warsztatami, że "nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości",
- § 11 ust. 8 - którym normując umieszczanie urządzeń do zbierania odpadów, Rada Gminy posłużyła się sformułowaniem "w sposób niepowodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich",
- § 12 ust. 2 i 3 - "odpowiedni stan sanitarny" i w "odpowiedni stan techniczny", jakich powinny być utrzymywane pojemniki na odpady,
- § 19 ust. 1 - obligujący osoby utrzymujące zwierzęta domowe do "zachowanie bezpieczeństwa i środków ostrożności" zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,
- § 19 ust. 3 lit. a - określając obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, w szczególności psy, Rada Gminy zobligowała je do "stałego skutecznego dozoru", "adekwatnego do wielkości, rasy i cech osobniczych", a także "niekolidującego z przeznaczeniem" obiektu czy terenu, na który pies został wprowadzony,
- § 19 ust. 3 lit. b - "niezwłocznego" usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta w obiektach oraz na innych terenach przeznaczonych do wspólnego użytku,
- § 19 ust. 4 - "poszanowanie zasad" przez właściciela lub opiekuna psa, którzy wyprowadzają zwierzę na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, w tym do obiektów użyteczności publicznej, obowiązujących na ww. terenach, "mając na uwadze bezpieczeństwo ludzi i innych zwierząt",
- § 19 ust. 5 - zobowiązano właściciela lub opiekuna psa do podejmowania "środków chroniących osoby trzecie przed niechcianym bezpośrednim kontaktem" ze zwierzęciem na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym obiektach użyteczności publicznej.
Oceniając prawidłowość zajętego przez organ nadzoru stanowiska w odniesieniu do pojęcia "niezwłocznie" (użytego w § 2 ust. 2 i § 19 ust. 3 lit. b Regulaminu) należy wskazać, że pojęciem tym wielokrotnie posługuje się ustawodawca (zob. np. w: Kodeksie cywilnym - np. art. 42 § 3, art. 66 § 2, art. 189, art. 260 § 1, art. 343 § 2, art. 455 k.c., art. 468 § 1, art. 476, art. 494 § 2, art. 551 § 2, art. 598 § 1, art. 607, art. 634, art. 768 § 2, art. 769 § 1, art. 847, art. 880, Kodeksie karnym - np. art. 178b, art. 240 § , art. 269c, Kodeksie postępowania cywilnego - np. art. 69 § 2, art. 93, art. 371, Kodeksie postępowania karnego - np. art. 42 § 3, art. 83 § 1, art. 220 § 3, art. 230 § 1 i § 2, art. 246 § 2, art. 253 § 2, Kodeksie postępowania administracyjnego - art. 12, art. 35, art. 49b, art. 65 § 1, art. 14d § 3, ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - art. 86b, art. 119h § 3, art. 125 § 2). Przyznać należy, że jest to pojęcie nieostre, lecz jego użycie ma zapewnić elastyczność w stosowaniu danego przepisu. Użycie tego pojęcia w § 2 ust. 2 i § 19 ust. 3 lit. b Regulaminu nie powoduje niejasności w stosowaniu tych przepisów. Trudno też uznać, że jest ono niezrozumiałe i stwarza trudności w odkodowaniu treści ww. przepisów Regulaminu, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że Rada Gminy nie mogła używać tego terminu w uchwalonych przez siebie przepisach. Rada Gminy nie naruszyła więc prawa przez wskazanie omawianym pojęciem czasu na zbieranie i gromadzenie odpadów oraz usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta, gdyż mieści się to w granicach upoważnienia ustawowego, jako dookreślenie wymogów utrzymania czystości i porządku (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 24.02.2021 r. II SA/Sz 910/20, CBOSA).
W odniesieniu do § 4 ust. 2 lit. b Regulaminu, niezależnie od wątpliwości odnośnie do precyzji użytego zwrotu, stwierdzić należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy upoważnia radę gminy do wypowiadania się tylko w kontekście utrzymania czystości i porządku. Ww. przepis regulaminu bezpodstawnie więc wprowadza warunek "nieuciążliwości" naprawy pojazdów dla sąsiednich nieruchomości. Kwestia ta wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
W § 12 ust. 2 Regulaminu uchwalono, że urządzenia, o których mowa w rozdziale 3, powinny być utrzymane w odpowiednim stanie sanitarnym, w szczególności przez ich dezynfekcję i dezynsekcję co najmniej raz w roku, zaś w ust. 3 – że urządzenia, o których mowa w rozdziale 3, powinny być utrzymane w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności przez stałą naprawę ich szczelności. Pojemnik nie powinien być uszkodzony lub pozbawiony pokrywy. Podzielić należy ocenę, że realizując kompetencję z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy do określenia m.in. wymagań dotyczących utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, Rada Gminy posłużyła się nieprecyzyjnymi sformułowaniami "odpowiedni stan" sanitarny i techniczny, wskazując tylko przykładowo, co należy rozumieć pod tymi pojęciami.
Również nieprecyzyjnie w § 19 ust. 1, Rada Gminy zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta domowe do "zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi" oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przytoczony zwrot jest nieprecyzyjny i powoduje, że nie wiadomo, co należy rozumieć przez działanie mające polegać na "zachowaniu bezpieczeństwa i środków ostrożności", które mają "zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi". Dodać należy, że z analizowanego przepisu nie wynika jednoznacznie, że źródłem tych zagrożeń i uciążliwości, którym należy zapobiegać, mają być zwierzęta domowe, co prawdopodobnie było zamiarem Rady Gminy. Powyższy przepis kształtuje więc normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie.
W § 19 ust. 4 Regulaminu przewidziano, że właściciel lub opiekun psa wprowadza go na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, w tym do obiektów użyteczności publicznej, z "poszanowaniem zasad tam obowiązujących i mając na uwadze bezpieczeństwo" ludzi i innych zwierząt. Ww. przepis jest nieprecyzyjny. Obliguje on właściciela lub opiekuna psa do przestrzegania bliżej niesprecyzowanych "zasad", które mają obowiązywać na danych terenach czy w obiektach użyteczności publicznej. Jednocześnie wprowadza dodatkowy warunek korzystania z tego typu przestrzeni wspólnej przez nakaz uwzględniania bezpieczeństwa ludzi i innych zwierząt.
W § 19 ust. 5 Regulaminu zobligowano właściciela lub opiekuna psa do podejmowania "środków chroniących osoby trzecie przed niechcianym bezpośrednim kontaktem ze zwierzęciem" na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym obiektach użyteczności publicznej. Tak sformułowane obowiązki mogą być różnie rozumiane, a w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny.
Zasadnie Wojewoda wywiódł, że akty prawa miejscowego nie powinny zawierać sformułowania ocennego i niedookreślonego, które może powodować wątpliwości interpretacyjne. Przeczy to bowiem konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przewidujący wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego. Nie może zaś budzić wątpliwości, że przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują, a organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej bądź niewystarczająco określonej lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.11.2017 r., II SA/Wr 711/11; wyrok NSA z 7.11.2019 r. I OSK 638/18, CBOSA). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.
Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien być więc sformułowany w sposób precyzyjny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, którego to warunku ww. przepisy Regulaminu nie spełniają. Podkreślić należy, że jedną z zasad określonych w § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (zob. wyrok NSA z 21.07.2022 r., III OSK 5477/21, CBOSA). Z § 6 Zasad techniki prawodawczej wynika generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28.10.2009 r. KP 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria: precyzyjności regulacji prawnej, jasności przepisu i jego legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Zasadnie Wojewoda zakwestionował przepisy § 19 ust. 2 i ust. 3 zdanie pierwsze Regulaminu, gdyż w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ww. przepisach Rada Gminy postanowiła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązane są do stworzenia warunków uniemożliwiających samodzielne wydostanie się zwierząt z tych lokali (ust. 2), a właściciele nieruchomości, po której pies porusza się swobodnie, zostali zobowiązani do zabezpieczenia nieruchomości w taki sposób, aby zapobiec samodzielnemu wydostaniu się psa poza jej granice (ust. 3 zdanie pierwsze). Natomiast art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia lokalnego prawodawcę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis prawa miejscowego winien zatem w sposób precyzyjny określać te obowiązki, tak aby adresaci zawartej w nim normy prawnej mogli jednoznacznie ustalić treść konkretnego, nałożonego na nich obowiązku. Omawiany przepis winien być jednak intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W konsekwencji określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności (zob. wyroki NSA z 12.04.2022 r., III OSK 5710/21, z 7.04.2022 r., III OSK 4798/21, CBOSA). W § 19 ust. 2 i 3 uchwały lokalny prawodawca nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki dotyczące zabezpieczenia terenu prywatnych nieruchomości, co jest sprzeczne z delegacją ustawową.
W odniesieniu do użytego w § 19 ust. 3 lit. a Regulaminu sformułowania, wprowadzającego obowiązek sprawowania "stałego skutecznego dozoru" nad psami i innymi zwierzętami, stwierdzić należy, że jednoznacznie wprowadza on obowiązek nieprzerwanego dozoru nad zwierzęciem, w taki sposób, aby nie dopuścić do jakiejkolwiek sytuacji zagrożenia. Zachowanie nawet pozornie spokojnych psów nigdy nie jest możliwe do przewidzenia, co wymaga od ich opiekunów stałego i skutecznego dozoru, celem zminimalizowania zagrożenia lub uciążliwości dla osób postronnych. Wobec tego tylko tak określony obowiązek może prowadzić do skutecznej realizacji celów ustawy, tj. ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością ze strony psów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8.04.2021, IV SA/Wa 2749/20, CBOSA).
Odnosząc się do zgodność z prawem § 21 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada Gminy wskazała, że deratyzację należy przeprowadzać na terenie nieruchomości, o których mowa w ust. 1, raz do roku w terminie od 1 do 31 października oraz w każdym przypadku wystąpienia gryzoni, należy stwierdzić, że cytowany przepis regulaminu nie przekracza delegacji ustawowej. Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie sprecyzował, w jaki sposób fraza "w każdym przypadku wystąpienia gryzoni" narusza delegację ustawową. Zaznaczyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy obliguje organ gminy do określenia wymagań w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W cytowanym przepisie Rada Gminy ustaliła, że deratyzacji podlegają "nieruchomości, o których mowa w ust. 1" – to jest nieruchomości zamieszkałe oraz nieruchomości, na obszarze których prowadzony jest chów zwierząt gospodarskich. Nadto precyzyjnie określiła termin przeprowadzenia deratyzacji – od 1 do 31 października. W tej sytuacji dodanie zapisu, że deratyzację należy przeprowadzać także w każdym przypadku wystąpienia gryzoni, nie może być uznane za naruszające art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.
Jak już wyżej wyjaśniono, pomimo że nie wszystkie uchybienia wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym są zasadne, to niewyczerpanie delegacji ustawowej musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, niezależnie od tego, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.
Z podanych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.