II SA/Ol 378/25

II SA/Ol 378/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art.77 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art.28 ust.1, art. 48 ust.1,3 i 5, art.48a ust.1, art.48b ust.1-4, art.49e pkt 3, art.49f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 23 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2025 roku sprawy ze skargi B. R. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku produkcyjnego - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 lutego 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: PINB lub organ pierwszej instancji), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) z 8 stycznia 2021 r., na podstawie art. 49e pkt 3 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako: P.b.), nakazał B. R. (dalej jako: strona lub skarżąca) rozbiórkę budynku produkcyjnego położonego na działce nr (...) przy ul. G. w D., przy granicy z działką (...). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 15 stycznia 2021 r. wstrzymał budowę przedmiotowego budynku wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a po wpłynięciu 13 kwietnia 2021 r. wniosku skarżącej o jego legalizację, postanowieniem z 13 maja 2021 r. nałożył na nią obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia, dokumentów niezbędnych do legalizacji budynku produkcyjnego, tj.: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dwóch egzemplarzy projektu technicznego. Pomimo czterokrotnego wydłużania terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (ostatnie postanowienie z 3 listopada 2021 r.) oraz znacznego upływu czasu, wymagana dokumentacja nie została przedłożona przez skarżącą. W związku z tym organ nadzoru budowlanego orzekł nakaz rozbiórki.
Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 2 P.b. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnym uznaniu przez PINB, że nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Wskazano, że w trakcie postępowania legalizacyjnego strona stała się właścicielką części działki przylegającej do nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, a zatem nie jest już konieczna zgoda na jego zbliżenie do granicy. W ocenie strony, skoro jest ona właścicielką obu nieruchomości, to nie ma znaczenia zbyt bliskie jego posadowienie w stosunku do działki sąsiedniej i tym samym możliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.
Decyzją z 11 kwietnia 2025 r. WINB utrzymał w całości zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny rozpoznawanej sprawy i przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy P.b. Stwierdził, że objęty nakazem rozbiórki budynek produkcyjny został prawidłowo zakwalifikowany jako wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca nie legitymowała się tego rodzaju decyzją, wobec czego zasadnym było wstrzymanie budowy oraz pouczenie jej o możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Wskazano, że skarżąca złożyła wniosek o legalizację przedmiotowego budynku, a organ nałożył na nią obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Pomimo jednak wielokrotnej zmiany terminu do złożenia dokumentów legalizacyjnych, skarżąca ich nie przedłożyła, wobec czego PINB nie miał innej możliwości jak tylko orzec nakaz rozbiórki. Wskazano, że w tych okolicznościach to, że skarżąca jest obecnie właścicielką działki sąsiedniej nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie, podnosząc zarzut naruszenia:
- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ prawidłowej analizy materiału dowodowego, odniesienia okoliczności faktycznych do aktualnego stanu prawnego i ostateczne wadliwe uznanie, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przeprowadzenia tzw. uproszczonej procedury legalizacyjnej. Nadto organ nieprecyzyjnie ustalił datę posadowienia spornego budynku na nieruchomości skarżącej, co miało przełożenie na zaniechanie przez PINB przeprowadzenia tzw. uproszczonej legalizacji, a prawidłowe ustalenia w tym względzie winny prowadzić do wniosków odmiennych;
- art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 2 P.b., art. 49 f P.b., § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - polegające na błędnym założeniu przez organy obu instancji, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przeprowadzenia procedury tzw. uproszczonej legalizacji po myśli art. 49 f P.b., choć zostały spełnione wszelkie przesłanki prawne ku temu.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie administracyjne dotyczy budynku, którego budowa została zakończona w latach poprzedzających wszczęcie tego postępowania. Wskazano, że skarżąca nabyła nieruchomość 21 sierpnia 2020 r. i była ona już zabudowana, a o fakcie, że budynek posiada nieunormowany status prawny dowiedziała się dopiero podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB. Zarzucono, że data posadowienia przedmiotowego budynku nie została udowodniona ponad wszelką wątpliwość, gdyż według ustaleń PINB w oparciu o analizy archiwalnych operatów technicznych wynika, że został on wybudowany między 1 lipca 1997 r. a listopadem 2011 r., zaś z analizy fotogrametrycznych zdjęć lotniczych - pomiędzy 22 września 2007 r. a 20 września 2009 r. Nie zostało tym samym jednoznacznie określone i stwierdzone, kiedy powstał przedmiotowy budynek, a przy założeniu, że powstał po 1997 r. można byłoby przyjąć, że budynek ten został posadowiony ponad 27 lat temu. Zatem skarżąca miałaby możliwość zalegalizowania istniejącej samowoli w tzw. trybie uproszczonym. Ponadto, wskazano, że w postanowieniu wstrzymującym budowę budynku PINB naliczył skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości niewspółmiernej do jego wartości. W konsekwencji skarżąca kilkukrotnie wydłużała termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, szukając w tym czasie rozwiązania problemu. W celu spełnienia obowiązujących wymogów dotyczących odległości budynku od granicy z działką sąsiednią nabyła pas gruntu przyległy do działki zabudowanej przedmiotowym budynkiem. Zarzuciła, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest rozwiązaniem drastycznym, krzywdzącym i społecznie nieuzasadnionym, a skarżąca, wypełniając treść tej decyzji, poniosłaby jedynie straty osobiste i materialne, zaś budżet gminy zostałby uszczuplony o wpływy z tytułu podatku od nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze, organ odwoławczy stwierdził, że organy ustaliły bezsprzecznie, że przedmiotowy budynek produkcyjny powstał po 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z
2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że zgodnie z generalną zasadą, określoną w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia jest obiektem wybudowanym w warunkach samowoli budowlanej. W takim przypadku, stosownie do art. 48 ust. 1 P.b., postępowanie rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu tym organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ar. 48 ust. 3 P.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.). W myśl art. 48a ust. 1 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację. W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 P.b.), przy czym w art. 48b ust. 2,3 i 4 P.b. ustawodawca określił, jakie dokumenty należy zaliczyć do dokumentów legalizacyjnych, niezbędnych do rozpoznania wniosku o legalizację obiektu. Z kolei stosownie do art. 49e pkt 3 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Zatem decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 P.b. ma charakter związany. Organ nie ma bowiem prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Tym samym, inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, a organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 716/22; wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 764/24, dostępne w CBOSA, podobnie: R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e).
W niniejszej sprawie organ prawidłowo wszczął postępowanie, umożliwiając skarżącej legalizację przedmiotowej rozbudowy obiektu. Bezsporne jest także, że skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów legalizacyjnych dotyczących przedmiotowego budynku i to mimo kilkukrotnego przedłużenia – na wniosek skarżącej - wyznaczonego terminu celem umożliwienia jej wykonania nałożonych obowiązków. W tych okolicznościach, w sposób oczywisty zaktualizowała się kompetencja i obowiązek organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji, o której mowa w art. 49e pkt 3 P.b. Należy przy tym podkreślić, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony i jest zależne wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli zatem strona z prawa tego nie korzysta, albo nie realizuje obowiązków nałożonych przez organ, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Przy czym skarżącej należy wyjaśnić, że okoliczność zakupu nieruchomości sąsiedniej nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Podstawą ustalenia, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej był fakt jego posadowienia bez pozwolenia na budowę, a nie z uwagi na odległość od granicy z działką sąsiednią. Podobnie informacja o wysokości opłaty legalizacyjnej, która w ocenie skarżącej jest zbyt wysoka, nie zwalniała z obowiązku przedłożenia żądanej dokumentacji.
Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f P.b., należy podkreślić, że jest ono możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, przy czym, termin ten należy liczyć wstecz od wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem o legalizację (zob. wyrok NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 330/25, dostępny w CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżącej ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawy materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że został wybudowany pomiędzy 22 września 2007 r. a 20 września 2009 r. Okoliczność ta została ustalona na podstawie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych udostępnionych przez Głównego Geodetę Kraju. Natomiast wskazywana przez skarżącą informacja, że budynek został wybudowany pomiędzy 1 lipca 1997 r. a listopadem 2011 r. wynika jedynie z analizy zapisów dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który jest aktualizowany między innymi w oparciu o decyzje ostateczne. Skoro zaś w odniesieniu do przedmiotowego budynku takiej decyzji nie wydawano, gdyż powstał on w warunkach samowoli budowlanej, to informacja zawarta w ewidencji gruntów nie została zaktualizowana w odpowiednim czasie. Należy także zauważyć, że sama skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów podważających ustaloną przez organ datę wybudowania przedmiotowego budynku. Zresztą okoliczności tej w ogóle nie kwestionowała w toku postępowania przed organami administracji.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.