II SA/Ol 378/23

II SA/Ol 378/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 2517/23 - Wyrok NSA z 2024-02-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
§ 43, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 17 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Rychliki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 lutego 2023 r., nr PN.4131.87.2023 w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie wsparcia w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności osobom objętym wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej Gminy Rychliki kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 lutego 2023 r., nr PN.4131.87.2023, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ nadzoru") stwierdził nieważność uchwały nr I/3/2023 Rady Gminy Rychliki z dnia 27 stycznia 2023 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie wsparcia w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności osobom objętym wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (dalej jako: "uchwała"). W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w § 4 uchwały wskazano, iż uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a taki zapis rażąco narusza art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r.poz.1461, dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"), ponieważ w myśl tego przepisu akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zatem powinna zawierać określenie terminu wejścia w życie. Tymczasem przesądziła jedynie o ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, bez wskazania daty wejścia w życie, co w ocenie organu nadzoru skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Precyzyjne wskazanie w akcie prawa miejscowego daty wejścia w życie ma znaczenie nie tylko dla organów stosujących ten akt, ale także dla obywateli, którzy muszą mieć świadomość i pewność, kiedy wskazany akt zacznie obowiązywać.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina Rychliki (dalej jako: "skarżąca") zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy brak postanowienia w przedmiocie określenia daty jej wejścia w życie nie skutkuje jej niezgodnością z prawem, bowiem wówczas zastosowanie znajdują przepisy ustawowe określające vacatio legis aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. W związku z tym uchwała wchodzi w życie po upływie 14-dniowego vacatio legis, zaś wobec nienaruszania przez uchwałę żadnej normy prawnej, niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności.
Podnosząc powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nadzoru nieprawidłowo uznał, że brak określenia daty wejścia w życie uchwały stanowi rażące naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności. W sytuacji, gdy konkretny przepis rangi ustawowej określa zasadę wejścia w życie aktów normatywnych, przewidując, że wyłącznie wyjątki od niej powinny być stwierdzone uchwałą, brak jest podstaw do uznania, że dochodzi do jakiegokolwiek naruszenia normy prawnej, a tym bardziej uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podniósł, że z treści art. 88 ust.1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Skoro ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje możliwość wejścia w życie aktów prawa miejscowego w różnym terminie, tj. z datą ogłoszenia w dzienniku urzędowym, 14 dni od ogłoszenia, czy tez w terminie późniejszym, trudno zgodzić się z koncepcją skarżącej, że wystarczy powołać się w uchwale na fakt publikacji w takim dzienniku, by przesądzić o jego wejściu w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w przypadku przedmiotowej uchwały brak jest jednoznacznego przepisu, który wskazywałby, iż akt ten stanowi akt prawa miejscowego, ani też nie określono w żadnym akcie prawnym jego ustawowego wejścia w życie. Wojewoda wskazał też, że Rada Gminy Rychliki w dniu 24 marca 2023 r. podjęła kolejną uchwałę (nr II/16/2023) w tym samym przedmiocie, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 20 kwietnia 2023 r., co oznacza, że w przypadku uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwie uchwały regulujące tę samą materię.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu
z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa
w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W myśl ust. 2 tego przepisu ust. 1 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w całości uzasadniając, że w § 4 tego aktu zawarto jedynie postanowienie o ogłoszeniu uchwały we właściwym promulgatorze, pomijając wymóg określenia daty jej wejścia w życie. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne.
Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w m.in. rozdziałach 1-7, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, a w rozdziale 6 w § 43 znajduje się przepis, w myśl którego w ustawie zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie, chyba że termin ten określają odrębne przepisy ustawy wprowadzającej. Zatem stosując odpowiednio regulacje dotyczące ustawy w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, akty te powinny zawierać termin wejścia w życie. Jednakże w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ustawodawca jednoznacznie wskazał, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (więc także akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 4 ust 2 tej ustawy uprawnia w uzasadnionych przypadkach do określenia krótszego niż 14-dniowy terminu wejścia w życie aktu. Zestawiając zatem unormowania powołanego wyżej rozporządzenia z przytoczoną regulacją ustawową uznać należy, że brak określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi uchybienie zasadom techniki prawodawczej, natomiast nie narusza rażąco prawa i nie powoduje konieczności stwierdzenia nieważności tego aktu, ponieważ w takiej sytuacji zastosowanie ma wskazany przez ustawodawcę powszechnie obowiązujący § 4 ust. 1 ustawy, określający 14-dniowy termin wejścia w życie, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Powyższy pogląd prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości go podziela (por. wyroki: NSA z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 632/10, z 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 633/20, WSA w Olsztynie z 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13, WSA w Krakowie z 24 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 297/17, publ. CBOSA).
W kontekście powyższych rozważań nie może zasługiwać na uwzględnienie zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut dotyczący braku jednoznacznego przepisu, który wskazywałby, iż objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność ta nie budziła wątpliwości Wojewody na etapie postępowania nadzorczego ani też uchwałodawcy, który w § 4 wskazał na obowiązek jej publikacji. Uchwała ta zawiera unormowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, właściwe dla aktu prawa miejscowego, a przepisy prawa nie wymagają od organów stanowiących takiego wskazania i brak takiego określenia nie stanowi przeszkody do uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego. Ustawodawca może sprecyzować, że uchwała w określonym przedmiocie stanowi akt prawa miejscowego lub nie i wtedy jest to wiążące. Jednak status uchwały może być też wskazany przez ustawodawcę w sposób dorozumiany, gdy zleca do regulacji lokalnemu prawodawcy kwestie wymagające stanowienia norm generalnych i abstrakcyjnych, czyli definiujących adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy (norma generalna) i odnoszących się do zachowań mających miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (norma abstrakcyjna). Uwzględniając powyższe rozważania, nie budzi wątpliwości sądu, że sporna uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Nie stoi na przeszkodzie w uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przytoczony w odpowiedzi na skargę fakt podjęcia przez Radę Gminy Rychliki nowej uchwały z dnia 24 marca 2023 r. w tym samym przedmiocie. Najprawdopodobniej została ona podjęta, aby w bieżącej działalności gminy mogły być stosowane nowe (podwyższone) stawki kryterium dochodowego, gdyż zgodnie z przytoczonym wyżej art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, co oznacza, że wcześniejsza (objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym) uchwała nie mogła być wykonywana. Natomiast problem pozostawania w obrocie prawnym dwóch uchwał regulujących tę samą materię może zostać rozwiązany albo poprzez zastosowanie reguł kolizyjnych, albo poprzez podjęcie przez organ uchwałodawczy gminy stosownych działań derogacyjnych.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.s. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).