II SA/Ol 368/25

II SA/Ol 368/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.6, art.7a par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 386
art.10 ust.1-3
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art.5 ust.4, art.77 ust.3, art.78
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi P. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwaloryzowanej rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że pismem z 25 września 2024 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Dz., działając z upoważnienia Starosty D. (dalej jako: organ pierwszej instancji), zawiadomił (...) S.A. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. (dalej jako: Spółka lub strona skarżąca) o dokonaniu waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,1000 ha, obręb K. Organ pierwszej instancji wskazał, że zwaloryzowana roczna opłata wynosi 283,36 zł. i jest płatna począwszy od 1 stycznia 2025 r. Wyjaśniono, że waloryzacji dokonano na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r. poz. 386 ze zm. dalej jako: ustawa przekształceniowa), a także zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej jako: u.g.n.), przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa GUS w latach 2020-2024.
W piśmie z 2 października 2024 r. (uzupełnionym pismem z 18 października 2024 r.) Spółka wniosła o korektę zwaloryzowanej opłaty i ustalenie jej w drodze decyzji. Podniosła, że według art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej waloryzacja jest dokonywana raz na trzy lata przy zastosowaniu wskaźnika, a nie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, w związku z czym organ powinien uwzględnić wskaźnik za ostatni rok.
Starosta D. decyzją z 13 listopada 2024 r., na podstawie art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, ustalił Spółce wysokość zwaloryzowanej rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,1000 ha, obręb K. w kwocie 283,36 zł. płatną począwszy od 1 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał treść art. 10 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej podkreślając, że opłata (przekształceniowa) może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji.
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego złożyła pełnomocnik (...) S.A.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 18 kwietnia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że art. 7 ustawy przekształceniowej, w ust. 8a przewiduje, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Mocą art. 10 ust. 1 ustawy przekształceniowej opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej wynika, że waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Organ wskazał następnie, że waloryzacja zobowiązań (kwot i płatności) w gospodarce nieruchomościami to ustalenie wysokości istniejących zobowiązań pieniężnych przy zmianie systemu pieniężnego. Waloryzacja przeprowadzana jest zgodnie z przepisami zawartymi w aktach prawnych oraz regułami matematycznymi i statystycznymi, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem. Zgodnie z art. 5 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Innymi słowy waloryzacja dokonywana w trybie administracyjnym oznacza urealnienie już ustalonej opłaty.
W nawiązaniu do powyższego Wojewoda wskazał, że zaświadczeniem z 24 maja 2019 r., Starosta D. potwierdził przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr (...), położonej w K., gm. I. w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r., w którym zgodnie ze złożonym oświadczeniem na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej obowiązek wnoszenia opłaty ustalony został na 99 lat począwszy od 2019 r. Roczna opłata przekształceniowa w odniesieniu do ww. nieruchomości wyniosła 200,00 zł. Mając to na względzie Wojewoda zaznaczył, że kwota opłaty przekształceniowej podlega waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika za okres od 2020 r. do 2024 r. Waloryzacja dokonywana jest przy zastosowaniu metody nawiązań łańcuchowych przy zastosowaniu wskaźników rocznych. Innymi słowy waloryzację opłaty przekształceniowej obliczono jako iloczyn wartości 200,00 zł i poszczególnych wskaźników cen towarów i usług za lata 2020-2024. Z iloczynu przyjętych wskaźników waloryzacji i kwoty 200,00 zł otrzymano zwaloryzowaną kwotę wynoszącą 283,36 zł. Wojewoda wskazał w tym kontekście, że przeliczenie (zwaloryzowanie) dokonane w 2024 r., wartości bazowej przyjętej w kwocie 200,00 zł do wartości 283,36 zł, zmienia kwotę opłaty przeliczeniowej dopiero w piątym roku od jej ustalenia, uwzględniając jedynie zmiany inflacyjne zaistniałe w okresie od 2019 r. do 2024 r., co jest zgodne z zapisami art. 10. ust. 2 ustawy przekształceniowej. Wskazany w tym przepisie termin "nie częściej niż raz na 3 lata" został zachowany, bowiem we wcześniejszych latach, tj. 2020-2024, opłata wnoszona była na podstawie zaświadczenia z 24 maja 2019 r., tj. w kwocie 200,00 zł. Ponadto, ustalona przez Starostę D. zwaloryzowana opłata przekształceniowa obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, tj. od 1 stycznia 2025 r., co jest zgodne z ww. przepisem ustawy przekształceniowej (art. 10 ust.2).
Na powyższą decyzję, pismem z 21 maja 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 oraz art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przeprowadzeniem waloryzacji w sposób dowolny, przy zastosowaniu mechanizmów nie przewidzianych w przepisach prawa;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. :
art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez ich błędną wykładnię i w następstwie uznanie, że waloryzacja opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winna nastąpić przy uwzględnieniu średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w latach 2019, 2020, 2021, 2022 oraz 2023.
Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 18 kwietnia 2025 r., oraz poprzedzającej tą decyzję decyzji Starosty D. orzekającej o wysokości zwaloryzowanej rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej.
W motywach skargi spółka zanegowała stanowisko Wojewody zgodnie z którym waloryzacji należało dokonać przy zastosowaniu średniorocznych wskaźników zmiany cen za cały okres, za który dokonuje się waloryzacji, bez względu na długość trwania tego okresu. Spółka zaznaczyła, że brak jest regulacji, która przewidywała by możliwość stosowania opisanej metody waloryzacji. Powyższe - zdaniem spółki - pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Spółka podkreśliła, że funkcja waloryzacji może być zróżnicowana. W przypadku waloryzacji odszkodowania jego funkcją jest zabezpieczenie interesu wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. W przypadku opłaty przekształceniowej nie tylko nie sposób mówić o jakimkolwiek opóźnieniu w zapłacie, inne są również mechanizmy przeprowadzania waloryzacji opłaty przekształceniowej. Chodzi w szczególności o art. 10 ust.2 ustawy przekształceniowej i wyrażoną w nim zasadę według której: "waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji" oraz związane z tym inne odmienne rozwiązania prawne. Jak wynika z art. 10 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów opłata przekształceniowa może podlegać waloryzacji zgod nie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 5 ust. 4 wskazanej regulacji w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zdaniem skarżącej istotny jest fakt, że wskazany przepis w sposób wyraźny i jednoznaczny odnosi się do wskaźnika ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie zaś do wskaźników, a tym bardziej do ich sumy, czy średniej z ostatnich lat. W związku z powyższym waloryzacja opłaty przekształceniowej przeprowadzona w inny sposób niż w oparciu o pojedynczy wskaźnik ogłaszany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jest, w opinii skarżącej, niezgodna w obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Skarżąca spółka argumentowała również, ze skoro ustawodawca zastrzegł, że waloryzacja opłaty przekształceniowej może być przeprowadzana przez organ nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, to powyższe oznacza, że przez wskazany okres opłata przekształceniowa nie powinna ulegać zmianom. Dopiero po upływie wyżej wskazanego okresu dopuszczalna jest waloryzacja opłaty przekształceniowej. Skarżąca wywiodła, że powyższe wyklucza zastosowanie przez organ tzw. skumulowanej waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników, jak przyjął Organ II instancji, za lata 2020-2024.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Przede wszystkim należy podnieść, że ustalony w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Jak wynika z akt sprawy Spółka na mocy ustawy przekształceniowej stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości gruntowej i jest zobowiązana przez 99 lat do uiszczania opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W 2019 r. organ pierwszej instancji wiążąco ustalił wysokość tej opłaty, która wyniosła 200,00 zł i Spółka uiszczała taką kwotę. W 2024 r. organ pierwszej instancji dokonał waloryzacji opłaty do kwoty 283,36 zł, obowiązującej od 1 stycznia 2025 r.
Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy nie samej waloryzacji opłaty rocznej, lecz przyjętego przez organy orzekające sposobu jej dokonania. Zdaniem bowiem skarżącej Spółki, stosownie do myśl art. 10 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej i art. 5 ust. 4 u.g.n., waloryzacji opłaty rocznej należy dokonać przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych z jednego roku, ogłoszonego za ostatni rok sprzed dokonania waloryzacji (tutaj wskaźnik ogłoszony w styczniu 2024 r. wskazujący na wzrost cen w 2023 r.). W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez Spółkę nie tylko jest sprzeczne z sensem i celem waloryzacji, ale nie znajduje także uzasadnionych podstaw prawnych.
Zauważyć należy, że przepisy prawa nie definiują wprost pojęcia waloryzacji. Zgodnie z Encyklopedią wydawnictwa PWN waloryzacja oznacza zwiększenie wielkości nominalnej świadczeń finansowych, składek ubezpieczeniowych oraz wierzytelności, mające na celu zachowanie ich wartości realnej (siły nabywczej) zmniejszonej przez inflację. Wyróżnia się: - waloryzację uregulowaną przepisami prawa, które wprowadzają nakaz waloryzacji i określają miernik waloryzacji; - waloryzację sądową – zgodnie z art. 358[1] § 3 Kodeksu cywilnego w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, zmienić wysokość lub sposób spełnienia świadczenia pieniężnego, chociażby były ustalone w orzeczeniu lub umowie oraz - waloryzację umowną, która polega na zamieszczeniu w umowie klauzuli waloryzacyjnej, pozwalającej na ustalenie nowej wysokości świadczenia pieniężnego w chwili jego wykonania, zależnie od ceny zboża, złota, wskaźnika zmiany cen (vide: Encyklopedia PWN). Celem waloryzacji jest dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania. Waloryzacja ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, wer. el. SIP Legalis, Komentarz do art. 5 pkt 1; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, SIP LEX, Komentarz do art. 5, pkt 1. Z istoty waloryzacji wynika więc, że powinna ona prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, jaki upłynął od dnia ustalenia pierwotnej jego wartości.
Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy przekształceniowej opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. Ten ostatni przepis określa rodzaje wskaźników mających zastosowanie przy dokonywaniu waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 4 u.g.n., gdyż dotychczas nie został ogłoszony przez Prezesa GUS wskaźnik zmian cen nieruchomości, na co zwraca się uwagę jednolicie w orzecznictwie oraz o czym wspomniał autor uzasadnienia do projektu ustawy. Przepis art. 5 ust. 4 u.g.n. stanowi zaś, że w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Należy przy tym zauważyć, że art. 5 ust. 4 u.g.n. nie konkretyzuje, o który z ogłoszonych przez Prezesa GUS wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych chodzi. Organ ten dokonuje ogłoszeń wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na różnych podstawach prawnych i do różnych celów. Nie ma zaś ogłaszanego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, który dotyczyłby art. 5 ust. 4 u.g.n., czy art. 10 ust. 1 - 3 ustawy przekształceniowej. Ze strony internetowej GUS wynika, że Prezes GUS ogłasza wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych: za kwartał, za I półrocze w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, za 3 pierwsze kwartały w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, a także za rok w stosunku do roku poprzedniego, a nawet za okres sześcioletni – na podstawie art. 181a ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1113). Na przykład w dniu 15 kwietnia 2025 r. ogłoszony został Komunikat Prezesa GUS w sprawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. Zgodnie z tym komunikatem wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. wyniósł 149,7 (wzrost cen o 49,7%). Gdyby zatem dokonywano waloryzacji po ogłoszeniu tego wskaźnika z okresu sześcioletniego, w adekwatnym okresie, racjonalne byłoby uwzględnienie tylko tego jednego wskaźnika. Logiczne byłoby też zastosowanie jednego wskaźnika, gdyby w analizowanym okresie od momentu ustalenia zobowiązania do momentu jego waloryzacji nastąpiła tylko jednokrotna zmiana wskaźnika. Gdy wskaźnik inflacji się nie zmienia to nie ma podstaw do przeprowadzania waloryzacji, co potwierdza art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej.
W rozpatrywanym przypadku organy ustaliły, że od ustalenia opłaty rocznej w 2019 r. co roku następował wzrost inflacji. Potwierdzają to średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, ogłoszone przez Prezesa GUS na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1631). Treść komunikatów ogłoszonych na tej podstawie prawnej za poszczególne lata po ustaleniu opłaty rocznej, czyli począwszy od komunikatu z 2020 r. wskazuje, że średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest ustalany w stosunku do roku poprzedniego. Aby zatem odtworzyć realną wartość opłaty rocznej na dzień dokonywania waloryzacji niezbędne jest uwzględnienie ciągu zmieniających się wskaźników, które spójnie obrazują zmiany siły nabywczej pieniądza od momentu ustalenia opłaty rocznej do czasu jej waloryzacji. Z treści komunikatów Prezesa GUS jasno wynika, że wskaźnik ogłoszony w styczniu 2020 r. - 102,3 oznacza wzrost cen w 2019 r. o 2,3%; wskaźnik ogłoszony w styczniu 2021 r. - 103,4 oznacza wzrost cen w 2020 r. w stosunku do roku 2019 o kolejne 3,4%; wskaźnik z 2022 r. - 105,1 ukazuje, że w 2021 r. w stosunku do 2020 r. miał miejsce również wzrost cen o kolejne 5,1%; wskaźnik ogłoszony w styczniu 2023 r. – 114,4 oznacza wzrost cen w roku 2022 w stosunku do 2021 r. o 14,4%, a wskaźnik ogłoszony w styczniu 2024 r. wskazuje że w 2023 r. nastąpił ponownie wzrost cen w stosunku do roku 2022 o 11,4%. W tej perspektywie zastosowana przez organy metoda nawiązań łańcuchowych, uwzględniająca wskaźniki inflacyjne za poszczególne lata jest prawidłowa.
Wyjaśnić także należy, że w myśl art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Stosownie zaś do art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 u.g.n., nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku. Z unormowań tych wynika zatem, że waloryzacji dokonuje się z zastosowaniem wskaźników określonych w art. 5 ust. 4 u.g.n., tj. wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa GUS. Kwota zwaloryzowana to iloczyn kwoty podlegającej waloryzacji i wskaźnika inflacji, przy czym w przypadku zmiany wskaźnika, a więc występowania w badanym okresie różnych wskaźników logiczna jest metoda nawiązań łańcuchowych, polegająca na tym, że kwotę wyjściową zwiększa się o wskaźnik za pierwszy rok, w którym nastąpiła zmiana wskaźnika i tak uzyskana suma stanowi podstawę obliczenia dla następnego roku, w którym nastąpiła zmiana wskaźnika inflacji. Natomiast z regulacji stanowiącej, że waloryzacji dokonuje się nie częściej niż raz na 3 lata wynika tylko tyle, że organ nie ma obowiązku i nie może weryfikować wartości ekonomicznej opłaty rocznej częściej niż raz na 3 lata, a tym samym zmieniać opłaty rocznej z tytułu przekształcenia przy każdej zmianie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. W orzecznictwie trafnie zauważa się, że zakaz ten, wraz z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Regulacje te gwarantują podmiotowi zobowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2025 r. , sygn. akt. II SA/Lu 227/25, dostępny w CBOSA). Wskazać także należy, że w art. 10 ust. 1 ustawy przekształceniowej ustawodawca nie przewidział odrębnej regulacji dotyczącej waloryzacji opłaty przekształceniowej, lecz odesłał do zasad określonych w art. 5 u.g.n., a zatem zasad obowiązujących przy waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w u.g.n. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie strony skarżącej, że inne są mechanizmy przeprowadzania waloryzacji opłaty przekształceniowej od tych obowiązujących np. w przypadku waloryzacji odszkodowania za nieruchomość, skoro waloryzacji w obu przypadkach dokonuje się według tych samych zasad, określonych w tym samym przepisie, tj. w art. 5 u.g.n. Nie sposób bowiem przyjąć możliwości odmiennego stosowania tego samego przepisu w zależności od stanu faktycznego sprawy. Należy natomiast podkreślić, że waloryzacja ma na celu utrzymanie świadczenia na poziomie tej samej realnej siły nabywczej pieniądza, a zatem należy uwzględnić zmiany inflacyjne zaistniałe w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia zainicjowania postępowania w przedmiocie waloryzacji, co potwierdza treść art. 10 ust. 3 ustawy przekształceniowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził zarzuconego w skardze naruszenia art. 5 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania tych przepisów, w szczególności dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych, co czyni bezzasadnym zarzut przeprowadzenia waloryzacji w sposób dowolny. Tym samym nie można przypisać organom naruszenia art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 a § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony stwierdzić należy, że przytoczona wykładnia omawianych przepisów nie budzi wątpliwości co do treści normy prawnej, co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych wydane w analogicznych sprawach, dotyczących waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia (por. wyroki WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1629/24, II SA/Gl 1630/24, II SA/Gl 1631/24; z 14 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1617/24, II SA/Gl 1618/24; z 27 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1690/24, II SA/Gl 1691/24; wyroki WSA w Poznaniu z 6 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 72/25, IV SA/Po 73/25, IV SA/Po 74/25; z 12 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 109/25, IV SA/Po 111/25; z 20 marca 2025, IV SA/Po 108/25, IV SA/Po 110/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 41/25; wyroki WSA w Lublinie z 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 170/25 i 171/25, dostępne w CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach, nie znajdując podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska. Ponadto wskazać należy, że zasady wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a. nie stosuje się, co wynika z treści tego unormowania, jeżeli sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich. Stanowisku skarżącej postawić pozostaje sprzeczny z nim interes wierzyciela.
Należy również zauważyć, że wbrew przekonaniu strony skarżącej, nie jest adekwatne porównywanie mechanizmu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, uregulowanej w art. 77 i 78 u.g.n., z waloryzacją przedmiotowej opłaty rocznej. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, a nie poprzez waloryzację samej opłaty.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.