II SA/Ol 367/25

II SA/Ol 367/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art.98 ust.1 i ust.3, art. 130 ust.1-2, art.200 ust.1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c), art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art.235 par.1-2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 29 października 2024 r. Starosta L. (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 oraz art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako: u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku (...) S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka lub strona skarżąca), ustalił odszkodowanie w wysokości 1960 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości B., gm. O., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie B. jako działka (...) o pow. 0,0233 ha, która przeszła z mocy prawa na własność Województwa Warmińsko-Mazurskiego na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza O. z 12 grudnia 2017 r., sprostowanej postanowieniem Burmistrza O. z 17 kwietnia 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że na wniosek Spółki, decyzją z 12 grudnia 2017 r. Burmistrz O. zatwierdził podział działki nr (...) na działkę o nr (...) oraz na działkę o nr (...), która przeszła na własność Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Wskazano, że Spółka - jako były użytkownik wieczysty przejętej działki - pismem z 29 marca 2019 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich Oddział w O. z wnioskiem o wypłatę należnego odszkodowania, jednak negocjacje, ze względu na odmienne stanowiska co do wysokości odszkodowania, zakończyły się negatywnie. W związku z tym ustalenie odszkodowania nastąpiło w drodze decyzji, stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., na skutek wniosku Spółki z 5 lipca 2024 r. Podano, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowi operat szacunkowy z 6 września 2024 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Podano, że przedmiotowa działka nr (...) położona jest w pasie drogowym droga wojewódzki nr (...). Wskazano, że obecna DW(...) łącząca O. z D. zawsze była drogą publiczną, natomiast szlak kolejowy na tym odcinku od dawna nie był użytkowany. Wyjaśniono, że zdaniem Spółki należne odszkodowanie winno uwzględniać wartość wszystkich składników majątkowych zlokalizowanych na nieruchomości, gdyż własność budynków, budowli, urządzeń znajdujących się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste jest prawem związanym z prawem użytkowania wieczystego, zaś kwestia ewentualnego rozliczenia nakładów jest sprawą odrębną do rozstrzygnięcia pomiędzy Spółką a podmiotem, który tenże nakład poczynił. Natomiast w ocenie Zarządu Dróg Wojewódzkich odszkodowanie nie powinno obejmować obiektu budowlanego tj. części drogi wojewódzkiej nr (...), która została zakwalifikowana jako droga wojewódzka, albowiem od 1999 r. to Zarząd Dróg Wojewódzkich prowadzi wszelkie prace związane z bieżącym utrzymaniem tego odcinka drogi i ponosi z tego tytułu wszelkie koszty jako jednostka organizacyjna powołana do funkcji zarządu nad drogami wojewódzkimi. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że uwzględnienie wszystkich składników majątkowych zlokalizowanych na nieruchomości stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisów u.g.n, a w szczególności z przepisem art. 98 ust. 3. W związku z tym ustalono odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego w kwocie 1960 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie:
- przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie istotnych okoliczności i dowodów, co skutkowało min.: błędnym ustaleniem przez organ I instancji stanu zagospodarowania objętej postępowaniem działki oraz wadliwym przyjęciu, że obiekty budowlane, w tym nawierzchnia asfaltowa znajdująca się na przedmiotowej działce w dniu wydania decyzji podziałowej nie stanowiła własności Spółki i w konsekwencji nieuwzględnienie jej wartości w kwocie odszkodowania;
- art. 98 ust. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, która skutkowała wadliwym przyjęciem, że zakres odszkodowania wynikający z wyżej wymienionych przepisów obejmuje jedynie wartość gruntu (ewentualnie wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu), nie obejmuje zaś wartości pozostałych znajdujących się na gruncie składników majątkowych;
- art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne wyliczenie należnego Spółce odszkodowania, w tym nieuwzględnienie w kwocie przyznanego Spółce odszkodowania wartości wszystkich składników majątkowych (obiektów budowlanych) stanowiących jej własność;
- art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nawierzchnia asfaltowa znajdująca się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nie stanowiła własności użytkownika wieczystego;
- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieprzyznanie Spółce słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawa.
W związku z tym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, obejmujące wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości wraz z prawem własności znajdującej się na wyżej wymienionej nieruchomości zabudowy (wszystkich obiektów budowlanych w tym nawierzchni asfaltowej), ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z 16 kwietnia 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zasadność ustalenia odszkodowania za działkę wynika wprost z decyzji Burmistrza O. z 12 grudnia 2017 r. Organ odwoławczy podał, że wartość działki został ustalona w oparciu o operat rzeczoznawcy majątkowego, sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Wskazano, że w operacie szczegółowo opisano podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a także w sposób uprawniony dokonano analizy transakcji nieruchomości podobnych. Podano, że przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z 30 września 2009 r., zgodnie z którym działka nr (...) położona była na terenach oznaczonych symbolem KDG - ulice główne, stanowiące podstawowy układ komunikacyjny obszaru opracowania połączony z układem zewnętrznym. W związku z tym dla przedmiotowej działki określono wartość rynkową według aktualnego sposobu użytkowania, będącego tożsamym z alternatywnym sposobem użytkowania wynikającym z przeznaczenia tej nieruchomości. Wskazano, że biegły uznał, że brak jest na rynku podobnych nieruchomości o podobnym zagospodarowaniu z budowlami o podobnej konstrukcji i stopniu zużycia technicznego i określił wartość odtworzeniową nieruchomości określając oddzielnie koszt nabycia gruntu oraz koszt odtworzenia budowli. Do określenia kosztu nabycia gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wskazano, że stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biegły wykazał kilka podobnych nieruchomości, spośród których do porównań przyjął nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej w zakresie przyjętych cech rynkowych. Wartość prawa własności gruntu biegły określił poprzez korektę średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi. Natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego rzeczoznawca majątkowy określił jako Iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego uwzględniającego stawkę procentową opłaty rocznej, przeciętną stopę kapitalizacji, liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego oraz liczbę lat, na które ustanowiono użytkowanie wieczyste. Z kolei wartość odtworzeniową obiektów budowlanych, stanowiących nawierzchnię drogi, wyceniono przy zastosowaniu podejścia kosztowego. Organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień w wyborze nieruchomości podobnych oraz określeniu ich cech charakterystycznych. Podano, ze przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego cechy nieruchomości zostały szczegółowo opisane w operacie, zaś biegły określił wagi poszczególnych cech, będące odzwierciedleniem ich wpływu na cenę nieruchomości oraz ustalił współczynniki korygujące. Wskazano, że w przedłożonym dokumencie biegły szczegółowo opisał także nawierzchnię oraz powierzchnię materiału wykorzystanego do wybudowania drogi na działce. Podkreślono, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Stosownie zaś do treści art. 157 ust. 1 pkt 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do zarzutu Spółki co do błędnego wyliczenia odszkodowania, w tym nieuwzględnienia wartości wszystkich składników majątkowych (obiektów budowlanych) stanowiących własność Spółki organ odwoławczy uznał, że jest on nieuzasadniony. Powołując się na treść art. 235 Kodeksu cywilnego wskazano, że Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr (...), z której powstała działka nr (...), na podstawie decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 17 kwietnia 2009 r., z treści której wynika, że Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki wraz z nieodpłatnym prawem własności budowli i urządzeń infrastruktury kolejowej znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Podano, że w aktach sprawy prowadzonego wcześniej przed Wojewodą postępowania uwłaszczającego znajdują się pisma ze Starostwa Powiatowego w L. oraz Urzędu Miejskiego w O., z których wynika, że w skład przedmiotowej działki nie wchodzą żadne drogi publiczne. W ocenie Wojewody bezsprzecznie potwierdza to, że Spółka, jako użytkownik wieczysty, nie jest właścicielem obiektów budowlanych (drogi) znajdującej się na działce, gdyż prawo to zostało przez niego nabyte bez prawa do gruntu. Wskazano, że wprawdzie przedmiotowa nieruchomość przed podziałem znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółki, ale działka w istocie stanowi drogę publiczną, część drogi wojewódzkiej nr (...) B. – P. – O. - D. Zatem w ocenie organu odwoławczego odszkodowanie nie może obejmować wartości odtworzeniowej części składowych znajdujących się na niej, tj. jezdni, z uwagi na fakt, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie stanowią własność odpowiedniego samorządu województwa. Wskazano, że droga stanowi część składową gruntu, na którym się znajduje, a więc stanowi tym samym własność właściciela tego gruntu. Skoro zaś, wydzielony liniami granicznymi grunt, na którym znajduje się droga, jest pasem drogowym, to droga stanowi, zarówno w ujęciu cywilistycznym, jak i w ujęciu funkcjonalnym, część składową pasa drogowego, będąc własnością właściciela pasa drogowego. Podniesiono, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich przedmiotowa droga nr (...) została zakwalifikowana jako droga wojewódzka. Natomiast, w myśl art. 103 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zarząd drogi wojewódzkiej jest następcą prawnym dotychczasowego zarządu drogi. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie i zastosował właściwe przepisy prawa.
Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę, podnosząc zarzut naruszenia:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pominięcie istotnych okoliczności oraz dowodów, w następstwie czego organ błędnie przyjął, że zlokalizowana na objętej postępowaniem działce budowla nie stanowiła własności strony skarżącej, związanej z prawem użytkowania wieczystego gruntu;
- art. 98 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, która skutkowała wadliwym przyjęciem, że zakres odszkodowania wynikający z wyżej wymienionych przepisów obejmuje jedynie wartość gruntu (ewentualnie wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu), nie obejmuje zaś wartości pozostałych znajdujących się na gruncie składników majątkowych;
- art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne wyliczenie należnego Spółce odszkodowania, w tym nieuwzględnienie w kwocie przyznanego stronie skarżącej odszkodowania wartości wszystkich składników majątkowych (obiektów budowlanych), stanowiących własność Spółki;
- art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nawierzchnia asfaltowa znajdująca się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nie stanowiła własności użytkownika wieczystego;
- art. 2a ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że na mocy tego przepisu przebiegająca przez grunt droga nie stanowi części składowej gruntu, a w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste prawo własności przedmiotowej budowli nie przysługuje użytkownikowi wieczystemu gruntu;
- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieprzyznanie Spółce słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawa.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu wydania decyzji przez Burmistrza O. z 12 grudnia 2017 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się obiekt budowlany w postaci drogi, ale organ nie ustalił, kiedy ten obiekt został wybudowany. Wskazano, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych budynki i inne obiekty budowlane oraz urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowią własność użytkownika wieczystego, zaś prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, innych obiektów budowlanych i urządzeń są prawami związanymi. Podniesiono, że odszkodowanie w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a zatem organ winien uwzględnić wszystkie obiekty budowlane znajdujące się na gruncie. Zdaniem strony skarżącej zasady tej nie wyłącza art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy nabycia praw do gruntu i przebiegającej przez grunt drogi, ani nie stanowi wyjątku od przepisów Kodeksu cywilnego i wyrażonej w nim zasady związania prawa własności budowli z prawem użytkowania wieczystego, lecz przepis ten wyraża zakaz nadawania nawet faktycznie urządzonej i wykorzystywanej drodze znajdującej się na gruncie prywatnym lub oddanym w użytkowanie wieczyste statusu drogi publicznej. W związku z tym czynności zmierzające do zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych winny zostać poprzedzone nabyciem własności nieruchomości (wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego gruntu), po których przebiega ta droga. Zdaniem Spółki potwierdza to specustawa drogowa, przewidująca wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego co do tych nieruchomości, po których ma przebiegać planowana droga publiczna. Wskazano, że w przypadku gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste zastosowanie ma art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego, a zatem to użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie dzierżawca, czy podmiot trzeci, który dokonał danego nakładu, jest właścicielem wszystkich składników majątkowych znajdujących się na gruncie. Natomiast kwestia korzystania z cudzego gruntu, w tym zapłaty odpowiedniego za to wynagrodzenia oraz kwestia rozliczenia poczynionych w tym okresie nakładów, stanowi zagadnienie regulowane normami prawa cywilnego. W związku z tym decyzja administracyjna, ustalająca wysokość odszkodowania za odjęte prawo użytkowania wieczystego i związane z nim prawo własności, nie może rozstrzygać kwestii cywilnoprawnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że na podstawie decyzji Burmistrza O. z 12 grudnia 2017 r. Spółka utraciła prawo użytkowania wieczystego działki nr (...), która została wydzielona pod drogę publiczną i przeszła na własność Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Nie jest również sporne, że na skutek tego zdarzenia prawnego strona skarżąca uzyskała uprawnienie do skutecznego ubiegania się o ustalenie odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Natomiast kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje wysokość ustalonego odszkodowania, które w ocenie Spółki powinno obejmować także wartość znajdujących się na działce składników majątkowych (obiektów budowlanych), a mianowicie nawierzchni drogi. Z kolei w ocenie organów orzekających oraz uczestnika postępowania – Zarząd Dróg Wojewódzkich - odszkodowanie w tej części Spółce nie przysługuje, gdyż nie była ona ich właścicielką.
Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n.), który – stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. – dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że odszkodowanie za przejęcie nieruchomości pod drogi, przysługujące dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu przejętej nieruchomości, ustalane jest wg tych samych zasad, co właścicielowi nieruchomości, a zatem wg stanu na dzień wydania decyzji o podziale.
W przedmiotowej sprawie decyzja o podziale działki została wydana w dniu 17 grudnia 2017 r. W tej dacie na przedmiotowej działce była już wybudowana droga, co wynika jednoznacznie ze sporządzonego operatu szacunkowego. Przy czym zdaniem organu stronie skarżącej Spółce nie przysługuje prawo do odszkodowania za obiekt budowlany w postaci drogi z uwagi na treść art. 235 Kodeksu cywilnego.
Należy zatem zauważyć, że art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem zdanie drugie powołanego przepisu odnosi się do kwestii nabycia budynków i innych urządzeń przy zawarciu umowy, a nie z mocy prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednakże nawet gdyby przyjąć zasady określone w tym przepisie, to nie można podzielić stanowiska organów, że Spółka nie nabyła własności przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż nie wynika to z decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt sprawy decyzja taka została wydana przez Wojewodę w dniu 17 kwietnia 2009 r. Przy czym z jej treści wynika, że nabycie wieczystego użytkowania wieczystego nastąpiło na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "(...)" (Dz.U. Nr 84 poz. 948 ze zm.). Art. 200 ust. 1 u.g.n. reguluje kwestię stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.g.n. Przy czym zarówno z powołanego przepisu, jak i z decyzji z 2009 r. wynika, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółki nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r. Ani zaś z akt sprawy, ani z treści decyzji organów obydwu instancji nie wynika, aby w tej dacie na przedmiotowej nieruchomości była urządzona droga publiczna. Co więcej, sam organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z akt wcześniej prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego nie wynika, że w skład działki wchodziła droga publiczna. Ponadto nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. mogło dotyczyć wyłącznie gruntów pozostających w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie podmiotów wskazanych w tym przepisie. Na mocy zaś art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r.) siecią dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich. Skoro zatem Wojewoda uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółki, to musiał uznać, że nieruchomość pozostawała w zarządzie Spółki, nie zaś zarządcy drogi, a tym samym, że takiej drogi tam nie było. W tej sytuacji art. 235 § 1 zd. drugie Kodeksu cywilnego w ogóle nie miałby w niniejszej sprawie zastosowania.
Z kolei w myśl art. 235 § 2 k.c. przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Jak wskazano w wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I ACa 194/16, LEX nr 2138292) "wykładnia art. 235 k.c. przemawia za poglądem, że w obecnym stanie prawnym wszystkie przypadki wzniesienia budynku, czy budowli na gruncie oddanym w użytkowanie wieczystego powinny być w kontekście art. 235 § 1 zdanie pierwsze k.c. oceniane tak, jakby wzniesienia dokonał sam użytkownik wieczysty. Omawiana regulacja przesądza o tytule prawnym użytkownika wieczystego - prawie własności - do budynków przez niego wzniesionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste oraz nabytych wraz z prawem wieczystego użytkowania. Nie odnosi się więc expressis verbis do sytuacji, w której na gruncie objętym prawem użytkowania wieczystego został przez inny podmiot wybudowany budynek. Podkreśla się jednak, że wszystkie przypadki wzniesienia budynku czy budowli na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, powinny być oceniane - w kontekście art. 235 § 1 zdanie pierwsze k.c. - jakby budynek został wzniesiony przez użytkownika wieczystego (uchwała Sądu Najwyższego z 25 listopada 2011 r., sygn. akt III CZP 60/11 (OSNC 2012/6/66, LEX nr 1027882, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I ACa 2029/14, LEX nr 180595 II FSK 936/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013, LEX nr 1572442). Za taką szeroką interpretacją przemawia okoliczność, że w stosunku do właściciela użytkownik wieczysty odpowiada za wszelkie działania podejmowane na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste, na które wyraził zgodę albo którym nie przeciwstawił się, choć mógł i powinien. Na potrzebę szerszej wykładni art. 235 § 1 k.c. wskazuje pośrednio unormowanie zawarte w art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zgodnie z którym oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Stanowcze brzmienie tego przepisu wyraża zamiar ustawodawcy uniknięcia sytuacji, w której na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste znajdowałyby się budynki lub inne urządzenia niestanowiące własności użytkownika wieczystego, lecz część składową gruntu. Przyjęcie takiego rozwiązania zostało podyktowane wolą zapobieżenia komplikacjom związanym z tym, że użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwałaby pełnia uprawnień do budynków (innych urządzeń), ponieważ musiałby się on liczyć z własnością właściciela gruntu. Podobne argumenty są przytaczane w doktrynie dla objaśnienia rationis legis art. 235 k.c. i sensu przewidzianego w tym przepisie odstępstwa od zasady superficies solo cedit." Nie jest zatem zasadne twierdzenie organów, że warunkiem uzyskania prawa do obiektu budowlanego, a tym samym odszkodowania z tego tytułu, jest wybudowanie obiektu przez samego użytkownika wieczystego. Natomiast kwestia ewentualnego rozliczenia z tytułu nakładów poniesionych na budowę i utrzymanie obiektu przez inny niż użytkownik wieczysty podmiot, jako mająca charakter cywilnoprawny, pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy administracyjnej.
Nie jest także zasadne twierdzenie organów orzekających, że brak możliwości uwzględnienia przy ustalaniu odszkodowania wartości obiektu budowlanego w postaci drogi wynika z tego, że od 1999 r. wszelkie prace związane z utrzymaniem przedmiotowej drogi oraz koszty z tym związane ponosi Zarząd Dróg Wojewódzkich oraz, że przedmiotowa droga została zakwalifikowana jako droga wojewódzka na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Należy bowiem wyjaśnić, że wprawdzie na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, ale przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, skoro nieruchomość stanowiła już własność Skarbu Państwa, a pozostawała jedynie w użytkowaniu wieczystym Spółki. Zatem w świetle powołanych przepisów sama okoliczność, że droga została zaliczona do dróg publicznych nie może uzasadniać odmowy przyznania odszkodowania także za obiekt budowlany w postaci znajdujący się na działce. Nie narusza to, jak wskazano wyżej, prawa uczestnika postępowania, który poczynił nakłady na ten obiekt budowlany, do dochodzenia roszczeń z tego tytułu, ale wyłącznie w trybie cywilnoprawnym.
W związku z powyższym organ ponownie rozpozna sprawę, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).