II SA/Ol 36/26

II SA/Ol 36/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6 ust. 1, art. 37 ec ust. 1, ust. 2 pkt 5, art. 37ea ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Dnia 12 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.U., S.U., D.J., A.T., P.B. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2025 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w O. (dalej: "Rada Miejska") uchwałą nr [...] z dnia [...] 2025 r., działając na podstawie art. 37ec ust. 1 ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), wyraziła zgodę na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej: "ZPI"), którego projekt został załączony do wniosku Zakładów P Sp. z o.o. w O.
Odrębną uchwałą z dnia [...] 2025 r., nr [...], na podstawie art. 37ee u.p.z.p., Rada Miejska wyznaczyła osobę do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej.
W dniu 10 grudnia 2025 r. do Urzędu Miejskiego w O. wpłynęła skarga na powyższe uchwały adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zatytułowana: "Skarga zbiorcza do WSA", którą podpisali: D.U., S.U., D.J., A.T., P.B. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwał. Zarzucili, że zostały one podjęte z naruszeniem zasad jawności - brak publikacji projektu ZPI w BIP, brak konsultacji, brak udostępnienia dokumentacji mieszkańcom, pośpiech proceduralny. Zdaniem skarżących, uchwały zostały podjęte bez wymaganych analiz - brak analizy 10H, skumulowanych oddziaływań, wpływu na istniejące decyzje WZ, brak oceny konsekwencji dla mieszkańców. Wskazali, że uchwała o przedstawicielu rady jest wadliwa - brak kryteriów wyboru, stronniczość, brak reprezentacji mieszkańców i brak żądania dokumentów, co miało wpływ na uchwałę [...]. Wyjaśniono, że mieszkańcy podpisani pod skargą, wyrażają poparcie dla działań Stowarzyszenia P, które od początku wspierało społeczność K., R., Z. i S., dostarczając analiz, map, wyjaśnień, ujawniając nieprawidłowości proceduralne oraz zapewniło mieszkańcom możliwość obrony ich praw.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy O. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżone uchwały wpłynęły na ich własną, indywidualną sytuację prawną. Podniósł, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego). W związku z tym, że zaskarżone uchwały nie stanowią prawa miejscowego - a zatem nie są adresowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, ani nie wywołują żadnych skutków względem skarżących - do wykazania naruszenia interesu prawnego nie wystarcza samo bycie właścicielem nieruchomości położonej w niewielkiej odległości od ZPI (bo należy domniemywać, że z tego skarżący wywodzą swój interes prawny). Skarżący powinni wykazać, że zaskarżone uchwały wprowadzają zmiany dotyczące nieruchomości skarżących (np. przez zmianę przeznaczenia gruntu, wprowadzenie ograniczeń, które nie istniały wcześniej), bądź zmiany te mają bezpośredni wpływ na ich prawo własności, ograniczają lub uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a naruszenie to jest rzeczywiste, a nie potencjalne czy przyszłe oraz że istnieje związek między treścią uchwały a indywidualną sytuacją prawną skarżących. Organ wykonawczy gminy zauważył, że uchwała o wyrażeniu zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI nie wywołuje skutków właściwych dla uchwalenia ZPI i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym nie narusza prawa do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy. Skarżona uchwała o wyznaczeniu osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej uprawnia jedynie organ wykonawczy wraz z przedstawicielem rady do negocjacji ustaleń projektu ZPI z inwestorem. Konsekwencją tych ustaleń mogą być zmiany w projekcie ZPI, który to projekt dopiero będzie przedstawiony radzie miejskiej. Również wszelkiego rodzaju analizy i konsultacje odbywają się dopiero po rozpoczęciu procedury, którą wszczyna podjęta uchwała. Burmistrz oświadczył, że nie jest prawdą, iż projekt ZPI nie był udostępniony w BIP. Podał adres strony internetowej, na której opublikowano dokumenty. Wskazał, że przedstawiciela rady wyłoniono stosunkiem głosów: 18 "za", przy jednym głosie sprzeciwu. Nie zgłoszono innych kandydatur.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2026 r. skargi na powyższe uchwały rozdzielono do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (stosownie do art. 57 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest skarga na uchwałę o wyrażeniu zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101
ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawnego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie.
W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. (por. wyrok NSA z
20 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1016/09, postanowienie NSA z 17 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/24, postanowienie NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2084/25; dostępne w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W rozpatrywanym przypadku takiego oddziaływania skarżący nie wykazali. W szczególności nie wyjaśnili czy i jaki tytuł prawny posiadają do nieruchomości wskazanych w skardze jako miejsce zamieszkania i w jakiej odległości od planowanej inwestycji się one znajdują. Nie sposób więc ocenić jaki może zachodzić związek między indywidualnym interesem skarżących, a projektowaną inwestycją.
Skarżący powoływali się tylko ogólnie na status mieszkańców i obronę praw mieszkańców, zarzucając brak konsultacji z mieszkańcami dokumentacji projektowej i brak oceny konsekwencji projektu dla mieszkańców. Zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy wyjaśnił w tym względzie, że zaskarżona uchwała wszczyna jedynie procedurę uchwalania ZPI, w ramach której przeprowadza się dopiero konsultacje społeczne i analizuje dokumenty. Potwierdza to art. 37ec ust. 2 pkt 4 i
pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tymi unormowaniami po wyrażeniu zgody przez radę gminy na przystąpienie do sporządzania ZPI, organ wykonawczy gminy występuje o wymagane opinie i uzgodnienia, a także ogłasza rozpoczęcie konsultacji społecznych, przeprowadza je oraz wprowadza zmiany do projektu ZPI wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień oraz przeprowadzonych konsultacji społecznych.
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wyrazić zgodę na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego. Na podstawie tego przepisu rada gminy może wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozpoczęcie procedury sporządzenia ZPI. Procedura sporządzania ZPI może rozpocząć się tylko na wniosek inwestora. Przy czym w literaturze przedmiotu podnosi się, że rada gminy nie jest związana wnioskiem. Sformułowanie "może uchwalić" przesądza o tym, że kwestia sporządzenia ZPI pozostawiona została do uznania lokalnego prawodawcy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p. Szlachetko Jakub H. (red.), Szlachetko Katarzyna (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. w LEX, WK 2024). Zatem to rada gminy decyduje, czy wszcząć procedurę sporządzenia ZPI. Omawiana uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody albo niewyrażenia zgody stanowi odpowiedź na wniosek inwestora. Wyrażenie zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI otwiera tylko procedurę uchwalania ZPI, uprawniając organ wykonawczy gminy do podjęcia dalszych czynności procesowych zmierzających do weryfikacji wniosku inwestora i uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień czy przeprowadzenia konsultacji społecznych. Zaskarżona uchwała jest aktem inicjującym postępowanie. Tym samym zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, w szczególności nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach indywidualnych podmiotów.
Podkreślić trzeba, że zaskarżona uchwała nie ustala w ogóle przeznaczenia ani zasad zagospodarowania jakiegokolwiek terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio uchwalonego ZPI – zgodnie z art. 37ea ust. 1 i 3 u.p.z.p) kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że dopiero uchwalenie ZPI, który jest w myśl art. 37ea ust. 3 u.p.z.p. szczególną formą planu miejscowego, może wywoływać skutki materialnoprawne dla działek objętych wnioskiem inwestora i ewentualnie działek sąsiednich. Dopóki w prawnie uregulowanej procedurze nie zostanie potwierdzona możliwość zmiany zagospodarowania terenu i przeznaczenia nieruchomości pod wnioskowany przez inwestora cel, nie legitymuje się on prawem do takiego sposobu zagospodarowania terenu.
Wskazać pozostaje, że judykaturze nie budzi wątpliwości, że uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia ZPI charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 13/18, publ. w CBOSA). W postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Dlatego nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2025 r., II OSK 813/25; z dnia 7 października 2025 r., II OSK 1852/25).
Uwagi te należy odnieść do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia
16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1209/25, publ. w CBOSA).
Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie
art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.