II SA/OL 359/25

II SA/Ol 359/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 62 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.16 par. 1 i par.3, art.97 par. 1 pkt 4, art.145 par.1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2, art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., na postanowienie z dnia 17 grudnia 2024 r. (znak: (...)) wydane przez Wójta Gminy W. (organ I instancji), w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 1-5 instalacji fotowoltaicznych o mocy do 5,5 MW, na obszarze 5,5 ha, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą, z uwzględnieniem etapowania, zlokalizowanej na części działki nr (...) w obrębie G., gmina W. do dnia 31 lipca 2025 r. – uchyliło zaskarżone postanowienie.
Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
W dniu 12 lutego 2024 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (spółka) złożyła do Wójta Gminy W. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na 1-6 instalacji fotowoltaicznych pn. G., o mocy do 5,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą, z uwzględnieniem etapowania, zlokalizowanej na części działki nr (...) w obrębie G., gmina W. Do wniosku załączono decyzję środowiskową z dnia 15 grudnia 2023 r. (znak (...)) stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie 1-5 instalacji fotowoltaicznych pn. G., na terenie działki nr (...) w obrębie G., o mocy do 5,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą, z uwzględnieniem etapowania".
Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2024 r. organ I instancji zawiesił do dnia 31 lipca 2025 r. postępowanie w sprawie powołując w podstawie prawnej art. 97 § 4 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – u.p.z.p.). W uzasadnieniu wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy w dniu 21 listopada 2024 r. zostało wznowione postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, w związku z tym postępowanie w sprawie warunków zabudowy należy zawiesić do czasu przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła spółka podnosząc, że wszczęcie postępowania w sprawie decyzji środowiskowej nie skutkuje "automatycznie" zawieszeniem postępowania w sprawie warunków zabudowy i nie sposób przyjąć, iż zawieszenie może być oparte wyłącznie na oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego postępowania, jeśli brak jest pewności co do terminu jego zakończenia.
Postanowieniem z 3 kwietnia 2025 r. Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie z wniosku spółki prowadzone jest w oparciu o przepisy u.p.z.p. Stosownie do art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Inwestor wraz z wnioskiem przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 15 grudnia 2023 r. (znak (...)). Na podstawie materiałów postępowania przyjąć trzeba, iż decyzja ta jest decyzją ostateczną. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazano, że w dniu 21 listopada 2024 r. wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej, co - w ocenie Wójta Gminy W. - stanowi podstawę do zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowisko organu jest jednak błędne. Jak wskazuje się w orzecznictwie "na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co do zasady organ nie ma kompetencji do podważania ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i samodzielnego badania środowiskowych uwarunkowań pozwalających na realizację przedsięwzięcia i wyprowadzania wniosków odmiennych od tych, które zaprezentował organ kompetentny do wydania decyzji środowiskowej (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 r., II SA/Bd 1495/15). Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja środowiskowa, dopóty organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zobowiązany do jej uwzględnienia (a tym samym do respektowania zapisów w niej zawartych) przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Podobnie, nie może być podstawą do zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. samo wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która uprzednio rozstrzygnęła zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia tej sprawy. Samo wznowienie postępowania nie oznacza uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Istotą bowiem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia jest to, iż w pierwszej kolejności w przypadku złożenia w terminie przez uprawniony podmiot żądania opartego na podstawie wznowieniowej wydaje się postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to otwiera możliwość przeprowadzenia w pierwszej kolejności postępowania co do zaistnienia podstaw wznowienia (tj. powołanej przez wnioskodawcę wady postępowania). Samo wznowienie postępowania nie oznacza uchylenia decyzji ostatecznej która zakończyła postępowanie następnie wznowione. Wynika to wprost z treści art. 151 k.p.a., który określa rodzaje rozstrzygnięć jakie wydaje organ po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego. Dopóki zatem nie zostanie wydana decyzja określona w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja ostateczna - tj. w niniejszej sprawie decyzja środowiskowa z dnia 15 grudnia 2023 r. W tej sytuacji zatem organ błędnie przyjął brak ostatecznej decyzji środowiskowej, bowiem do dnia jej uchylenia w nadzwyczajnym postępowaniu, stosownie do art. 16 k.p.a. wiąże ona organy administracyjne.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Kolegium D. J. (skarżąca) zarzuciła mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji, które nie było wadliwe; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, wobec stwierdzenia, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zapadła ostateczna decyzja stanowiąca o zagadnieniu wstępnym, a to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 15 grudnia 2023 r. i korzysta ona z domniemania legalności. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania podniosła, że bez swojej winy nie brała udziału w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 15 grudnia 2023 r., w konsekwencji czego nie zaskarżyła tej decyzji w ustawowym terminie, jednakże w wyniku jej pisma, potraktowanym jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r. wznowiono to postępowanie. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2024 r. Wójt gminy W. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do dnia 31 lipca 2025 r. i jak to wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia - Wójt wskazał, że w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konieczne jest przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne w sprawie ustalenia warunków zabudowy obejmuje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja taka może być wydana, jeśli inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko i powinna być wydana przed ustaleniem warunków zabudowy. Po wydaniu przez Wójta postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzją z 23 grudnia 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Wójt Gminy W. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z 15 grudnia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, które do chwili obecnej nie zostało jeszcze rozpoznane. Wobec powyższego należy uznać, że organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż z uwagi na wznowienie postępowania zapadła nieostateczna decyzja z dnia 23 grudnia 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (a więc nieostatecznej) z 15 grudnia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, na którą złożono odwołanie. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a.), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję lub postanowienie tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonego postanowienia w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium o uchylające postanowienie organu I instancji, mocą którego organ zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy
Z uwagi na wskazany przedmiot zaskarżenia, Sąd dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem tylko zaskarżonego postanowienia. Sąd nie objął kontrolą prawidłowości wydania decyzji z dnia 15 grudnia 2023 r., w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ponieważ nie jest ona przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Z zarzutów skarg wynika, że decyzja ta została poddana weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, poprzez zainicjowanie postępowania o wznowienie postępowania.
Przystępując do kontroli zaskarżonego postanowienia na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie, zgodnie zaś z art. 16 § 3 k.p.a. decyzje prawomocne to decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego (v: wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2233/19). Zatem, jak słusznie wskazuje Kolegium, decyzja z dnia 15 grudnia 2023 r. korzysta z przymiotu ostateczności.
Zwrócić należy uwagę na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.pa., zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Długi okres obowiązywania i stosowania tego przepisu doprowadził do względnie bogatego dorobku doktryny i judykatury w odniesieniu do poszczególnych przesłanek zawieszenia postępowania na tej podstawie (por. np. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. I, Warszawa 2010, s. 712 – 720 i cytowana tam literatura oraz orzecznictwo). Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy:
1. zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego,
2. jego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu,
3. rozstrzygnięcie to musi mieć charakter uprzedni w stosunku do rozpoznania sprawy i wydania decyzji,
4. istnieje zależność między zagadnieniem wstępnym, a wydaniem decyzji.
W świetle powyższych wymogów stwierdzić należy, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego dotyczącej decyzji środowiskowej nie tamuje dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność taka nie spełnia bowiem w istocie żadnego z wymienionych powyżej warunków decydujących o powstaniu zagadnienia wstępnego, a decyduje o tym brak bezpośredniego zawiązku przyczynowego między rozpatrzeniem określonej sprawy administracyjnej, a rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi dotyczącej decyzji, która w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest jednym z dokumentów koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia. Zależność taka winna bowiem polegać na tym, że bez rozpoznania zagadnienia wstępnego nie można w ogóle załatwić innej sprawy, będącej w toku, albowiem zagadnienie to stanowi przesłankę o charakterze prawnym. Treścią tego zagadnienia jest rozstrzygnięcie co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, które mają znaczenie prawne jako przesłanka wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu. Konkretna treść tego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, albowiem jakkolwiek może mieć ona wpływ na sposób załatwienia rozpoznawanej sprawy i treść decyzji, to niezależnie od treści, zagadnienie wstępne jest rozstrzygnięte. Chodzi zatem o przypadek, gdy inny organ lub sąd, do którego właściwości zagadnienie wstępne należy, jeszcze w ogóle go nie rozstrzygnął, a nie o przypadek, gdy zagadnienie rozstrzygnięto, ale w odrębnym postępowaniu podjęto próbę jego wzruszenia. Do czasu skutecznego wzruszenia wydane rozstrzygnięcie w obrocie prawnym istnieje i nie ma podstaw do wstrzymywania się z załatwieniem sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku.
W obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, zatem istnieje podstawa do orzekania z jej uwzględnieniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Trzeba wskazać, że ewentualne uchylenie decyzji będącej podstawą wydania innej decyzji, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium, że wniesienie skargi w postępowaniu sądowym dotyczącym kontroli legalności ostatecznej decyzji środowiskowej nie uzasadnia zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest zatem zasadne i prawidłowe.
Ponadto, jak zasadnie podało Kolegium, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z powyższą normą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Powołana podstawa prawna wiąże się zatem z zawieszeniem postępowania z uwagi na planowane lub prowadzone w gminie prace zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiałów przekazanych wraz z aktami nie wynika, aby dla terenu objętego wnioskiem prowadzone były tego rodzaju prace planistyczne. Powołanie zatem tej podstawy prawnej było błędne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.