II SA/OL 35/20

II SA/Ol 35/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2930/20 - Wyrok NSA z 2023-08-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art.51,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Dnia 2 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 roku sprawy ze skargi G. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odstąpienia od wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - oddala skargę.
Uzasadnienie
G. i S. K. (dalej również jako: "strona", "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy") z dnia "[...]"r. w przedmiocie odstąpienia od wykonania określonych czynności oraz robót budowlanych.
Jak wynika z akt sprawy zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
M. i J. K. (dalej powoływani również jako "inwestorzy"),
w oparciu o decyzję Starosty z dnia "[...]". zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, przystąpili do wykonania robót budowlanych budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]"obręb geod. "[...]", gm. R. W trakcie realizacji ww. robót skarżący - właściciele działki sąsiedniej nr geod. "[...]", zgłosili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że inwestorzy podnieśli rzędne terenu swojej działki, przez co skarżący są zalewani wodami opadowymi z działki "[...]".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku czynności kontrolnych
w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]"obręb geod. "[...]", gm. R. ustalił, że poziom posadzki parteru zaprojektowano na poziomie 121,00m.n.p.m. tj. 1,40 powyżej poziomu terenu narożnikiem południowo-zachodnim i północno-zachodnim, 1,0 m powyżej terenu narożnikiem południowo-wschodnim i 1,20m powyżej terenu narożnikiem północno-wschodnim. Dokonano niwelacji terenu poprzez nawiezienie ziemi na przedmiotową działkę. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki (załącznik nr 1 decyzji
z dnia "[...]"r.), nie określa projektowanych zmian ukształtowania terenu
w stosunku do stanu istniejącego, charakterystycznych rzędnych przekrojów pionowych terenu. Według projektu architektoniczno-budowlanego (załącznik nr 2 decyzji z dnia "[...]".), poziom posadzki parteru w stanie wykończonym jest wyniesiony 32 cm powyżej przyległego terenu z każdej strony budynku (przekroje A-A, B-B, C-C, D-D projektu architektoniczno-budowlanego). Projektant w projekcie zagospodarowania działki ustalił poziom posadzki parteru na rzędnej 121,00 m n.p.m. Rzędna terenu przy głównym wejściu do budynku zgodnie z załączoną mapą do celów projektowych wynosi 119,60 m n.p.m. Różnica między tak przyjętym poziomem posadzki parteru,
a przyległym terenem wynosi (121,00-119,60m)= 1,40m. Część architektoniczno-budowlana przewiduje różnicę wysokości między poziomem posadzki parteru,
a terenem 32 cm. Zgodnie z częścią architektoniczno-budowlaną poziom przyległego terenu powinien być na rzędnej (121,00m-0,32m)= 120,68m n.p.m., a więc 1,08m powyżej terenu w stanie naturalnym (120,68m zgodnie z przekrojami- 119,60m wg mapy do celów projektowych=1,08m). Jednakże projektant nie naniósł na projekcie zagospodarowania działki zmiany ukształtowania terenu wynikającej z projektu architektoniczno-budowlanego. W tym zakresie zatwierdzony projekt budowlany jest niespójny (rozbieżności pomiędzy projektem zagospodarowania działki tj. załącznikiem nr 1 i załącznikiem nr 2 częścią architektoniczno-budowlaną decyzji z dnia "[...]".). Dla tak wyniesionego poziomu terenu przyległego do budynku, projektant nie uwzględnił rozwiązań odprowadzania wód opadowych (określenia sposobu odprowadzania wód opadowych z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, wymaganych zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Stan zaawansowania robót na etapie czynności kontrolnych z dnia "[...]"r. to wykonanie ścian parteru z betonu komórkowego.
Powyższe ustalenia skutkowały wszczęciem przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]"obręb geod. "[...]", gm. R. w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) – dalej jako P.b. Wobec stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych w stopniu mogącym spowodować stan zagrożenia bezpieczeństwa mienia nieruchomości nr geod. "[...]" (która położona jest w niecce), organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia "[...]"r. , w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b.:
1) wstrzymał prowadzone przez M. i J. K. roboty budowlane,
w zakresie zagospodarowania terenu działki nr geod. "[...]"położonej w obrębie "[...]"gm. R. w związku z prowadzoną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz
2) nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej dot. prawidłowości odprowadzenia wód opadowych, wykonanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi.
Inwestorzy przedłożyli natomiast projekt techniczny muru oporowego od strony działek nr "[...]"i "[...]", na budowę którego uzyskali odrębne pozwolenie na budowę - decyzję Starosty z dnia "[...]"r. Mając powyższe na uwadze, PINB
decyzją z dnia "[...]"r., ( w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 7 P.b.) nakazał inwestorom wykonanie murku oporowego na działce nr geod. "[...]"od strony działek "[...]"i "[...]"położonych w miejscowości "[...]", gm. R., według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia "[...]"r. w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia "[...]"r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" r., wydaną
w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., PINB stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. "[...]"położonej
w miejscowości P., gm. R., do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że murek oporowy zabezpiecza spływ wód opadowych z działki "[...]". Przedostawanie się wody opadowej podczas silnej ulewy, mające charakter wyjątkowy, nie może być utożsamiane
z celowym kierowaniem wód na teren sąsiedniej nieruchomości, o której mowa
w przepisie § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.
w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia "[...]"r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., organ pierwszej instancji, dokonując oceny wykonanych robót pod względem technicznym, nie wykazał dlaczego akurat wykonanie muru oporowego ma stanowić sposób przywrócenia do zgodności z przepisami (dlaczego wykonanie konstrukcji oporowej ma zapewnić inwestorom właściwe zagospodarowanie wód opadowych z terenu ich działki; nie została wykonana ekspertyza nałożona na inwestorów w pkt 2 postanowienia z dnia "[...]"r. oraz organ nie dokonał w tym zakresie własnych ustaleń nie wskazując czy dowód w postaci ww. ekspertyzy już nie jest potrzebny).
W toku ponownie prowadzonego postępowania, do akt organu pierwszej instancji została złożona ekspertyza autorstwa inż. M.A., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oraz do projektowania bez. W treści ekspertyzy wskazano, że działka przylega do drogi o nawierzchni utwardzonej. Pierwotne ukształtowanie terenu pokazuje, iż budynek posadowiony na działce nr "[...]"znajduje się w niecce w stosunku do otaczającego terenu. Obszar miejscowości P. to teren polodowcowy położony przy jeziorze. W obszarze działki nr "[...]" stwierdzono występowanie gruntów ilastych, co sugeruje występowanie niegdyś na tym obszarze zbiornika wodnego. Działka "[...]"położona jest najniżej otaczającego terenu. Wody opadowe napływają na przedmiotową działkę ze wszystkich stron. Od strony działki nr geod. "[...]"i "[...]" wykonano mur oporowy. Konstrukcja zabezpieczona została poprzez malowanie środkiem izolacyjnym i dodatkowo zabezpieczono izolacją z folii kubełkowej, która zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na działkę sąsiednią. Mur oporowy góruje nad terenem przyległym, co uniemożliwia przedostanie się wód powierzchniowych. Dodatkowo, wszystkie rury spustowe z budynku spięte są systemem rur drenażowych (200 metrów bieżących rury fi 100mm), który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestora. Dołączono również mapę z pomiaru powykonawczego, na którego zinwentaryzowano budynek inwestora oraz mur oporowy. Wnioski przedłożonej ekspertyzy pozostają zgodne z ustaleniami organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownej analizie materiału dowodowego, w szczególności: projektu zagospodarowania działki, mapy do celów projektowych budynku mieszkalnego, mapy do celów projektowych muru oporowego, mapy z pomiaru powykonawczego budynku
i muru, oględzin i zdjęć wykonanych podczas oględzin, wyjaśnień składanych przez strony do protokołów i wpływających na piśmie do organu, zdjęć przesłanych przez skarżącą, ekspertyzy zagospodarowania wód opadowych uznał, że inwestorzy, wykonali na działce murek oporowy wraz z systemem rur drenażowych i trzema studniami chłonnymi, co zabezpiecza teren działki nr geod. "[...]"przed spływem wód opadowych z budynku na działce nr "[...]". Murek oporowy jest powyżej poziomu gruntu jego działki (zdjęcia dołączone do protokołu z oględzin z dnia "[...]".), co uniemożliwia powierzchniowe przedostawanie się wód opadowych. Tym samym,
w ocenie organu pierwszej instancji przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie" zostały zachowane. Zdjęcia przesłane przez właściciela działki nr "[...]"wskazują, że woda podczas intensywnych opadów zbiera się w miejscu gdzie występuje najniższy poziom gruntu (południowo-wschodnia część działki nr "[...]"Państwa K. ma rzędną terenu niższą względem działek sąsiednich wynoszącą 119,5 m n.p.m.). Poziom terenu na działce nr "[...]" (Inwestorów) po stronie południowo-zachodniej 119,6 m n.p.m., wzrasta w kierunku wschodnim od 199,8 do 120,0 m n.p.m. Podobnie jak działka "[...]" położona po zachodniej stronie działki Państwa K., której poziom również jest znacznie zróżnicowany (od 119,6 do 122,6 m n.p.m.). Analiza geodezyjna tego terenu w ocenie organu I instancji pokazuje, że działka skarżących w ok. 60 % położona była w niecce, przed wykonaniem inwestycji na działce nr "[...]".
Mając powyższe na względzie, PINB, decyzją z dnia "[...]" r.,
wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. "[...]"położonej
w miejscowości P, gm. R., do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących i uzupełnieniu postępowania dowodowego
w trybie art. 136 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]"., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał treść art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 – 1a P.b. oraz § 28 ust.1 oraz § 29 rozporządzenia oraz wskazał, że zbieżności pomiędzy częścią architektoniczno-budowlaną zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzją Starosty z dnia "[...]"r.), a zagospodarowaniem działki (które nie zostało przez projektanta adaptowane zgodnie z częścią graficzną tego projektu), nie pozwala przyjąć, iż Inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu (wg art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Za uchybienia organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień w zakresie ww. rozbieżności przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, zdaniem organu odwoławczego, nie można obciążać inwestorów negatywnymi skutkami prawnymi (brak podstaw prawnych do nakazania przez organ nadzoru budowlanego przywrócenia rzędnych terenu działki nr "[...]"do stanu poprzedniego tj. sprzed realizacji robót w oparciu o powołane pozwolenie na budowę). Zarówno budynek mieszkalny, jak i mur oporowy zostały wykonane przez Inwestorów na podstawie pozwoleń na budowę (pozostające nadal w obiegu prawnym). Analiza całokształtu materiału dowodowego, w szczególności ekspertyzy autorstwa inż. M.A. oraz szczegółowej dokumentacji geodezyjnej powykonawczej (uzupełnionej postanowieniem z dnia 4 września 2019 r. wydanym w trybie art. 136 k.p.a.), potwierdza wykonanie muru oporowego, którego konstrukcja zabezpieczona została poprzez malowanie środkiem izolacyjnym i dodatkowo zabezpieczono izolacją z folii kubełkowej, która zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na działkę sąsiednią. Mur oporowy góruje nad terenem przyległym co uniemożliwia przedostanie się wód powierzchniowych. Dodatkowo wszystkie rury spustowe z budynku spięte są systemem rur drenażowych (200 metrów bieżących rury fi 100mm), który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestora. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, zapewnia odprowadzenie wód opadowych z budynku mieszkalnego inwestorów na nieutwardzony teren własnej działki z zachowaniem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz § 28 i § 29 rozporządzenia. Zakres gruntu nieutwardzonego na działce nr "[...]" umożliwia w sposób naturalny wchłonięcie wód opadowych z budynku mieszkalnego Inwestorów.
Zdaniem organu odwoławczego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, umożliwiają pozytywną ocenę zasadności odstąpienia od nałożenia obowiązków
w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., mającego na celu doporowadzenie do zgodności z przepisami. Wykonanie przez inwestorów muru oporowego, który poza zabezpieczeniem mas ziemnych wyżej położonej działki nr "[...]"przed osunięciem na działki nr "[...]"i "[...]", pełni dodatkową funkcję (zabezpieczenia przemieszczanie się wód opadowych z budynku mieszkalnego inwestorów), a zatem stanowi obiektywne potwierdzenie zachowania przy wykonaniu robót budowlanych zgodności z przepisami (m.in. § 28 i § 29 rozporządzenia).
W skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]"r., złożoną do tut. Sądu, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu administracji pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według przedłożonego spisu kosztów ewentualnie według norm przepisanych.
Skarżący zarzucili naruszenie:
- prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 28 i § 29 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż, brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. "[...]", położonej w miejscowości P., gm. R., do stanu zgodnego
z prawem, podczas gdy istnieją przesłanki do zobowiązania inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie zagospodarowania (ukształtowania poziomu) terenu działki nr "[...]"poprzez jego obniżenie do poziomu istniejącego przed rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestorów, skutkujące zachowaniem dotychczasowego ukształtowania terenu w zakresie działek geodezyjnych nr "[...]" i "[...]" z uwagi na niezachowanie na skutek wykonania budynku i muru oporowego przez inwestorów, zasad prawidłowego odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony,
a w konsekwencji skierowanie wód opadowych z działki nr "[...]"na teren działki skarżących nr "[...]",
- przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść decyzji,
tj.: art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy
i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co
w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia braku obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. "[...]", który w istocie sankcjonuje nieprawidłowe działania inwestora
w toku procesu inwestycyjnego, polegające na nieuprawnionym podwyższeniu własnej działki nr "[...]"i tym samym pogorszenie warunków zagospodarowania i wykorzystania działki o nr "[...]", należącej do skarżących poprzez nieuzasadnione i bezpodstawne przyjęcie, iż zrealizowany przez inwestorów mur oporowy zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na teren działki skarżących, zaś zakres gruntu nieutwardzonego na działce nr "[...]" należącej do inwestorów umożliwia w sposób naturalny wchłonięcie wód opadowych z budynku mieszkalnego inwestorów.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że bezpodstawnie przyjęto, iż wykonany przez inwestorów mur oporowy w oparciu o decyzję Starosty z dnia "[...]" r. o pozwoleniu na budowę w tym zakresie, zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na teren działki skarżących. Za całkowicie niezasadne, skarżący uznali także twierdzenia organu drugiej instancji o zakresie nieutwardzonego terenu na działce inwestorów, który w sposób naturalny umożliwiałby wchłonięcie wód opadowych
z budynku mieszkalnego inwestorów. W ocenie skarżących, w zaistniałym, skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym niezbędne jest wydanie ekspertyzy hydrologicznej przez uprawnionego biegłego hydrologa w celu stwierdzenia, czy prace budowalne zrealizowane przez uczestników na dz. ew. nr "[...]"spowodowały zmiany stanu wody na gruncie w sposób szkodliwie wpływający na dz. ew. nr "[...]"należącą do skarżących, w tym czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie obejmujących dz. ew. "[...]"i "[...]", albowiem z obserwacji skarżących, pod dacie realizacji inwestycji
i podwyższenia terenu na działce nr "[...]", rozpoczęły się problemy
z zalewaniem części ich działki. Zdaniem skarżących, dopiero stanowisko biegłego hydrologa pozwoli na miarodajne określenie skutków prac budowanych zrealizowanych przez uczestników. Na obecnym etapie wskazane powyżej twierdzenia organu drugiej instancji są nieudowodnione i na powyższe skarżący zwracali uwagę w swoim odwołaniu, niemniej ich argumentacja w tym zakresie została całkowicie pominięta
w zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżących budowa murku oporowego w istocie nic nie zmienia w tej sprawie i ma celu niejako naprawę pierwotnego uchybienia, jakim jest zmiana rzędnych wysokości na działce nr "[...]"i związanego z tym podniesienia wysokości tej działki. Niezrozumiałe w tym zakresie są twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji o tym, iż brak jest podstaw do obciążania inwestorów negatywnymi skutkami prawnymi niewyjaśnienia przez Starostę rozbieżności przed zatwierdzeniem projektu budowalnego. Skarżący nie zgodzili się z obciążeniem ich negatywnymi skutkami prawnymi w tym zakresie. Aktualnie w istocie taka sytuacja ma miejsce w stosunku do skarżących i wypada zadać także pytanie, dlaczego poprzez realizacje inwestycji budowlanej przez uczestników, negatywne skutki prawne muszą ponosić skarżący poprzez zwiększenie ilości wód opadowych na ich działce i uciążliwości z tym zawiązane po każdorazowych opadach. Dodatkowo podniesiono, że przedmiotowy teren znajduje się w obrębie Parku Krajobrazowego, do którego mają zastosowanie ograniczenia wynikające z Rozporządzenia Wojewody z dnia "[...]" r. "[...]" , w szczególności zakazy określone w § 3 pkt 5 i 6 ww. rozporządzenia w zakresie realizacji inwestycji budowanej, które to kwestie, całkowicie umknęły PINB przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższe, pomimo zgłoszenia przez skarżących
w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]"., również zostało całkowicie pominięte przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]"r. o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów – M. i J. K., obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. "[...]"położnej w miejscowości P., gm. R. do stanu zgodnego z prawem.
Z art. 5 ust.1 pkt 2 lit b i pkt 9 P.b. wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować
w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie
z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne
z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania wody opadowej oraz zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochronę gruntów sąsiednich przed konsekwencjami zmiany stosunków wodnych określają § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 29 ww. rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.
W tym miejscu wskazać również należy, że stosownie do art. 51 ust. 7 P.b.,
w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo
w art. 49b P.b., przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b. stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b.
Z kolei art. 50 ust. 1 P.b. odnosi się do robót budowlanych innych niż określone
w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub
w przepisach (pkt 4).
W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podkreślić przy tym należy, że celem postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji oraz ich jakości i poprawności technicznej. Zastosowanie art. 51 P.b. jest uzasadnione bowiem tylko w przypadku, gdy spełniona jest przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 P.b. W przeciwnym wypadku, brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest bowiem dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 P.b., wykonane roboty są zgodne z prawem. Ratio legis art. 51 P.b. polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do zgodności z prawem budowlanym wykonanych robót, a nie - do zgodności z pierwotnym projektem i zapisami w dzienniku budowy.
W przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia "[...]"r. Starosta, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. "[...]", w obrębie "[...]", gm. R..
Inwestorzy, w celu zabezpieczenia terenu działki nr "[...]"przed spływem wód opadowych z działki nr "[...]", wykonali mur oporowy z systemem ruch drenażowych
i trzema studniami chłonnymi. W trakcie realizacji robót nastąpiła rozbieżność pomiędzy projektem zagospodarowania działki tj. załącznikiem nr 1 i załącznikiem nr 2 częścią architektoniczno-budowlaną decyzji Starosty z dnia "[...]"r.
o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podniesienie rzędnych terenu na działce "[...]"– poziom posadzki parteru 121 m n.p.m. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że powyższe rozbieżności nie pozwalają przyjąć, iż inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu (wg art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.). Powtórzyć należy za organem odwoławczym, że za uchybienia organu administracji architektoniczno- budowlanej, który nie wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień w zakresie ww. rozbieżności przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, nie można obciążać inwestorów negatywnymi skutkami prawnymi. Podkreślić należy, że zarówno budynek mieszkalny jak i mur oporowy (decyzja o pozwoleniu na budowę z "[...]"r.), zostały wykonane przez inwestorów na podstawie pozwoleń na budowę, które pozostają nadal w obiegu prawnym. W związku z powyższym, brak jest podstaw prawnych do nakazania przez organ nadzoru budowlanego przywrócenia rzędnych terenu działki nr "[...]"do stanu poprzedniego tj. sprzed realizacji robót w oparciu o powołane pozwolenie na budowę.
Podkreślić należy, że ostatecznie, w wyniku wykonania przez inwestorów postanowienia PINB z "[...]"r., została przedłożona ekspertyza inż. M.A.. W oparciu o jej analizę i wnioski z niej płynące, organy obu instancji uznały, że budowa muru oporowego zapewnia odprowadzenie wód opadowych
z budynku mieszkalnego inwestorów na utwardzony teren własnej działki ("[...]") oraz zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na działkę nr "[...]". W ekspertyzie stwierdzono, że mur oporowy góruje nad terenem przyległym, co uniemożliwia przedostawanie się wód powierzchniowych. Dodatkowo wszystkie rury spustowe
z budynku spięte systemem rur drenażowych (200 metrów bieżących rur fi 100mm), który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestora.
Przedmiotowa ekspertyza przedłożona na podstawie art. 81c P.b. stanowi dowód w sprawie, podlegający ocenie organów na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tym przepisem – organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Niewątpliwie, przepis art. 81c ust. 2 P.b. z zasady jest stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy
w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 P.b. jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a.
W konsekwencji, skoro przedłożona ekspertyza stanowi dowód z opinii biegłego, do skutecznego kwestionowania jej ustaleń skarżący powinni zaoferować kontrdowód
z opinii innego biegłego, która stanowiłaby podstawę do polemiki na poziomie wiedzy specjalnej. W braku takiej opinii, przedłożonej przez skarżących, również Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania przedmiotowego dowodu. Podkreślić należy, że akcentowana przez skarżących kwestia podniesienia rzędnych terenu i jej wpływu na przenikanie wód z działki "[...]"na działkę "[...]" nie znalazła potwierdzenia
w przedłożonej ekspertyzie. Z ekspertyzy wynika, jak wskazano powyżej, że mur oporowy góruje nad terenem przyległym, co uniemożliwia przedostawanie się wód powierzchniowych. Dodatkowo wszystkie rury spustowe z budynku spięte systemem rur drenażowych (200 m bieżących rur fi 100 mmm), który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestora.
W związku z powyższym, niezasadne są twierdzenia pełnomocnika strony skarżącej, kwestionujące przedmiotową ekspertyzę. Jeszcze raz podkreślić należy, że przedmiotowa ekspertyza została przedłożona przez inwestorów na zlecenie organu nadzoru w trybie art.81c P.b.
Zasadnie również zwróciły uwagę organy nadzoru, że zalewanie działki skarżących jest uwarunkowana jej ukształtowaniem. Analiza rzędnych terenu na działkach inwestorów – "[...]", działce skarżących – "[...]", działkach przyległych (nr "[...]", nr "[...]" oraz nr "[...]") wskazała, że poziom terenu, w którym zbiera się woda (południowo – wschodnia część działki skarżących) wynosi 119,5 m n.p..m. i jest to najniższy poziom w stosunku do pozostałych działek. Jak słusznie wskazały organy nadzoru, przed wykonaniem inwestycji na działce nr "[...]", działka należąca do skarżących w ok .60% położona była w niecce. Powyższe prowadzi do wniosku, że zostały zachowane przepisy § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust.1 pkt 9 P.b., albowiem inwestorzy zabezpieczyli teren sąsiedniej działki nr "[...]"przed przenikaniem na jej teren wód opadowych poprzez budowę muru oporowego oraz system rur drenażowych oraz budowę trzech studni chłonnych.
Odnosząc się do naruszenia §3 pkt 5 i 6 Rozporządzenia Wojewody z dnia "[...]"w sprawie Parku Krajobrazowego wskazać należy, że zakaz wykonywania robót ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, o którym mowa w ww. rozporządzeniu nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego na podstawie wydanego pozwolenia na budowę. Projekt budowlany został zatwierdzony w oparciu o obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego P. – uchwała Rady z "[...]"r.
Mając powyższe na uwadze, brak było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. "[...]"położnej w miejscowości P., gm. R. do stanu zgodnego z prawem. Słusznie zatem organy odmówiły wydania takiego nakazu. Uznanie, że wykonane roboty są zgodne
z przepisami, zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., przy czym stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich stanowi powołany przepis, powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie ich nałożenia (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 486/10, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05).
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo zweryfikowany przez organy obu instancji, które na jego podstawie stwierdziły, że nie ma potrzeby nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków mających doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem bowiem istnieje. W ocenie Sądu, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz
w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przy czym, przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia o odmowie nałożenia na inwestorów obowiązków naprawczych. Ponadto organ, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., przedstawił w decyzji szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak
w sentencji.