II SA/Ol 348/06

II SA/Ol 348/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zgłoszenia wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody z dnia "[...]" o numerze "[...]" i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" o numerze "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu na budynku mieszkalnym usytuowanym w I., przy ul. M., dokonanego przez J. T. W uzasadnieniu podano, iż przedmiotowy budynek znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz
w strefie "E" ochrony ekspozycji. W związku z tym organ zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o zaopiniowanie zamiaru wykonania przedmiotowych robót. W odpowiedzi Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia "[...]" negatywnie zaopiniował zamiar wykonania przedmiotowych robót. W związku z tym podjęto powyższe rozstrzygnięcie.
Od decyzji tej odwołał się J. T., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podał, iż postanowienie Konserwatora Zabytków na które powołał się organ nie zostało mu doręczone, co narusza jego uprawnienie jako strony, a ponadto czyni postanowienie nieprawomocnym. Wskazał, iż nie znając uzasadnienia postanowienia nie może ustosunkować się do jego treści. Podał, iż stan techniczny budynku wymaga wymiany dachówki na lżejszą, a zaniechanie tych prac może za kilka lub kilkanaście prac spowodować zawalenie się budynku.
Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż z uwagi na fakt, iż działka na której usytuowany jest budynek znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz strefie "E" ochrony ekspozycji zamierzona zmiana pokrycia dachu wymagała uzyskania uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazano, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie nałożył obowiązku uzyskania uzgodnienia konserwatora zabytków, lecz sam wystąpił o takie uzgodnienie w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazując zgłaszającemu do wiadomości pismo kierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Wskazano, iż w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było ostateczne, gdyż w określonym ustawowo terminie nie wniesiono na nie zażalenia. Wyjaśniono, iż zarzuty strony co do postępowania organu ochrony zabytków mogą być podnoszone w trybie wznowienia postępowania, o co odwołujący winien się zwrócić do tego organu. Jeżeli opinia na temat planowanych prac budowlanych wydana w tym trybie wznowieniowym będzie pozytywna strona może ponownie dokonać zgłoszenia zamierzonych robót.
Na tę decyzję Wojewody skargę wniósł J. T. Zarzucił, iż decyzja narusza przepisy Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także iż zgłoszenie robót na obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podniósł, iż organy administracji dopuściły się obrazy art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w przypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska narusza powołany przepis. Wskazał, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest prawomocne, a po otrzymaniu zaskarżonej decyzji skarżący wystąpił o doręczenie mu odpisu przedmiotowego postanowienia i złożył na nie zażalenie. Postanowieniem z dnia "[...]" Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, wskazując iż brak jest podstaw prawnych do wydawania przez organ ochrony zabytków aktu administracyjnego o charakterze zewnętrznym kierowanego do organu prowadzącego postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszeniu podlega między innymi wykonywanie robót polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektów. Przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków. Ponadto wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynek jest usytuowany w strefie B ochrony konserwatorskiej i w strefie E ochrony ekspozycji. Zgodnie z zapisami tego planu w strefie B wszystkie projekty budowlane wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jednak projektu budowlanego nie sporządza się na potrzeby zgłoszenia robót budowlanych. W związku z tym w ocenie skarżącego brak jest podstaw do występowania do Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie zgłoszenia. Brak jest także takich podstaw w oparciu o art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków. Brak jest także takich podstaw w oparciu o ust. 3 powołanego artykułu, gdyż prace budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu nie wymagają pozwolenia na budowę.
Na skutek wniesionej skargi na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewoda uchylił własną decyzję z dnia "[...]" oraz decyzję Starosty z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, iż decyzje należało uchylić, gdyż sprzeciw Starosty był oparty na postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którym zaopiniowano negatywnie zamiar dokonania pokrycia dachu, a postanowienie to zostało uchylone. Wskazano jednak, iż przedmiotowe postanowienie zostało uchylone nie ze względów merytorycznych, a proceduralnych. Zatem sprawę należy rozpatrzyć ponownie. Podano, iż wprawdzie budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale znajduje się w strefie B ochrony konserwatorskiej oraz w strefie E ochrony ekspozycji i zdaniem organu wymiana pokrycia dachu wymaga uzyskania stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazano, iż wynika to z art. 7 pkt 4 oraz art. 89 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. W związku z tym organ nie podzielił stanowiska skarżącego, o braku podstaw do wystąpienia o przedmiotową opinię, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami prawa.
Na tę decyzję skargę wniósł J. T. Ponownie zarzucił obrazę przepisów Prawa budowlanego poprzez ustalenie, iż do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu wymagane jest dołączenie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podczas gdy budynek położony jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, dla których zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują obowiązek uzgodnienia projektów budowlanych, a takich dla potrzeb zgłoszenia się nie sporządza. Podniósł, iż organ odwoławczy uchylając własną decyzję nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż budynek znajduje się w strefie B ochrony konserwatorskiej oraz w strefie E ochrony ekspozycji, uznając w związku z tym iż wymiana pokrycia dachu wymaga uzyskania stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący podał jednak, iż przedmiotowy budynek jest zlokalizowany w granicach obszaru oznaczonego symbolem B, a strefa E obejmuje brzeg jeziora J. W związku z tym z wyżej podanych względów brak jest podstaw do twierdzenia, iż wymiana pokrycia dachu wymaga stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wyjaśnił, iż sporządzając skargę z 16 lutego 2005r. powielił zapis z postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż budynek znajduje się w strefie B i E, gdy tymczasem zgodnie z mapą będącą częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budynek znajduje się tylko w strefie B. W związku z tym w ocenie skarżącego brak było podstaw do wydania decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wskazał, iż wykładnia gramatyczna zapisu o zakazie realizacji obiektów wskazuje na zakaz budowy obiektów, które mogą strefę zakłócić.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, iż w związku z zapisami planu organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może sam decydować czy zgłoszony zamiar wymiany dachówki na blachodachówkę jest dopuszczalny, gdyż wymagane jest w tym zakresie uzyskanie przez inwestora pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazano przy tym, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego
i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazane.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zważyć jednak należy, iż po pierwsze decyzja ta nie uwzględnia skargi w całości, gdyż skarżący domagał się wyeliminowania zaskarżonych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej, a nie powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Po drugie zaś w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, iż organ administracji nie może w trybie autokontroli podejmować rozstrzygnięcia na podstawie art. 1328 § 2 Kpa. Decyzja ta może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną (tak np. w wyroku NSA z dnia 1 marca 2002r. Sygn. akt V SA 7/01, LEX nr 109316). Zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie jednak do art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach przewidzianych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W związku z tym Sąd dokonał analizy decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję i uznał, iż zostały one także wydane z naruszeniem prawa.
Podnieść bowiem należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 414 ze zm.) do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przy czym podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 1999r. (Sygn. akt IV SA 747/097, LEX nr 47285) wyraził pogląd, iż niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli był do tego wzywany inwestor) w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine Kpa).
W niniejszej sprawie decyzja, w której wyrażono sprzeciw dotyczący zamierzonego zgłoszenia została wydana po upływie 30 dni od dokonanego zgłoszenia. Z akt sprawy wynika bowiem iż zgłoszenie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 21 października 2005r. Zatem termin do wyrażenia sprzeciwu upłynął w dniu 21 listopada 2005r. Natomiast decyzja wyrażająca sprzeciw została wydana w dniu "[...]", a doręczona stronie w dniu 29 listopada 2005r. Zważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W takim wypadku termin do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od uzupełnienia dokumentów lub upływu terminu do ich uzupełnienia. Nie sposób jednak uznać, aby w niniejszej sprawie zostało wydane takie postanowienie. Za takie postanowienie nie można bowiem uznać pisma organu z dnia 27 października 2005r. wystosowanego do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o zaopiniowanie zgłoszonych robót budowlanych. Wprawdzie
w orzecznictwie i literaturze dopuszcza się możliwość uznania za decyzje (zatem także za postanowienia) pism, które nie zachowują sformalizowanych wymagań przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale muszą one zawierać minimum niezbędnych elementów, do których zalicza się oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy (ta. Np. w wyroku NSA z dnia 15 marca 2001r. (Sygn. akt V SA 2938/99, LEX nr 51259). Spośród tych elementów pismo z dnia 27 października 2005r. zawiera jedynie oznaczenie organu. Zostało jednak skierowane nie do strony, a do innego organu, a ponadto nie zawiera rozstrzygnięcia, które w tym przypadku winno polegać na nałożeniu na stronę obowiązku przedłożenia określonych dokumentów i określeniu terminu jego wykonania. W związku z tym stwierdzić należy, iż decyzja Starosty z dnia "[...]" 2005r. w sprawie zgłoszenia sprzeciwu, a także utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia "[...]" zostały wydane z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.
Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.