II SA/Ol 342/25

II SA/Ol 342/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 17, art. 24  par. 1 i  par. 3, art. 25  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 23 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2025 roku sprawy ze skarg M. H. i W. H. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego M. H. kwotę 580 złotych (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej W. H. kwotę 580 złotych (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Wójt Gminy [...] (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. uchylił czynność materialno-techniczną polegającą na zameldowaniu na pobyt stały M. H. (dalej jako: "skarżący") pod adresem [...], Gmina [...]. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają, że skarżący faktycznie nie mieszkał w przedmiotowym lokalu w miejscowości [...] w dacie zameldowania, gdyż lokal ze względu na swój stan techniczny (deweloperski) nie nadawał się do zamieszkania (zameldowanie nastąpiło 4 dni od nabycia lokalu). Ponadto na fakt niezamieszkiwania w lokalu w dacie zameldowania wskazuje również "zerowe" zużycie wody, co potwierdza, że w tym czasie nie prowadzono również żadnych czynności wykończeniowych, umożliwiających zamieszkanie we wskazanym lokalu. Na okoliczność niezamieszkiwania przez skarżącego w miejscu zameldowania wskazują również zeznania świadków przesłuchanych w toku postępowania, które potwierdzają, że centrum życiowe, miejsce stałego pobytu skarżącego w czasie dokonania czynności zameldowania na pobyt stały, nie było zlokalizowane w [...], a w dotychczasowym miejscu zamieszkania, czyli w [...].
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący działający przez pełnomocnika. Zarzucił zaniechanie przez organ przesłuchania stron postępowania, tj. skarżącego, jego córki i żony. Odwołanie wniosła również – właścicielka lokalu – W. H. (dalej jako: "skarżąca").
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 25 kwietnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując jego ustalenia i stanowisko w sprawie.
Skargi na decyzję wojewody wnieśli M. H. i W. H. reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Pełnomocnik skarżących wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Pełnomocnik skarżących zarzucił organowi II instancji wydanie zaskarżonej decyzji tylko w oparciu o odwołanie W. H., co jego zdaniem wynika z rubrum przedmiotowej decyzji. Niepokojące jest także w jego ocenie to, że w odpowiedzi na odwołanie organ I instancji uznaje, że odwołanie W. H. zostało wniesione z naruszeniem terminu, zaś wojewoda uznaje, że wniesiono je w terminie – co jego zdaniem trzeba bezwzględnie wyjaśnić, ponieważ w przypadku racji organu I instancji, wojewoda powinien zastosować autokontrolę i stwierdzić nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem pełnomocnika stron konieczne jest także stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzającej, bowiem wydano ją z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Zarzucono również brak przesłuchania W. H. w prowadzonym postępowaniu, a także niedopuszczalne pominięcie głównego świadka sprawy – W. H., która jest świadkiem bezpośrednim i zachodzi bezwzględna potrzeba jej przesłuchania. W ocenie pełnomocnika skarżących nie wystarczą dowody pośrednie dopóki organ nie dokona ustaleń w oparciu o wskazane dowody bezpośrednie – dokonując ich oceny wiarygodności stosownie do zasad swobodnej oceny dowodów.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja wojewody z 25 kwietnia 2025 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 7 kwietnia 2025 r. uchylającą czynność materialno-techniczną polegającą na zameldowaniu na pobyt stały skarżącego M. H. pod adresem w [...].
Postępowanie w niniejszej sprawie obarczone jest istotną wadą proceduralną, polegająca na nieprawidłowym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wyłączenie organu. Należy zauważyć, że wnioskiem z 10 grudnia 2025 r. (akta adm. organu I instancji, k . – 112) skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wyłączenie wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...], a w konsekwencji również organu administracji publicznej od rozpoznania sprawy dotyczącej uchylenia czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu skarżącego na pobyt stały w miejscowości [...], [...]. Wskazano przy tym na okoliczności, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności postępowania. Postanowieniem z 23 grudnia 2024 r. Wójt Gminy [...] odmówił wyłączenia pracowników Urzędu Gminy [...] od rozpoznania sprawy dotyczącej uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącego pod adresem [...], gmina [...].
Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:
1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;
3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;
5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;
7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.
Zgodnie natomiast z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
W literaturze (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl.: WKP 2019) wskazuje się na praktyczne aspekty stosowania omawianych instytucji, ich podstawowym założeniem jest niedopuszczenie do prowadzenia postępowania, czy też nawet do podjęcia poszczególnych czynności procesowych w ramach tego postępowania, osób, które ze względu na osobiste zaangażowanie z pozytywnych lub negatywnych pobudek mogą wypaczać jego przebieg i rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej, instytucja ta ma zapobiec nie tylko faktycznemu wpływaniu na postępowanie administracyjne, ale nawet podejrzeniom o takie praktyki (zob. Z. Janku, Niektóre zagadnienia wyłączenia pracownika i organu według kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 1970/2, s. 119; W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 12).
Kwestionować na podstawie tak sformułowanego przepisu art. 24 k.p.a. można bezstronność tylko imiennie wskazanej osoby, będącej pracownikiem organu. Treść tego przepisu wskazuje zarówno na okoliczności faktyczne lub prawne, na pojedyncze fakty lub zdarzenia czy sytuacje istniejące dłużej, jak również tylko na pogląd osoby, która ocenia według własnej miary bezstronność pracownika, wyciągając wnioski z pewnych okoliczności. Dowolność tej oceny jest ograniczona potrzebą wykazania, że mogą istnieć wątpliwości co do bezstronności pracownika, natomiast nie ma potrzeby wykazywania, że pracownik rzeczywiście jest stronniczy w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym. Okoliczności powodujące wątpliwości co do bezstronności pracownika mogą dotyczyć życia prywatnego, pracy zawodowej, zajęcia ubocznego, działalności politycznej lub społecznej, wyrażanych lub demonstrowanych publicznie poglądów i przekonań. Właściwie może być podniesiona każda okoliczność mająca związek ze stosunkiem pracownika do sprawy, w której prowadzone jest z jego udziałem postępowanie administracyjne. Inna kwestia, czy będzie to skuteczne jako przyczyna wyłączenia, co wiąże się już z wiarygodnością zgłoszonych wątpliwości odnośnie do bezstronności określonego pracownika (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 14 wydanie, str. 175).
Instytucja wyłączenia, w tym instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej na podstawie art. 24 k.p.a., jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 383/07, Lex nr 372671, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 591/09, Lex nr 573759). Sąd podziela przy tym również wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 281/07, Lex nr 500666), że zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia. Nie można jednak pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania z powodu sformułowania go w sposób nieodpowiadający konstrukcji dla niego przewidzianej i regulowanej przepisami prawa procesowego, czy tym bardziej z powodu uznania argumentacji wnioskujących o wyłączenia za bezzasadną. O tym, czy wniosek strony o wyłączenie pracownika organu mieści się w zakresie regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego musi rozstrzygnąć organ właściwy do jego rozpoznania. Organem takim, z uwagi na brak bezpośredniego przełożonego nad piastującym funkcję Wójta [...], jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2007 r., II OSK 879/06). Brak bowiem bezpośredniego przełożonego w rozumieniu przepisów prawa pracy nie może czynić martwą regulacji prawnej zawartej w art. 24 § 3 k.p.a.
Przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji, określone w art. 24 k.p.a., mają zatem także zastosowanie wobec samych organów administracji, to znaczy, wobec osób pełniących funkcje organu (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Dlatego też w przypadku zgłoszenia przez stronę na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. żądania wyłączenia pracowników urzędu gminy oraz wójta (burmistrza), który jest ich zwierzchnikiem służbowym oraz bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, konieczne jest, aby w drodze postanowienia rozstrzygnięte zostało najpierw żądanie dotyczące wyłączenia wójta. W myśl art. 24 § 3 k.p.a., wypowiedzieć się w tym przedmiocie powinien "bezpośredni przełożony pracownika". Z uwagi na to, że wójt, burmistrz czy prezydent nie ma bezpośredniego przełożonego, przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć właśnie organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 k.p.a., którym będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy – samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda (por. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. SA/Po 3155/92, OSP 1995, z.9, poz. 188, wyrok NSA z 5 października 2010 r., I OSK 1664/09).
Należy dodać, że ze względu na treść art. 123 k.p.a., rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wyłączenie powinno zapaść w formie postanowienia, które zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. nie jest zaskarżalne zażaleniem, ale na podstawie art. 142 k.p.a. można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. W sytuacji natomiast takiej, jaka występuje w niniejszej sprawie, tj. wtedy, gdy właściwym do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., który zarazem jest organem II instancji, rozstrzygnięcie tego organu w przedmiocie wniosku o wyłączenie zostaje poddane kontroli sądu administracyjnego na etapie rozpatrywania skargi na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. Natomiast to, że na postanowienie to nie służy zażalenie nie uzasadnia wyłączenia obowiązku poinformowania strony o treści postanowienia, skoro może je zaskarżyć łącznie z odwołaniem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 14 wydanie, str. 177).
Niewątpliwie w sprawie nie został prawidłowo rozpoznany wniosek o wyłączenie organu, co stanowi istotne naruszenie prawa, które przesądza o konieczności uchylenia decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Wobec takiego naruszenia sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów dotyczących podjętych w sprawie decyzji. Organ I instancji wprawdzie orzekł o odmowie wyłączenia pracowników, ale uczynił to przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie piastuna organu przez organ II instancji, tj. Wojewodę, co jest już działaniem nieprawidłowym. Ponadto wniosek o wyłączenie osoby pełniącej funkcję organu nie został rozpoznany przez organ II instancji.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
O kosztach sąd orzekł w pkt 2, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w wysokość 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964.). O kosztach orzeczono również w pkt 3, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w wysokość 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c wskazanego wyżej rozporządzenia.
W ocenie sądu w sprawie brak było podstaw do przyznania kosztów zastępstwa procesowego w sprawie ze skargi M. H. w kwocie 12 000 złotych według załączonego spisu kosztów (do skargi W. H. takiego spisu kosztów nie dołączono). Dlatego też sąd orzekł o kosztach według norm przepisanych. Wskazać należy, że w przypadku gdy został złożony spis kosztów, sąd jest związany wysokością wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika zapłaconego przez stronę lub umówionego, a wykazanego w spisie kosztów, jeżeli wysokość ta jest zgodna z obowiązującymi stawkami tego wynagrodzenia (por. A. Zieliński, Rozstrzyganie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Palestra 1995, nr 11–12, s. 17–18; A. Zieliński, Spis kosztów i jego wiążący charakter dla sądu procesowego, Palestra 1977, nr 8–9, s. 13 i n.). Przyjęcie odmiennego założenia kolidowałoby z zasadą swobody umów (por. K. Korzan, Glosa do postanowienia Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 6 maja 1991 r., I ACz 72/91, OSP 1992, poz. 237; uchwała SN z dnia 5 października 1994 r., III CZP 125/94, OSNC 1995, nr 2, poz. 33). W doktrynie wyrażono również pogląd, że koszty zastępstwa prawnego adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego i rzecznika patentowego nie mogą przy tym być wyższe niż stawki minimalne, jednak sąd może przyznać opłaty wyższe od stawek minimalnych (do wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej), jeżeli uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy pełnomocnika (H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 205.). Sąd uznał w realiach rozpoznawanej sprawy, porównując wniesione skargi, że zostały one sporządzone według jednego szablonu, a sprawa nie jest skomplikowana i wielowątkowa. Nie zaistniały nadmiarowe koszty według spisu kosztów przedstawionego przez pełnomocnika skarżącego. Koszty zastępstwa prawnego określone w spisie kosztów wielokrotnie przewyższają sześciokrotność stawki określonej w przywołanym § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, co jest niedopuszczalne. W związku z tym sąd obciążył organ obowiązkiem zwrotu kwoty uiszczonych wpisów od skarg oraz wynagrodzeniem należnym pełnomocnikowi skarżących według norm przepisanych.