II SA/Ol 340/22

II SA/Ol 340/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Piotr Chybicki /przewodniczący/
S. Beata Jezielska
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1327
art.90 t ust.1 pkt. 1, 2, art. 90 t ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1133
art. 31 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.
Dz.U. 2020 poz 194
art. 7b ust. 3
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust.2 pkt. 14a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn – Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Purda z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr XXXI/225/2021 w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy uczniom, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Szczególnie Uzdolnionych Uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Purda" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy Purda 27 kwietnia 2021 roku podjęła uchwałę nr XXXI/225/2021 w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy uczniom, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Szczególnie Uzdolnionych Uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Purda".
Prokurator Rejonowy dla Olsztyn – Południe w Olsztynie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. uchwałę.
Prokurator zaskarżył uchwałę w całości zarzucając jej:
- istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2021 r. poz.1915), (zwanej dalej "u.s.o."), w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (Dz.U.2020 r. poz.1133) (zwanej dalej "u.s.") w zw. z art. 7b ust. 3 ustawy z dnia 23 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194) (dalej u.o.p.d.k) polegające na przekroczeniu granic delegacji ustawowej zawartej w treści przytoczonych przepisów, a mianowicie poprzez wprowadzenie w § 4 zaskarżonej uchwały uregulowania, zgodnie z którym o stypendium naukowe, artystyczne i sportowe mogą ubiegać się wyłącznie uczniowie z klas IV-VIII pobierający naukę w szkołach podstawowych na terenie Gminy Purda, jednocześnie pozbawiając uprawnienia do ubiegania się o takie świadczenie uczniów klas I-III, w sytuacji gdy powołane przepisy nie przewidują możliwości wprowadzenia przez organy jednostek samorządu terytorialnego tego rodzaju ograniczeń, wskutek czego doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nakazującego równe traktowanie osób w obrębie tej samej klasy społecznej oraz okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę do określenia ich praw i obowiązków, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących;
- istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., poprzez jego niezastosowanie w § 3 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 pkt 2 i § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały jako podstawy prawnej do przyznania przez Wójta Gminy Purda stypendium artystycznego w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Szczególnie Uzdolnionych Uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Purda" oraz dokonanego ustalenia zasad, trybu i wysokości jego przyznania, w sytuacji gdy powołane w tym zakresie na wstępie uchwały przepisy art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.o.s. oraz art. 31 ust. 1 i 3 u.s. nie zawierają upoważnienia ustawowego dla organów stanowiących samorządu terytorialnego do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami, wskutek czego doszło do przekroczenia granic delegacji ustawowych zawartych w tychże przepisach;
- istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 31 ust. 3 u.s. polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w treści tego przepisu, poprzez zaniechanie określenia w § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały konkretnych dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego i które w powiązaniu z osiąganymi w nich przez uczniów wynikami powinny stanowić obowiązkowe kryterium przy ustalaniu przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych;
- istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. polegające na przekroczeniu granic delegacji ustawowej zawartej w treści tego przepisu, poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały unormowania, zgodnie z którym wzór wniosku stanowi załącznik do tego dokumentu, przy jednoczesnym zawarciu we wspomnianym wniosku nieuprawnionego zapisu o uwzględnieniu wraz ze średnią ocen z poszczególnych przedmiotów oceny zachowania kandydata do stypendium w sytuacji gdy w treści art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.s. nie wskazano tego jako dodatkowe kryterium pozwalające na rozróżnianie uczniów;
- istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 90t ust. 4 u.s.o., art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. oraz art. 31 ust. 3 u.s. polegające na przekroczeniu granic delegacji ustawowej zawartej w treści tego przepisu i wprowadzeniu w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały unormowania, zgodnie z którym uczniowie mają możliwość uzyskania jedynie stypendium z kategorii dla nich najkorzystniejszej w przypadku równoczesnego spełnienia warunków kwalifikujących do przyznania jednocześnie stypendium naukowego, sportowego i artystycznego, w sytuacji gdy w treści powołanych przepisów nie zawarto upoważnienia dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do stosowania ograniczeń względem uprawnienia uczniów do ubiegania się o stypendia w kilku kategoriach;
- istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 90t ust. 4 u.o.s. w zw. z art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., polegające na przekroczeniu granic delegacji ustawowej zawartej w treści tych przepisów, poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 3 pkt 1-4 przesłanek faktycznych, których wystąpienie uprawnia Wójta Gminy Purda do pozbawienia uczniów przyznanego stypendium naukowego lub artystycznego, w sytuacji gdy w treści powołanych przepisów nie zawarto upoważnienia ustawowego dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania tego typu działań.
Mając na uwadze powyższe Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi, Prokurator w pierwszej kolejności wskazał, że delegację ustawową do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów artystycznych oraz ich wysokości stanowi przepis art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., który został całkowicie pominięty przez organ stanowiący gminy w podstawie prawnej uchwały, mimo, że zaskarżony akt zawiera szereg przepisów odnoszących się do tej problematyki. W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, iż stypendium artystyczne należy do kategorii stypendiów możliwych do uzyskania na terenie gminy Purda, zaś w kolejnych przepisach, tj. § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 pkt 2 i § 8 ust. 1 unormowano szczegółowe warunki, w tym wysokość, a także przyznawania. W opinii Prokuratora procedowanie rady gminy było nieprawidłowe. Jak podkreślił, jeżeli zamiarem organu stanowiącego jest określenie zasad na jakich przyznawane będą stypendia za wybitne osiągnięcia artystyczne, to podstawę prawną do przyjęcia regulacji w tej materii powinien stanowić wyłącznie przepis art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k.. Przywołane na wstępie zaskarżonej uchwały przepisy art. 90 ust 1 pkt 2 i ust. 4 u.o.s. oraz art. 31 ust. 1 i 3 u.s. nie zawierają zaś upoważnienia ustawowego do określania przez organy stanowiące gminy szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów artystycznych. W związku z tym procedowanie rady gminy, polegające na zawarciu w zaskarżonej uchwale regulacji normowanych przez przepisy innej ustawy, które nie zostały właściwie zastosowane, stanowiło przekroczenie granic delegacji ustawowych wyznaczanych wyżej wymienionymi przepisami i tym samym działanie poza granicami prawa, w sposób sprzeczny z art. 7 i 94 Konstytucji RP. W opinii Prokuratora uchybienie to miało charakter istotnego naruszenia prawa, albowiem nie polegało jedynie na omyłkowym niewskazaniu właściwej podstawy prawnej poszczególnych rozstrzygnięć, lecz na unormowaniu w akcie prawa miejscowego problematyki regulowanej przez odmienne, aniżeli wskazane w zaskarżonej uchwale, przepisy odrębnej ustawy. Stypendia artystyczne, uregulowane w ustawie "o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", są uprawnieniem skierowanym nie tylko do uzdolnionych uczniów, lecz do wszystkich członków określonej wspólnoty samorządowej, zajmujących się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury i opieką nad zabytkami. Z tego też względu we wszystkich aktach prawnych normujących kwestię stypendiów artystycznych przepisy ustawy powinny być stosowane bezpośrednio, gdyż w tym zakresie brak jest jakiejkolwiek normatywnej zależności między wspomnianym wcześniej art. 7b a powołanymi przepisami przez radę gminy w uchwale. To zaniechanie skutkowało w opinii Prokuratora przekroczeniem przez organ stanowiący gminy upoważnień ustawowych zawartych w art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.o.s. oraz art. 31 ust. 1 i 3 u.s.
Prokurator wywiódł następnie, że z treści § 4 zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, że o stypendium naukowe, artystyczne i sportowe mogą ubiegać się wyłącznie uczniowie z klas IV-VIII. Wprowadzenie takiego ograniczenia jest rażąco sprzeczne z przepisami art. 90t ust. 4 u.o.s., art. 31 ust. 3 u.s. i art. 7b u.o.p.d.k. stanowiącymi delegacje ustawowe do przyjmowania przez organy gminy uchwał w sprawie określania szczegółowych warunków, trybu i zasad przyznawania odpowiednio stypendiów naukowych, sportowych i artystycznych. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że przytoczone przepisy nie zawierają żadnych regulacji, umożliwiających różnicowanie uczniów mogących ubiegać się o stypendia pod względem podmiotowym, w tym ze względu na wiek lub przynależność do określonej klasy w szkole. W konsekwencji, wprowadzenie przez radę gminy postanowienia o takiej treści było działaniem mieszczącym się poza granicami prawa, dodatkowo naruszającym przepis art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jak zaznaczył Prokurator brak jest jakichkolwiek podstaw, zarówno merytorycznych, jak i prawnych, do wprowadzania przez radę gminy w uchwale regulacji pozbawiających uczniów klas I-III możliwości ubiegania się o stypendia naukowe, sportowe i artystyczne. Równocześnie Prokurator przyznał, że w odniesieniu do uczniów klas I-III nie stosuje się ocen z przedmiotów w postaci określonych stopni, gdyż te zastępowane są oceną opisową, co uniemożliwia im uzyskanie stypendium dzięki wysokiej średniej ocen, a więc na podstawie § 6 pkt l lit. a zaskarżonej uchwały. Prokurator wywiódł jednak, że w dalszym ciągu możliwe jest jednak uzyskanie przez osoby uczęszczające do klas I-III stypendium naukowego na podstawie drugiego ze wskazanych w uchwale kryteriów, a mianowicie w oparciu o § 6 pkt 1 lit. b., poprzez zajęcie odpowiednio wysokich miejsc na olimpiadach, w których udział nie został w żaden sposób ograniczony do określonej kategorii wiekowej lub klasowej uczniów. W skardze podkreślono, że sam fakt uczęszczania przez grupę uczniów do wyższej lub niższej klasy nie może stanowić podstawy do dowolnego różnicowania ich uprawnień do świadczeń, albowiem jedynymi obiektywnymi kryteriami pozytywnymi do uzyskania stypendiów naukowych, sportowych i artystycznych są odpowiednio: bycie uzdolnionym uczniem (stypendium naukowe), posiadanie osiągnięć sportowych (stypendium sportowe) oraz zajmowanie się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami (stypendium artystyczne).
Prokurator jako kolejne uchybienie wskazał zaniechanie dookreślenia w § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały konkretnych dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego i zamiast tego ograniczenie się do ogólnikowego zwrotu, iż stypendium sportowe przysługuje za osiągnięcia w zawodach sportowych, tj. za zajęcie określonego miejsca na szczeblu wojewódzkim oraz ogólnopolskim i międzynarodowym. Tak ogólne kryteria uregulowania tej materii Prokurator uznał za nieprawidłowe. W tym kontekście wskazał, że z ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska wynika jednoznacznie, że ustalając zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest przede wszystkim określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. II SA/Łd 375/19).
Prokurator zakwestionował również wzór wniosku, o którym mowa w § 7 ust. 1 uchwały, stanowiący załącznik do tego aktu. W pierwszej kolejności wskazał, że wniosek może mieć jedynie pomocniczy charakter w samej procedurze ubiegania się o stypendium dla poszczególnych uczniów, zaś prawidłowość jego wypełnienia i złożenia nie powinna stanowić kryterium formalnego mającego znaczenie przy ocenie zasadności przyznania określonemu uczniowi tego świadczenia. Niezależnie od powyższego, wniosek taki nie może zawierać w swej treści niedopuszczalnych zapisów, takich jak np. wprowadzenie wymogu uwzględnienia w nim oceny zachowania kandydata do stypendium, jak to zostało uczynione we wzorze wniosku stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały. Ocena zachowania uczniów jest bowiem kryterium pozostającym poza zakresem przesłanek warunkujących możliwość przyznania stypendium naukowego, o których mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.o.s.
Jako niezgodne z powszechnie obowiązującym prawem Prokurator uznał również brzmienie § 7 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym uczniowie spełniający warunki do ubiegania się o kilka kategorii przewidzianych stypendium, mogą mieć przyznane jedynie stypendium jednej najkorzystniejszej dlań kategorii. Prokurator podkreślił, że przepisy art. 90t ust. 4 u.o.s., art. 31 ust. 3 u.s. oraz art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. nie zawierają żadnych unormowań, z których wynikałaby możliwość ograniczenia uczniom prawa do ubiegania się łącznie o stypendium naukowe, artystyczne i sportowe w sytuacji spełnienia wymagań do uzyskania więcej niż jednego z tych świadczeń.
Prokurator wywiódł następnie, że w § 8 ust. 3 uchwały przyznano Wójtowi Gminy Purda kompetencje do pozbawienia ucznia przyznanego wcześniej stypendium w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności faktycznych wymienionych w § 8 ust. 3 pkt 1-4. W przepisie tym nie wprowadzono żadnego ograniczenia co do możliwości podjęcia przez wójta takich kroków w odniesieniu do ustalonych w uchwale kategorii stypendiów, co oznacza, iż uprawnienie to dotyczy zarówno stypendium sportowego, jak i naukowego oraz artystycznego. Prokurator zastrzegł, że o ile w odniesieniu do stypendium sportowego ustawodawca w art. 31 ust. 3 u.s. zobligował organ stanowiący gminy do określenia w uchwale trybu pozbawiania przyznanego już stypendium, to jednak takiego upoważnienia ustawowego nie przewidziano już w zakresie stypendiów naukowych i artystycznych. Z tego też względu, aby uczyniony przez radę gminy zapis określający tryb pozbawienia uczniów stypendium naukowego i artystycznego był prawnie skuteczny, w aktach rangi ustawowej musiałoby znaleźć się analogicznie brzmiące sformułowanie do tego, które ustawodawca zawarł w treści art. 31 ust. 3 u.s., zobowiązując organ gminy do określenia w uchwale "trybu przyznawania i pozbawiania" stypendium sportowego. Tymczasem przepisy art. 90t ust. 4 u.o.s. oraz art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. upoważniające radę gminy do podejmowania uchwał w sprawie określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania odpowiednio stypendiów naukowych i artystycznych, nie zawierają żadnego zapisu pozwalającego na uregulowanie w uchwale kwestii pozbawiania stypendiów tej kategorii.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Purda wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego jest jedynie rażące naruszenie prawa. Uchwała musi w związku z powyższym pozostawać w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste oraz wynika wprost z treści tego przepisu, a przy tym wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Odnosząc się bezpośrednio do zawartych w skardze zarzutów organ gminy wskazał, że Rada Gminy może, a nawet powinna różnicować wymagania uprawniające do otrzymania stypendium, zaś zakres tych zróżnicowań winien znajdować usprawiedliwienie. Wójt zwrócił następnie uwagę, że wiedzą powszechną jest, że w przypadku uczniów klas I - III nie mamy do czynienia z obliczaniem średniej z ocen, a jedynie z oceną opisową. Nie sposób w związku z tym stworzyć odpowiednich i mierzalnych kryteriów dla uczniów w tak młodym wieku. Próba zaś mogłaby być z góry skazana na porażkę i powodować postawienie kolejnych zarzutów wobec gminy. Osiągnięcia na olimpiadach przedmiotowych oraz konkursach na szczeblu wojewódzkim, ogólnopolskim i międzynarodowym mogą występować jedynie u uczniów w klasach wyższych niż I-III. Zróżnicowanie wynikające z zapisu § 4 nie wynika jedynie z faktu uczęszczania uczniów do różnych klas, a przede wszystkim z realnych możliwości określenia konkretnych, mierzalnych i obiektywnych kryteriów. Zdaniem organu art. 90t ust. 1 pkt 2) ustawy o systemie oświaty nie określa wprost dziedzin, w których mogą zostać przyznane stypendia. Przepis ten stanowi o wspieraniu edukacji dzieci uzdolnionych. Z kolei wskazany przez skarżącego przepis art. 7b ust 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który wprost odsyła do art. 7b ust. 1 tejże ustawy, wskazuje nie na uczniów lecz na osoby zajmujące się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Z kolei ust. 2 wskazuje, że stypendium, polega na przyznaniu środków finansowych osobom realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, opieki nad zabytkami lub upowszechniania kultury. Trudno zatem uznać dzieci w szkole za osoby realizujące określone przedsięwzięcia. Dzieci mogą być i są uzdolnione artystycznie (np. plastycznie czy muzycznie). Na etapie szkolnym rozwijają swoje umiejętności, eksperymentują w zakresie różnych aktywności, co w konsekwencji może przerodzić się w twórczość opisaną we przytoczonym przepisie. Natomiast zdarza się, że rozwijane pasje i talenty dzieci nie mają odzwierciedlenia w ich ocenach i wynikach naukowych. Nieuwzględnienie w zaskarżonym regulaminie stypendium artystycznego dla uczniów pozbawiłoby jednostkę samorządu terytorialnego możliwości wsparcia tych uczniów którzy nie realizują określonych przedsięwzięć. Usunięcie tego stypendium z regulaminu spowoduje, że część dzieci będzie wykluczona z uczestnictwa w dodatkowych zajęciach umożliwiających ich rozwój, a które wymagają odpłatności za udział. Wobec powyższego gmina nie zgodziła się ze sformułowaną w skardze tezą, iż brak powołania się w regulaminie na przepis art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., czy też jego niezastosowanie w unormowaniach regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa materialnego, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
W ocenie Gminy brak jest również podstaw do uznania § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającego prawo. W tym kontekście zwrócono uwagę, że przedmiotowa uchwała ma za zadanie udzielenie wsparcia finansowego uczniom szczególnie uzdolnionym, pobierającym naukę na terenie Gminy Purda. Nie sposób zatem uznać, że dzieci w gminnej szkole podstawowej winny uprawiać konkretne, określone przez gminę, dyscypliny sportu, by uzyskać stypendium sportowe. Tym bardziej, jeśli gmina nie posiada żadnej szczególnie znaczącej dla niej dyscypliny sportu. W szkole podstawowej dzieci mają prawo uprawiać dyscypliny sportowe według własnego uznania czy zainteresowania, a ewentualne wybitne osiągnięcia z tym związane powinny być nagradzane.
Gmina zaznaczyła również, że z treści samej uchwały stypendialnej nie wynika by jednym z kryteriów otrzymania stypendium była ocena z zachowania. Kryteria te są wprost określone w uchwale. We wzorze wniosku co prawda znalazła się informacja o ocenie z zachowania, ale przesłanka ta nie była brana pod uwagę w procedurze przyznawania stypendium. Nie sposób uznać powyższego za istotne naruszenie prawa. Gmina zastrzegła równocześnie, ze liczba przyznawanych stypendiów ograniczona jest środkami finansowymi jednostki samorządu terytorialnego. Organ gminy podkreślił, że przyznanie uczniom osiągającym wysokie wyniki sportowe i naukowe równocześnie dwóch stypendiów, bez miarkowania ich wysokości spowodowałoby zmniejszenie liczby nagrodzonych przez Wójta uczniów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) (dalej jako: p.p.s.a), zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony w odpowiedzi na skargę, a Skarżący Prokurator wnioskowi nie oponował.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. Przy czym art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie zaś do art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 (regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Tym samym przedmiotowa uchwała nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., ale także nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie.
Art. 90t ust. 4 ustawy odsyła do ust. 1 tego artykułu. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 ustawy. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Następnie w oparciu o dany program organ stanowiący winien dopiero określić szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy. Taka uchwała przez Radę została podjęta.
W kontekście sformułowanych w skardze zarzutów dostrzec należy, że w treści § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że stypendium naukowe, artystyczne i sportowe mogą ubiegać się uczniowie z klas IV-VIII pobierający naukę w szkołach podstawowych na terenie Gminy Purda. Unormowania te, wyłączające uczniów klas I do III szkół z możliwości ubiegania się o stypendium, należy uznać za sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP. Słusznie wskazuje skarżący, że różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia. Okoliczność, że większą trudność dla organu będzie stanowiło określenie kryterium, dla wyłonienia w tej grupie uczniów uzdolnionych (bowiem w tej kategorii nie występuje średnia ocen, dzieci w tych klasach klasyfikuje się poprzez oceny opisowe) nie może mieć wpływu na wyłącznie tego kręgu dzieci z uzyskania pomocy dla uzdolnionych uczniów. Zbieżne z powyższym stanowisko zajął wcześniej WSA w Olsztynie w wyrokach: z z 6 lipca 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 248/21 orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: CBOSA) i 22 lipca 2021r. (sygn. akt II SA/Ol 295/21 CBOSA)
Również wprowadzenie w § 7 ust. 2 załącznika do uchwały, ograniczenia możliwości ubiegania się przez ucznia, spełniającego zarówno kryteria dla otrzymania stypendium naukowego jaki i artystycznego lub sportowego, poprzez ograniczenie ilościowe do możliwości przyznania jednej osobie tylko jednego stypendium, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa. Z delegacji ustawowej nie wynika bowiem uprawnienie dla rady gminy, do wprowadzenia tego typu ograniczeń w prawie do ubiegania się o stypendia oparte o różne podstawy prawne. Wręcz przeciwnie prawodawca w trzech odrębnych aktach u.s.o., u.s. i u.o.p.d.k. upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu przyznawania stypendiów związanych z osiąganiem wyróżniających się wyników w trzech odmiennych obszarach. Brak w aktach powszechnie obowiązującego prawa podstaw do wprowadzania regulacji de facto dyskryminujących beneficjentów tych stypendiów, przez ograniczenie ich dostępu do świadczeń z innej kategorii (stypendiów opartych o inne typ osiągnieć niż te za które już pobierają świadczenia). Powyższy pogląd zbieżny jest ze stanowiskiem zajętym już w analogicznej kwestii przez WSA w Olsztynie w wyroku z 24 czerwca 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 210/21 CBOSA).
Odnosząc się do naruszenia przez Organ gminy ustawy o sporcie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił również art. 31 u.s., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe (ust. 1). Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (ust. 2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust. 3).
Pod pojęciem "sportu" ustawodawca rozumie wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Za sport uważa się również współzawodnictwo oparte na aktywności intelektualnej, którego celem jest osiągnięcie wyniku sportowego (art. 2 ust. 1 i 1a u.s.).
Z przywołanego wyżej art. 31 u.s. jasno wynika, że ustawodawca co do zasady pozostawił organowi gminy swobodę w podjęciu uchwały w przedmiocie przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, zwracając jednak uwagę na konieczność uwzględnienia dwóch podstawowych kryteriów, po pierwsze - znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego i po drugie - osiągniętego wyniku sportowego.
Zatem, dyscyplinami sportowymi mającymi znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego mogą być dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (art. 27 u.o.s.). Intencją ustawodawcy, co wynika z art. 31 ust. 3 u.o.s. było również powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium stricte przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport" (vide: wyroki WSA w Łodzi z: 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 624/17, 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 673/17, 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 651/17, 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 644/17, 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 375/19 CBOSA). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1623/17 CBOSA), może to nastąpić albo poprzez wskazanie określonej dyscypliny sportowej (dyscyplin sportowych) albo w sposób bardziej ogólny np. poprzez wskazanie na lekką atletykę, sporty zimowe, sporty młodzieżowe i.t.p.
W rozpatrywanej sprawie zgodzić się należy ze Skarżącym, że Rada Gminy Purda nie wskazała wprost, ani nawet choćby pośrednio dyscypliny sportowej (bądź dyscyplin sportowych), która miałaby dlań znaczenie, nie wspominając już o uzasadnieniu dokonanego w tym zakresie wyboru, czym naruszyła w istotnym stopniu art. 31 ust. 3 u.o.s. Jak wynika z załącznika do zaskarżonej uchwały (§ 6 ust. 3) lokalny prawodawca ograniczył się do wskazania, iż stypendium sportowe przysługuje za osiągnięcia w zawodach sportowych, tj. za zajęcie określonego miejsca na szczeblu wojewódzkim oraz ogólnopolskim i międzynarodowym. Takie sformułowanie nie jest wystarczające i nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 u.o.s. Wolą ustawodawcy było wskazanie znaczenia danego sportu w treści samej uchwały, a nie ewentualne późniejsze rozstrzyganie chociażby przez komisję stypendialną czy dana dyscyplina sportowa ma czy też nie ma znaczenia dla jednostki samorządu terytorialnego. Trafnie wobec tego wskazał Prokurator w treści skargi, że takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców. Tożsamy pogląd w tej materii zaprezentował WSA w Łodzi w wyrokach z 15 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 497/20 CBOSA) 11 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 375/19 CBOSA), z 10 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 750/20 CBOSA) i z 16 kwietnia 2021 r., (sygn. akt II SA/Łd 911/20 CBOSA)
Nie są natomiast zasadne zarzuty Prokuratora, dotyczącego naruszenia przepisów u.s.o. przez organ postanowieniami § 8 ust. 3 pkt 1-4 załącznika do uchwały, które określają tryb pozbawienia stypendium, przed upływem terminu. W tym zakresie wskazać należy na stanowisko WSA w Olsztynie zawarte w wyroku z 8 marca 2022 r., (sygn. akt II SA/Ol 59/22 CBOSA), które skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje i podziela. Stwierdzić należy zatem, że wskazanie przypadków pozbawienia stypendium znajduje, w ocenie Sądu, swoją podstawę w art. 90t ust. 4 u.s.o., a także w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Ustawodawca stwierdza w art. 90t ust. 4 u.s.o., że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb postępowania w sprawach udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. Natomiast art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wprost przewiduje, iż rada określa tryb pozbawiania stypendiów sportowych. Ustalenia, zawarte w ww. postanowieniach § 8 ust. 3 pkt 1-4 bez wątpienia dotyczą trybu postępowania w tych sprawach. Fakt, że ustawodawca wprost nie stwierdził w art. 90t ust. 4 u.s.o., że organ może określić tryb pozbawiania stypendiów nie oznacza, że nie może tego uczynić w ramach trybu postępowania w sprawach przyznawania stypendiów. Podobnie treść art. 7b u.o.p.d.k. zgodnie z którą organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość, mając na uwadze wspieranie rozwoju umiejętności artystycznych oraz upowszechnianie kultury i opieki nad zabytkami, nie wyklucza ustalania przez organ trybu pozbawiania przyznanego już stypendium. Wskazać można również na regułę wnioskowania prawniczego a fortiori (z mocniejszego na słabsze). Jeśli organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do określenia trybu przyznawania prawa, to tryb ten określać może także przypadki cofnięcia przyznanego uprawnienia.
Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, dotyczącego § 7 ust. 1, tj. naruszenia art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.s. przez określenie dodatkowego kryterium pozwalające na rozróżnianie uczniów w postaci oceny z zachowania. Wzór wniosku stanowi załącznik do uchwały. W zakwestionowanym przez Prokuratora załączniku znajduje się formuła: "Potwierdzenie dyrektora Szkoły. Niniejszym potwierdzam prawidłowość danych dotyczących uzyskanej w bieżącym roku szkolnym średniej ocen oraz oceny zachowania kandydata do stypendium". Ze stwierdzenia tego nie wynika w żaden sposób, aby ocena z zachowania miała wpływ na stypendium, co potwierdza organ stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że z treści uchwały nie wynika, aby ocena z zachowania była jednym z kryteriów otrzymania stypendium, a kryteria są wprost określone w uchwale. We wzorze wniosku znalazła się ocena z zachowania, ale nie była ona brana pod uwagę w procedurze przyznawania stypendium. Jakkolwiek pozyskiwanie we wzorze formularza wniosku danych nieistotnych z punktu widzenia tworzenia listy rankingowej dla stypendiów stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej, lecz nie ma ono charakteru istotnego. Podkreślenia wymaga również, że uchwała nie formułuje obowiązku składania wniosku na formularzu – ma on charakter pomocniczy.
Wskazać należy wreszcie, że w ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut skargi, dotyczący nieuwzględnienia w uchwale postanowień art. 7b u.o.p.d.k. Zgodnie z art. 7b ust. 1 tej ustawy - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, inni ministrowie i kierownicy urzędów centralnych w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, a także jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznawać stypendia osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Zgodnie zaś z art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość, mając na uwadze wspieranie rozwoju umiejętności artystycznych oraz upowszechnianie kultury i opieki nad zabytkami.
Sąd podziela tu stanowisko organu, że przepis art. 7b ust. 1 wskazuje nie na uczniów, ale na osoby zajmujące się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Uczniowie zaś to nie są osoby zajmujące się twórczością artystyczną, o których mowa w ww. przepisie. Dzieci mogą być uzdolnione artystycznie i wówczas organ może przyznać im stypendia na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. Tym samym, zawarcie w uchwale postanowień, dotyczących stypendiów artystycznych dla uczniów, w ocenie Sądu, pozostaje zgodne z prawem. Pogląd zbieżny z powyższym został już wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 8 marca 2022 r., (sygn. akt II SA/Ol 59/22 CBOSA).
Na marginesie należy wskazać, że jeżeli nawet organ nie wskazał właściwej podstawy prawnej przy podejmowaniu uchwały, a taka podstawa istnieje, nie oznacza to, że akt jest niezgodny z prawem.
Mimo, że nie wszystkie z podniesionych w skardze zarzutów okazały się zasadne, istotność wad prawnych jakimi obciążona jest zaskarżona uchwała przesądziła o konieczności uwzględnienia skargi i orzeczenia o nieważności uchwały w całości. Wadliwe określenie grupy potencjalnych beneficjentów stypendiów, tj. wyłączenie niej dzieci z klas I-III szkoły podstawowej, czyni niemożliwym poprawne stosowanie pozostałych postanowień uchwały.
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.