II SA/Ol 34/26

II SA/Ol 34/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6 ust. 1, art. 37ea ust. 1, art. 37ec ust. 1-2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R., W. M., I. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w O. (dalej: "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 37ec ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p."), wyraziła zgodę na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego, którego projekt załączony został do wniosku [...] Sp. z o.o. w O.
Pismem z 26 listopada 2025 r., skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnieśli A. R., W. M. i I. S. (dalej jako: "skarżący"), zarzucając, że uchwałę podjęto z naruszeniem zasad jawności – brak publikacji projektu ZPI w BIP, brak konsultacji, brak udostępnienia dokumentacji mieszkańcom, pośpiech proceduralny oraz iż uchwała została podjęta bez wymaganych analiz – brak analizy 10H, brak analizy skumulowanych oddziaływań, brak analizy wpływu na istniejące decyzje WZ i brak oceny konsekwencji dla mieszkańców. Poparli również działania Stowarzyszenia "[...]".
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie, wyjaśniając że przedmiotowa uchwała nie stanowi prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Do wykazania naruszenia interesu prawnego nie wystarcza samo bycie właścicielem nieruchomości położonej niedaleko od ZPI. Rada Miejska podała, że uchwała uprawnia jedynie organ wykonawczy gminy do negocjacji ustaleń projektu zintegrowanego, a przepisy prawa nie wymagają przekazywania uchwał sołectwom i ich mieszkańcom. Dopiero po podjęciu uchwały mieszkańcy i sołectwa będą informowani o kolejnych krokach, w tym o rozpoczęciu konsultacji społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa w ww. przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepisy te wiążą więc legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
W miejscu tym wyjaśnić należy, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę
w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu zaś rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zob. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK
2194/24 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna bowiem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).
Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie więc wynika, że prawo do zaskarżenia aktu prawa miejscowego przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W niniejszej sprawie skarżąca takich okoliczności nie wykazała.
Skarżący w skardze powoływali się tylko ogólnie na status mieszkańców i obronę ich praw, zarzucając brak konsultacji z mieszkańcami dokumentacji projektowej i brak oceny konsekwencji projektu dla mieszkańców. Zasadnie jednak w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że na obecnym etapie wszczęta jedynie została procedura uchwalania ZPI, w ramach której przeprowadza się dopiero konsultacje społeczne i analizuje dokumenty. Stanowisko to potwierdza treść art. 37ec ust. 2 pkt 4 i pkt 5 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z nim po wyrażeniu zgody przez radę gminy na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej jako: "ZPI"), organ wykonawczy gminy występuje o wymagane opinie i uzgodnienia, a także ogłasza rozpoczęcie konsultacji społecznych, przeprowadza je oraz wprowadza zmiany do projektu ZPI wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień oraz przeprowadzonych konsultacji społecznych.
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wyrazić zgodę na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego. Na podstawie tego przepisu rada gminy może wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozpoczęcie procedury sporządzenia ZPI. Procedura sporządzania ZPI może rozpocząć się tylko na wniosek inwestora. Przy czym w literaturze przedmiotu podnosi się, że rada gminy nie jest związana wnioskiem. Sformułowanie "może uchwalić" przesądza o tym, że kwestia sporządzenia ZPI pozostawiona została do uznania lokalnego prawodawcy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p. Szlachetko Jakub H. (red.), Szlachetko Katarzyna (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. w LEX, WK 2024). Zatem to rada gminy decyduje, czy wszcząć procedurę sporządzenia ZPI. Omawiana uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody albo niewyrażenia zgody stanowi odpowiedź na wniosek inwestora. Wyrażenie zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI otwiera tylko procedurę uchwalania ZPI, uprawniając organ wykonawczy gminy do podjęcia dalszych czynności procesowych zmierzających do weryfikacji wniosku inwestora i uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień czy przeprowadzenia konsultacji społecznych. Zaskarżona uchwała jest aktem inicjującym postępowanie. Tym samym, zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, w szczególności nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach indywidualnych podmiotów.
Podkreślić trzeba, że zaskarżona uchwała nie ustala w ogóle przeznaczenia ani zasad zagospodarowania jakiegokolwiek terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio uchwalonego ZPI – zgodnie z art. 37ea ust. 1 i 3 u.p.z.p) kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że dopiero uchwalenie ZPI, który jest w myśl art. 37ea ust. 3 u.p.z.p., szczególną formą planu miejscowego, może wywoływać skutki materialnoprawne dla działek objętych wnioskiem inwestora i ewentualnie działek sąsiednich. Dopóki w prawnie uregulowanej procedurze nie zostanie potwierdzona możliwość zmiany zagospodarowania terenu i przeznaczenia nieruchomości pod wnioskowany przez inwestora cel, nie legitymuje się on prawem do takiego sposobu zagospodarowania terenu.
Ostatecznie wskazać pozostaje, że w judykaturze nie budzi wątpliwości, iż uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia ZPI charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza – co do zasady – możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13 czy wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18). Natomiast w postanowieniu
z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24, Naczelny Sąd Administracyjny wprost potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Z tego względu nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. również postanowienie NSA z 20 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 813/25 czy postanowienie NSA
z 7 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1852/25). Uwagi te należy odnieść do uchwały
o przystąpieniu do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1209/25).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi,