II SA/OL 338/23

II SA/Ol 338/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit. a), art.151, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art.6 ust.2 pkt 1, art.9 ust. 4 i 5, art.53 ust.3, art.59 ust.1, art.61 ust.1, art.64 ust.1, art.65 ust.1 pkt 2 i ust.2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skarg I. Sp. z o.o. w W. i Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla pkt 1) zaskarżonej decyzji; II. oddala skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w O.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej spółki I. w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 września 2020 r., (...) sp. z o.o. w W. zwróciła się do Urzędu Miasta Olsztyna (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Prezydent") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową w poziomie parteru wraz z niezbędną infrastrukturą, położonej w Olsztynie przy ul. (...) na działkach nr (...),(...),(...),(...)oraz części działki nr (...), obręb geodezyjny (...).
W dniu 25 sierpnia 2021 r., organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie.
Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r., Prezydent ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesne, wydane w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną.
Decyzją z dnia 30 maja 2022 r., organ pierwszej instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, a decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazano, że sporządzona analiza nie wskazuje, w jakiej odległości i na jakiej podstawie wyznaczono linię zabudowy. Decyzja zakreśla też szerokość elewacji frontowej na zaniżonym poziomie, co wskazuje na nierzetelność. Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została określona dowolnie. Natomiast w odniesieniu do wyznaczonej ilości miejsc parkingowych organ bezrefleksyjnie powielił dotychczasową argumentację zaprezentowaną w poprzedniej decyzji.
Decyzją z dnia 27 października 2022 r., Prezydent ustalił na rzecz (...) sp. z o.o. w W. warunki zabudowy na działkach nr (...),(...),(...),(...),(...) oraz części działki nr (...) w obrębie geodezyjnym (...), położonych przy ul. (...) w Olsztynie dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową w poziomie parteru wraz z niezbędną infrastrukturą.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)", decyzją z dnia 28 lutego 2023 r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. w punkcie 2.5 podpunkt 7 i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że "Wymagana ilość stanowisk postojowych: dla projektowanego budynku należy zapewnić na działkach stanowiących własność inwestora 1,2 stanowiska postojowego na każde mieszkanie oraz 25 miejsc postojowych na każde 1000m2 powierzchni użytkowej handlowo-usługowej. 30% wymaganych stanowisk postojowych należy projektować jako ogólnie dostępne rotacyjnie na terenie własnym (z czego 25 % na powierzchni terenu przy projektowanym budynku, a pozostałe 5% w garażu podziemnym)".
W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania opracowano nową analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wokół działek inwestycyjnych, która jest dość obszerna i pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Analiza uzasadnia, dlaczego przyjęto taki, a nie inny obszar analizowany oraz wskazuje, że na analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Występują również garaże, zabudowa handlowo-usługowa, zakłady opieki medycznej i budynki oświaty. Ponadto wykazano poszczególne parametry budynków znajdujących się w sąsiedztwie i słusznie przyjęto, że została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa. Sporządzona analiza spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem".
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji doprecyzował, że projektowana zabudowa będzie znajdować się w odległości ok. 28m od ul. (...). Tym samym, wyznaczona na dotychczasowym poziomie nieprzekraczalna linia zabudowy spełnia standardy odpowiedniej odległości od drogi publicznej.
Jeśli zaś chodzi o szerokość elewacji frontowej, wskazano, że zarówno analiza, jak i decyzja – zgodnie z rozporządzeniem – wskazują na średnią 32,3m i 20% tolerancję 25,8 – 38,8m.
Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została skorygowana i określona zgodnie z zasadą z § 7 ust. 1 rozporządzenia - na poziomie 20,0m, odpowiednio do wysokości budynku w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr (...).
Korekty, zdaniem organu odwoławczego, wymagała jedynie wyznaczona ilość miejsc parkingowych. Stosownie bowiem do Studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Olsztyna, przyjętego uchwałą Nr XXXVII/660/13 z dnia 15 maja 2013 r. o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna, zwanym dalej "Studium", na przedmiotowym terenie obowiązuje inny wskaźnik, niż ten, który określił Prezydent Olsztyna. Ulica (...) znajduje się w strefie parkowania "C", dla której wskaźnik prognozowania miejsc parkingowych przewiduje: dla zabudowy mieszkaniowej – min, 1,0 – max. 1,5 stanowisk postojowych na jedno mieszkanie; dla obiektów usługowych, handlowych – min. 25, max. 30 stanowisk postojowych na każde 1000m2 powierzchni użytkowej handlowo-usługowej. Tym samym, wyznaczenie 20 miejsc postojowych na każde 1000m2 powierzchni użytkowej handlowo-usługowej jest błędne. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak nie oznacza to, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przepisy studium wraz z planem miejscowym tworzą system aktów planistycznych obowiązujących na terenie gminy. Studium stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalony w decyzji organu odwoławczego współczynnik będzie zapewniał odpowiednią obsługę obiektu. Przyjęty przez organ pierwszej instancji wskaźnik był zaniżony i niestandardowy. Był sprzeczny z normami Studium. Natomiast odniesienie się do bliżej nieokreślonego parkingu gminnego na dz. (...) jest nie tylko nieuzasadnione, ale i nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Powszechnie bowiem wiadomo, że aktualnie istnieje duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe dla mieszkańców, którzy nie mają zapewnionych miejsc parkingowych na terenie własnej posesji i osób korzystających z innych usług.
Tym samym, w ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji w powyższym zakresie rażąco narusza prawo i interes społeczny.
Skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosły: (...) sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Spółka") i Spółdzielnia Mieszkaniowa "(...)" w Olsztynie (dalej jako "Spółdzielnia").
Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 9 ust. 1 w zw. z art.10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r, poz. 503 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że postanowienia studium są wiążące w sprawach mających za przedmiot ustalenie warunków zabudowy;
b) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 3 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że prawo własności może być również ograniczone przez akty niestanowiące aktów prawa, a wyłącznie koncepcje, czy kierunki zagospodarowania;
c) art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., poprzez wadliwą wykładnię i tym samym przyjęcie, że ilość miejsc postojowych dla planowanej inwestycji musi być identyczna, jak ilość miejsc określona w Studium.
W oparciu o powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie w części, a mianowicie co do pkt. 1 zaskarżonej decyzji i przekazanie w tym zakresie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Spółka nie zgodziła się z decyzją Kolegium w zaskarżonej części. Podniosła, że Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego i stąd postanowienia dla organów nie są wiążące. Studium jest w określonych granicach pośrednio wiążące także w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych studium. Brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która byłaby sprzeczna ze Studium. Przeznaczenie terenu w Studium jest zgodne z inwestycją, dla jakiej ustalono warunki zabudowy, a jedyna niezgodność ma polegać na oznaczeniu mniejszej ilości miejsc postojowych w zakresie powierzchni handlowo-usługowej.
Zgodność planu ze studium oznacza stopień związania, co powoduje, że zgodność planu ze studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. W ramach władztwa organ nie może wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.
Wątpliwe jest, aby przy uchwalaniu planu organ był związany ilością miejsc postojowych dla zabudowy handlowo-usługowej, co oznacza, że Kolegium postanowień Studium nie mogło przenosić do decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Błędne byłoby uznanie systemowego powiązania decyzji o warunkach zabudowy i Studium. Studium jest aktem planowania przestrzennego, znajdującego wyraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy określają sposoby zagospodarowania i zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenia zawarte w studium nie mogą, ze względu na ich wewnętrzny charakter, wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego.
Spółka podała, że zmniejszenie wskaźników miejsc postojowych, określonych w decyzji organu pierwszej instancji względem Studium wynika z faktu, że istniejący parking na działce nr (...) będzie służył również do obsługi planowanej inwestycji.
Inwestor dysponuje terenem, na którym będzie realizował 21 miejsc postojowych, a ponadto urządzi parking z 34. miejscami postojowymi, które nie są ujmowane w bilansie miejsc postojowych. Ponadto na terenie tym znajduje się parking z 32. miejscami postojowymi, co oznacza, że w istocie liczba miejsc postojowych, biorąc pod uwagę tereny znajdujące się w pobliżu, jest nad wyraz duża.
Nie wiadomo zatem, w jaki sposób organ odwoławczy doszedł do przekonania, że odniesienie się do parkingu na działce nr (...), który faktycznie stanowi fragment pasa drogowego drogi publicznej, jest nie tylko nieuzasadnione, ale i nie znajduje podstaw prawnych. Kolegium, przenosząc wprost do decyzji postanowienia Studium, naruszyło przepisy powszechnie obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium do tut. Sądu wniosła także Spółdzielnia Mieszkaniowa "(...)" w Olsztynie. Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 20m,
- naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie obowiązującej linii zabudowy w odległości 5,5m od granicy działki drogowej, a nie odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni,
- naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżącej Spółdzielni dotyczących naruszenie ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych,
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji,
- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób nieprawidłowy, czego skutkiem było w szczególności dokonanie nieprawidłowych ustaleń co do przyjętej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji, odległości zabudowy od krawędzi jezdni.
W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podała, że z brzmienia § 7 rozporządzenia wynika, że wyznacznikiem wysokości nowej zabudowy nie może być jeden znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynek, a zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji wysokość obiektów budowlanych wynosi 17m. Oznacza to, że przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji na poziomie 20m pozostaje w sprzeczności z wymogami narzuconymi ww. rozporządzeniem. Nie jest dopuszczalne przyjęcie wysokości planowanej inwestycji wyłącznie na podstawie jednego budynku znajdującego się na działce sąsiedniej z pominięciem innych budynków objętych analizą.
W odniesieniu do odległości planowanego budynku od drogi gminnej, Spółdzielnia podkreśliła, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona dla działek objętych decyzją o ustaleniu warunków zabudowy musi spełniać warunek określony w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy winny upewnić się, czy nie będzie możliwe naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w trakcie kolejnych działań w ramach procesu inwestycyjnego, w szczególności na podstawie wadliwie wydanych decyzji.
Podniesiono też, że wymagania ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych wskazują, że kluczowa dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest kwestia wysokości proponowanej zabudowy w wysokości 20m. Oznacza to, ze planowana inwestycja będzie górować nad niemal całą okolicą, a co za tym idzie, zdominuje ją zarówno wysokością, jak i bryłą. W powiązaniu z argumentami dotyczącymi nieprawidłowego ustalenia wysokości planowanego budynku w zaskarżonej decyzji, wymaga również podkreślenia jego potencjalny wpływ na ład przestrzenny w obszarze oddziaływania inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Spółdzielni, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 145 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga (...) sp. z o.o. w W. zasługuje na uwzględnienie, a na uwzględnienie nie zasługuje skarga Spółdzielni.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika
z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Spółkę w skardze (k. 2 akt sądowych) oraz organ w odpowiedziach na skargi (k. 12 i k. 36 akt sądowych), a skarżąca Spółdzielnia nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako: "u.p.z.p.".
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:
1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających
z przepisów odrębnych;
2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym
z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r.,
II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex
nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie
w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Podkreślić też należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone
w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p., jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę,
a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie organ odwoławczy uznał, że sporządzona w sprawie analiza spełnia wymagania określone w rozporządzeniu, a zaskarżona decyzja odpowiada – co do zasady – wymogom z art. 107 k.p.a.
Kolegium wskazało, ze korekty w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji wymagała jedynie wyznaczona ilość miejsc parkingowych. Zdaniem organu odwoławczego, ustalono inny wskaźnik, niż wskazany w Studium. Wprawdzie Studium nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak nie oznacza to, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych Studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przepisy Studium – zdaniem Kolegium – wraz z planem tworzą system aktów planistycznych obowiązujących na terenie Gminy. Studium stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie Gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów uchylono pkt. 2.7 podpunkt 7 decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzeczono, co do istoty.
Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że należało zmienić w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że "Wymagana ilość stanowisk postojowych: dla projektowanego budynku należy zapewnić na działkach stanowiących własność inwestora 1,2 stanowiska postojowego na każde mieszkanie oraz 25 miejsc postojowych na każde 1000m2 powierzchni użytkowej handlowo-usługowej. 30% wymaganych stanowisk postojowych należy projektować jako ogólnie dostępne rotacyjnie na terenie własnym (z czego 25 % na powierzchni terenu przy projektowanym budynku,
a pozostałe 5% w garażu podziemnym)".
W ocenie Sądu, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niezgodność z ustaleniami studium, jako aktem z zakresu planowania przestrzennego.
Z mocy art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.
Ustawodawca przesądził, że dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne, niż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy powoduje stwierdzenie jej wygaśnięcia, o ile nie wydano już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2).
Skoro zaś studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy do wydania decyzji w zaskarżonej części.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2229/21 – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako akt kierownictwa wewnętrznego określającego politykę przestrzenną gminy, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego. Nie może zatem być prawną podstawą decyzji administracyjnej.
Również w wyroku z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 150/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ustalenia studium nie wiążą organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (postępowaniu jurysdykcyjnym), a zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są one wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (w postępowaniu planistycznym).
Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanych wyżej wyrokach.
Ustalenia zawarte w studium mają charakter wewnętrzny, nie mogą więc wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, która wydawana jest na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powoduje jak wskazano wyżej – jej wygaśnięcie, o ile nie wydano już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie Sąd uznał za nieuzasadnioną skargę Spółdzielni.
Spółdzielnia zarzuciła naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 20m.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Jak wskazał organ odwoławczy w swojej decyzji – wysokość ta została określona zgodnie z zasadą określoną w § 7 ust. 1 rozporządzenia na poziomie 20m odpowiednio do wysokości budynku w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr (...).
Nie można zgodzić się ze Spółdzielnią, że z brzmienia ww. przepisu wynika, że wyznacznikiem wysokości nowej zabudowy nie może być jeden znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynek, a zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich.
Jeden budynek wchodzi bowiem w skład zabudowy na działkach sąsiednich i nie ma żadnych podstaw, aby wyłączać go z dyspozycji § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.
Stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego zostało poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W analizie stwierdzono, że zasadnym jest zastosować § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej o nr (...), czyli na poziomie do 20m.
Odnosząc się do zarzutu skargi Spółdzielni o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie obowiązującej linii zabudowy w odległości 5,5m od granicy działki drogowej, a nie odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni, stwierdzić należy, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.
Kolegium stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że projektowana zabudowa będzie znajdować się w odległości ok. 28m od krawędzi jezdni ul. (...). Tym samym, wyznaczona na dotychczasowym poziomie nieprzekraczalna linia zabudowy spełnia standardy odpowiedniej odległości od drogi. W analizie zaś stwierdzono, że projektowana inwestycja nie zmienia istniejącej linii zabudowy, w związku z powyższym – bez zmian w odległości 5,5m od granicy działki drogowej nr (...). Tym samym, warunek wynikający z ustawy o drogach publicznych, który wyznacza odległość obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dla drogi gminnej w odległości 6m w terenie zabudowanym, będzie spełniony. Projektowana zabudowa będzie znajdowała się w odległości ok. 28m od krawędzi jezdni ul. (...).
Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy drugi zarzut Spółdzielni za nieuzasadniony.
Nie doszło też – w ocenie Sądu – do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie przekroczono swobodnej oceny dowodów, materiał dowodowy został rozpatrzony i decyzja organu odwoławczego w zakresie utrzymującym w mocy zaskarżoną decyzję jest prawidłowa.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. m).