II SA/OL 338/22

II SA/Ol 338/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Katarzyna Matczak
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 387/23 - Wyrok NSA z 2024-04-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 150 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
30 kwietnia 2021 r. J.S. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z 26 listopada 2020 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczego na działce [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). - niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu.
Decyzją z 8 grudnia 2021 r. Burmistrz odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. Podał, że wnioskodawca nie może zostać uznany za stronę postępowania. Błędnie określa siebie jako właściciela działek nr [...], według niego graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Jest właścicielem działek nr [...], które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej decyzją, lecz położone są w odległości ok. 100 m od niej. Nadto, obszaru oddziaływania inwestycji nie należy utożsamiać z obszarem, na którym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy. Stroną może być tylko podmiot, na którego nieruchomość inwestycja rzeczywiście oddziałuje. W przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania ogranicza się do działki stanowiącej teren inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie wytwarzać hałasu, ciepła, wibracji czy pola elektromagnetycznego zdolnego oddziaływać na odległość ok. 100 m.
W odwołaniu wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów o właściwości, polegające na rozpoznaniu wniosku o wznowienie przez Burmistrza [...], oraz przepisów postępowania, polegające na błędnym ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych w kontekście ustalenia podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania, w wyniku czego przyjęto, że wnioskodawcy, właścicielowi działek nr [...], znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, nie przysługuje przymiot strony, mimo że określając parametry inwestycji organ przyjął do porównania działki nr [...], uznając że inwestycja winna korespondować także z parametrami zabudowy skarżącego w celu zachowania wymogów z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zwracało organowi uwagę na nieprawidłowość związaną z pomijaniem przezeń J.S. w charakterze strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr [...].
Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 14 lutego 2022 r.
Potwierdzono, że wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...], a działka nr [...]nie istnieje. Jest on natomiast właścicielem działek nr [...], nieznajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Zważywszy na charakter inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, jak również odległość działek należących do odwołującego od terenu inwestycji (ok. 100 m), nie będzie ona oddziaływać na jego nieruchomości, dlatego nie przysługuje mu przymiot strony.
Wyjaśniono, że okoliczność, iż działki należące do odwołującego znalazły się w obszarze analizowanym i stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia spełnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa nie spowodował, że stał się on stroną tego postępowania. Sposób wyznaczania obszaru analizowanego i jego wielkość są uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obejmuje on swym zasięgiem większy obszar niż tylko nieruchomości, na które oddziaływać będzie dana inwestycja.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów o właściwości, wskazano że zasadą w postępowaniu wznowieniowym jest, że sprawę rozpatruje organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a jedynie wyjątkowo - gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu - o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przez działalność organu, o której mowa w przepisie art. 150 § 2 k.p.a., należy jednak rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
W skardze J.S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 150 § 2 k.p.a. - polegające na błędnym przyjęciu braku występowania po stronie Burmistrza podstaw, z którymi należało wiązać pozbawienie skarżącego możliwości udziału w charakterze strony, pomimo kolejnego z rzędu pozbawienia go, w wyniku zaniechania Burmistrza, statusu strony w odniesieniu do takiego samego postępowania i w tej samej lokalizacji a nadto w okolicznościach, w których Kolegium zwracało już Burmistrzowi uwagę na nieprawidłowość związaną z pomijaniem skarżącego jako strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr [...] (załączone do skargi decyzje z 17 marca 2015 r. i 5 stycznia 2016 r.), w związku z czym uzasadnionym było uznanie, iż wobec istnienia po stronie Burmistrza przyczyny, z którą skarżący zmuszony był złożyć wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu - w świetle art. 150 § 2 k.p.a. Burmistrz był organem niewłaściwym do rozpoznania sprawy;
2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - polegające na błędnym przyjęciu przez Kolegium prawidłowości odmówienia skarżącemu statusu strony, pomimo faktu, że jest on właścicielem działek [...] położonych w sąsiedztwie działki [...], której dotyczy planowana inwestycja, zaś zabudowa na należących do skarżącego działkach [...] stanowiła dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedmiot objęty analizą w celu określenia wymogów dla zachowania parametrów, funkcji i cech istniejącej zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji w związku z wymogiem zachowania kontynuacji ładu architektonicznego, zaś Kolegium zwracało już uwagę Burmistrzowi na nieprawidłowość związaną z pomijaniem skarżącego jako strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr [...];
3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - polegające na niedostrzeżeniu przez Kolegium nieprawidłowego braku przyznania skarżącemu statusu strony, pomimo że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze Natura 2000 i nie jest bezpośrednio związana z ochroną tego obszaru, ani nie wynika z tej ochrony, co sprawia, że może potencjalnie oddziaływać na obszar chroniony - co sprawia, że realizacja inwestycji wymaga dochowania przepisom szczególnym związanym z ochroną obszaru Natura 2000, przesądzając zarazem, że realizacja inwestycji może negatywnie oddziaływać na środowisko, mając jednocześnie wpływ (negatywny) na korzystanie z nieruchomości skarżącego, położonej na tym obszarze i w związku z czym skarżący dysponuje interesem prawnym w braniu udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]także z tej przyczyny, że od zapewnienia standardu ochrony obszaru Natura 2000 zależało utrzymanie standardu tego obszaru ochronnego, którego beneficjentem jest skarżący będący właścicielem sąsiedniej działki;
4) art. 8 § 1, art. 8 § 2 oraz art. 11 k.p.a., polegające na naruszeniu przez Kolegium zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych oraz zasady bezstronności i równego traktowania a także zasady nieodstępowania od trwałej praktyki rozpoznawania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny a także zasady dostatecznego wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, skoro pomimo wielokrotnego już upominania Burmistrza przez Kolegium o nieprawidłowości w procedowaniu przez Burmistrza, związanej z uporczywym pomijaniem skarżącego w charakterze strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr [...]- Kolegium bez przyczyny odstąpiło od ugruntowanej już praktyki, w której skarżący uznawany był za stronę postępowania w odniesieniu do działki nr [...]i milczeniem pominęło utrwaloną praktykę rozpoznawania sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...]w zakresie statusu strony skarżącego, nie odnosząc się również do wyraźnie sformułowanych zarzutów skarżącego w tym zakresie.
Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podkreśliło, że skarżący nie wykazał, by jego działkę obejmował zasięg oddziaływania inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Jej przedmiotem była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczego na działce [...], zakończonym decyzją Burmistrza [...]z 26 listopada 2020 r. Postępowanie, prowadzone w trybie wznowienia postępowania administracyjnego uregulowanym w przepisach od art. 145 do art. 152 k.p.a., zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, który powołał się na przesłankę niezawinionego braku udziału w charakterze strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4).
Ze względu na najdalej idące skutki ewentualnego uwzględnienia zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia art. 150 § 2 k.p.a., czyli uchybienia w zakresie właściwości orzekającego organu, które oznaczałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tej kwestii. Zgodnie z art. 150 § 1, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie, ze względu na fakt, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna już na tym etapie, organem tym był co do zasady Burmistrz. Jedynie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność ww. organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. (art. 150 § 2 k.p.a.). Celem dewolucji kompetencji jest uniknięcie przypadków, w których organ winien popełnienia wad skutkujących wznowieniem postępowania byłby niejako "sędzią" we własnej sprawie. W art. 150 § 2 k.p.a. chodzi o działanie organu ostatniej instancji, które godzi w zasadę obiektywizmu i jest wyrazem stronniczości tego organu przy wydawaniu decyzji wyroku (por. np. wyrok NSA z 17.01.1986 r., II SA 1782/85). Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie dewolucja kompetencji nie była uzasadniona. Działania organu I instancji nie nosiły znamion stronniczości i celowego pomięcia strony w postępowaniu.
Zasadniczą kwestą sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji.
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy skargę. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, mogą go także posiadać właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. W takim przypadku o interesie prawnym tych osób decydował będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 8.09.2004 r., OSK 394/04 i z 8.01.2020 r., II OSK 1094/18; wyrok WSA w Warszawie z 11.03.2020 r., IV SA/Wa 2860/19,). Źródłem interesu mogą być przepisy administracyjnego prawa materialnego, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych (wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1605/18). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z 29.03.2006 r., VI SA/Wa 2401/05). Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 12.07.2007 r., I OSK 1559/06).
W zaskarżonej decyzji słusznie stwierdzono, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wywieść ewentualne ograniczenie dla jego działek. Zważywszy na charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, nie sposób uznać, że będzie ona oddziaływać na nieruchomości odwołującego, które nie znajdują się w jej bezpośrednim sąsiedztwie, lecz są od niej oddalone o ok. 100 m. Istnienia takiego oddziaływania nie można opierać na subiektywnym odczuciu, że "wpływ (negatywny) na korzystanie z nieruchomości Skarżącego" będzie miało to, że "inwestycja może powodować potencjalne oddziaływanie na obszar chroniony Natura 2000", skoro "nie jest bezpośrednio związana z ochroną" tego obszaru "ani nie wynika z tej ochrony".
Sytuacji nie zmienia fakt, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji na działce [...], Kolegium zwracało Burmistrzowi uwagę na niezasadne pomijanie skarżącego jako strony w sytuacji, gdy jego działki znajdują się w obszarze analizowanym. W tym względzie sąd, mogąc odnosić się wyłącznie do kontrolowanego postępowania, zgadza się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazaniem, zgodnie z którym to, fakt, że działki należące do odwołującego znalazły się w obszarze analizowanym i stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa nie spowodowało, że stał się on stroną tego postępowania. Sposób wyznaczania obszaru analizowanego i jego wielkość są uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588) i obejmuje on swym zasięgiem większy obszar niż tylko nieruchomości, dla które oddziaływać będzie dana inwestycja.
W tym stanie rzeczy Kolegium właściwie skonstatowało, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie przedmiotowych warunków zabudowy i odmówił uchylenia kończącej je decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną. Sprawę rozpoznano Skarga w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.