II OSK 54/05

II OSK 54/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Gorczycka -Muszyńska
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Ol 337/04 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2004-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 337/04 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za zalesienie gruntu rolnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt II SA/O/337/04, po rozpoznaniu skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za zalesienie gruntu rolnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że materialnoprawną podstawą wniosku C. i J. S. o przyznanie podwyższonego o 50% ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej w związku z likwidacją gospodarstwa rolnego jest art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz.764 ze zm.). Wprawdzie ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. w momencie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz./ U. Nr 229, poz. 2273) już nie obowiązywała, to stosownie do jej art. 14 ust. 2 do spraw dotyczących miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej przyznanych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się zasady dotychczasowe.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż przepis art. 7 ust. 4 ww. ustawy został skonstruowany dość niefortunnie i w pierwszej chwili może budzić wątpliwości odnośnie określenia momentu, w którym musi nastąpić likwidacja gospodarstwa rolnego aby uzyskać prawo do podwyższonego ekwiwalentu za zalesienie gruntów rolnych. Nie do przyjęcia jest jednak stanowisko skarżącej (z uwagi na brak takiego zapisu w powołanym art. 7 ust. 4), że likwidacja gospodarstwa rolnego nastąpiła już w momencie złożenia przez nią wniosku o przeznaczeniu gruntów leśnych do zalesienia, skoro w wyniku tego wniosku pozostałe skarżącej grunty rolne przekraczały powierzchnię 8 ha. Nie do przyjęcia jest też jej twierdzenie, że sporządzenie aktu notarialnego w dniu 8 lipca 2003 r. stanowiło jedynie formalna likwidację gospodarstwa rolnego, które faktycznie zostało zlikwidowane już w dniu wydania decyzji o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy niezbędne było ustalenie momentu, w którym musi nastąpić spełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 4 ustawy, aby uzyskać uprawnienie do podwyższonego ekwiwalentu. Ustawodawca prawo do podwyższonego o 50% ekwiwalentu uzależnił od łącznego spełnienia wszystkich warunków, przy czym pierwszym z nich jest równoczesna likwidacja gospodarstwa rolnego z przeznaczeniem gruntu rolnego do zalesienia. Sąd wywodził, że w ustawie brak jest zarówno definicji legalnej pojęcia "likwidacji gospodarstwa rolnego", jak i "przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia". Art. 3 ust. 4 i 9 ustawy stanowi, że właściwy starosta ze względu na położenie gruntu wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia, zatem za moment przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia należy uznać wydanie decyzji o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia. Odnośnie określenia znaczenia pojęcia likwidacji gruntu rolnego to należy rozumieć je w kontekście ostatniego warunku wskazanego w art. 7 ust. 4 ww. ustawy. Likwidacja gospodarstwa rolnego na potrzeby tej ustawy ma miejsce w momencie, gdy właściciel zalesionego gruntu nie jest właścicielem gruntu rolnego lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha, Oznacza to, że decydującym do uznania, że nabyto uprawnienie do podwyższonego ekwiwalentu jest sytuacja, gdy równocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia następuje likwidacja gospodarstwa rolnego rozumianego w ten sposób, że właściciel zalesianego gruntu nie jest właścicielem gruntu lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha. W sprawie ten właśnie wymóg nie został przez skarżącą spełniony.
Z przekazanych akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i skarżąca okoliczności tej także nie kwestionuje, że w momencie wydania i uprawomocnienia się decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] o przeznaczeniu do zalesienia gruntów rolnych o łącznej powierzchni 9.70 ha stanowiących jej własność, posiadała jeszcze wspólnie z mężem grunty rolne o powierzchni przekraczającej wraz z siedliskiem 0,8 ha. Także w chwili wydania i uprawomocnienia się decyzji Starosty [...] z dnia [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na wskazanych wyżej gruntach skarżąca posiadała jeszcze grunty rolne wraz z siedliskiem przekraczające 0,8 ha. Dopiero w dniu 7 lipca 2003 r. aktem notarialnym darowała wspólnie z mężem synom A. i J. S. grunty rolne o powierzchni 24,4758 ha i z tą dopiero chwilą nastąpiła likwidacja gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 7 ust. 4 ustawy o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż czynność prawna – umowa darowizny gruntów rolnych była jedynie formalnym potwierdzeniem wcześniejszej likwidacji gospodarstwa rolnego, gdyż dopiero ta czynność wywołała określone skutki prawne w sferze stosunków własnościowych skarżącej. Z tą bowiem chwilą skarżąca przestała być właścicielką gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 0,8 ha, gdyż z wraz z siedliskiem posiadała wówczas dopiero grunty o powierzchni 0,7671 ha. Okoliczność powyższa nie miała jednak miejsca równocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia, które nastąpiło w dniu 26 lutego 2003 r., gdy organ I instancji orzekł o przeznaczeniu jej gruntów rolnych o powierzchni 9,70 ha do zalesienia.
Odnośnie zarzutu skarżącej, iż w postępowaniu odwoławczym naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada czynnego udziału strony, Sąd nie dopatrzył się wskazanych naruszeń prawa. W postępowaniu odwoławczym została z uwagi na podniesione zarzuty w odwołaniu dokonana merytoryczna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego.
C. i J. S. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, na podstawach:
1/ naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. 2001, Nr 73, poz. 764) przez błędną wykładnię polegającą na zastosowanie zawężającej wykładni. gramatycznej i przyjęciu, że za moment przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia należy uznać wydanie decyzji o przeznaczeniu gruntu do zalesienia i z tym momentem, winna nastąpić równoczesna likwidacja gospodarstwa rolnego;
2/ prawa procesowego – art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi w odniesieniu do decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 4 powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
Na tej podstawie wnosili o:
1/ uchylenie zaskarżonego w całości wyroku i zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji organu II i I instancji ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
2/ zasądzenie kosztów procesu, wraz z kosztami zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucili błędną wykładnię przez zastosowanie zawężającej wykładni gramatycznej art. 7 ust. 4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Zastosowana wykładnia powoduje, że przepis art. 7 ust. 4 tej ustawy jest niewykonalny, norma ta w takim ujęciu jest przepisem martwym. W związku z tym, że ustanowione były limity zalesienia rolnik składający wniosek nie mógł być pewny jego uwzględnienia. Zarzucili, że nie można przyjąć na gruncie art. 7 ust.4, że likwidację gospodarstwa rolnego należy utożsamiać z sytuacją, że "właściciel zalesionego gruntu nie jest właścicielem gruntu lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha". Z brzmienia art. 7 ust. 4 ustawy wynika, że są to dwie niezależne przesłanki, przy czym w przesłance "a właściciel zalesionego gruntu nie jest właścicielem gruntu lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha" ustawodawca użył pojęcia "właściciel zalesionego gruntu", w dacie zaś wydania decyzji o przeznaczeniu gruntu do zalesienia nigdy nie będzie gruntem zalesionym, bowiem właśnie na podstawie tej decyzji dopiero następuje zalesienie. Zastosowanie zatem wykładni gramatycznej nie prowadzi do logicznych wniosków. Wykładnia ta powinna być uzupełniona wykładnią celowościową. Celem tego przepisu było bowiem podwyższenie ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej w odniesieniu do tych rolników, którzy w związku z przeznaczeniem gruntu do zalesienia zaprzestaną prowadzenia gospodarstwa rolnego, a przez to nastąpi zmniejszenie liczby zatrudnionych w rolnictwie. Art. 7 ust. 4 jest przepisem uprawniającym. a zatem dopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca.
W sprawie jest bezsporne, że w dacie złożenia wniosku o podwyższenie ekwiwalentu, zlikwidowali gospodarstwo rolne, jak też nie byli właścicielami gruntu rolnego lub działki siedliskowej o pow. większej niż 0,8 ha. Działając w zaufaniu do organów Państwa podjęli nieodwracalne decyzje w odniesieniu do swojego majątku przez darowiznę gruntów rolnych. Zastosowanie zawężającej wykładni gramatycznej prowadzi do naruszenia zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny związany był jej podstawami i granicami.
Według art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) "Ekwiwalent podwyższa się o 50%, jeżeli równocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia nastąpiła likwidacja gospodarstwa rolnego prowadzonego osobiście przez właściciela lub jego spadkobiercę lub darczyńcę co najmniej od 5 lat, a właściciel zalesionego gruntu nie jest właścicielem gruntu rolnego lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha".
Prawo do podwyższonego ekwiwalentu jest związane z prawem do ekwiwalentu unormowanym w art. 7 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia, który stanowi "Właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, (...), nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzeniu uprawy leśnej (art. 7 ust. 1). Ekwiwalent wypłacany jest właścicielowi gruntu miesięcznie od dnia 10 każdego miesiąca począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym właściciel gruntu otrzymał decyzję (art. 7 ust. 2)". Ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej przysługuje właścicielowi gruntu z mocy prawa po otrzymaniu decyzji o prowadzeniu uprawy leśnej.
Podwyższony ekwiwalent o 50% przyznawany jest z mocy prawa jeżeli zostaną łącznie spełnione przesłanki wyznaczone w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, a mianowicie: - po pierwsze wystąpi przesłanka – równocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia następuje likwidacja gospodarstwa rolnego prowadzonego osobiście przez właściciela lub jego spadkobiercę lub darczyńcę co najmniej od 5 lat; - po drugie, przesłanki – właściciel zalesionego gruntu nie jest właścicielem gruntu rolnego lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha.
Przy konstrukcji przesłanki pierwszej wymaga ustalenia pojęcie gospodarstwa rolnego bowiem bez ustalenia tego pojęcia nie można dokonać wykładni ustawowego pojęcia "likwidacja gospodarstwa rolnego". Pojęcie gospodarstwa rolnego ujmowane jest w kategoriach ekonomicznych oraz jako instytucja prawna (Wielka encyklopedia prawa, Warszawa 2000, s. 271). Gospodarstwo rolne w sensie ekonomicznym jest wyodrębnionym i celowo zorganizowanym zespołem czynników produkcji rolnej (ziemia, środki produkcji, praca), zdolnym do wytwarzania produktów rolnych. Pojęcie gospodarstwa rolnego jako instytucji prawnej definiowane jest w przepisach prawa. Według art. 553 Kodeksu cywilnego "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz pracami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. 1993 r., poz. 431 ze zm.) "Za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nie posiadającej osobowości prawnej".Art.1 powołanej ustawy o podatku rolnym stanowi "Opodatkowaniem podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zalesieniowe na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza". Według Słownika języka polskiego (Wydawnictwo PWN, Warszawa 2005 r.) gospodarstwo to "posiadłość wiejska obejmująca grunty i zabudowania". Budując zatem definicję gospodarstwa rolnego należy zważyć, że zarówno w znaczeniu ekonomicznym i w znaczeniu prawnym, jak i w języku polskim pojęcie to obejmuje szereg składników, ale podstawowe znaczenie przypisuje się gruntom rolnym. Brak zatem tego składnika pozbawia dane gospodarstwo przymiotu gospodarstwa rolnego.
Przeprowadzona zatem wykładnia w zaskarżonym wyroku pojęcia "likwidacja gospodarstwa rolnego" przez oparcie jej na przypisaniu do stanu faktycznego likwidacji gospodarstwa rolnego znaczenia prawnego posiadania w dniu przeznaczenia do zalesienia gruntów rolnych o pow. 24.4748 ha jest prawidłowa i nie można jej zarzucić wadliwości , ani też niewłaściwego zastosowania. Nie ma uzasadnionych racji zarzut co do nie zastosowania w tym zakresie wykładni celowościowej. Dla obrony właścicieli w art. 3 ust. 7 i 8 powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia zostały wprowadzone instytucje prawne kolejności rozpoznawania wniosków, terminu wydania decyzji oraz obowiązku zawiadomienia wnioskodawców o przekroczeniu limitu zalesienia. Według art. 3 ust. 7 "Starosta rozpatruje wnioski według kolejności ich wpływu i wydaje decyzje w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku (...)". Zgodnie z art. 3 ust. 8 "Jeżeli zgłoszone wnioski przekraczają limit zalesienia, starosta powiadamia właścicieli gruntów , których wnioski nie zostały rozpatrzone, o terminie ich rozpatrzenia oraz planowanym rozpoczęciu zalesienia w kolejnych latach".
W sprawie nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania decyzji administracyjnej o prowadzeniu uprawy leśnej (decyzja Starosty [...] z dnia [...] stwierdzająca prowadzenie uprawy leśnej) skarżący byli właścicielami gruntu rolnego o powierzchni większej niż 0,8 ha. Nie została zatem też spełnione przesłanka druga ustanowiona w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
Przyjęta konstrukcja prawa do ekwiwalentu podwyższonego w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia powoduje, że nie jest uzasadniony zarzut, że w dniu złożenia wniosku o podwyższony ekwiwalent nie byli właścicielami gospodarstwa rolnego. Fakt ten nie ma znaczenia prawnego dla nabycia z mocy prawa ekwiwalentu podwyższonego.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 2 pkt 1 lit.a powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który daje podstawę prawna do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie prawidłowe art. 7 ust. 4 powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia przez organ orzekający w postępowaniu administracyjnym wyłączyło dopuszczalność uwzględnienia skargi na decyzję, która była zgodna z przepisami prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.