II SA/OL 335/23

II SA/Ol 335/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 par. 1 pkt 1, 2,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 28 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 roku sprawy ze skargi M. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 2 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), uchyliło własną decyzję z 8 grudnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "Wójt") z 9 października 2017 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na działce [...], oraz uchyliło ww. decyzję Wójta i ustaliło na wniosek E.C. (dalej: "inwestorka") warunki zabudowy dla tej inwestycji na ww. działce.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z 25 listopada 2021 r. wznowiło postępowanie na żądanie inwestorki na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Decyzja Kolegium z 8 grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydana bowiem została z uwagi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, które to akty zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3468/18. Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sprawie należało stosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym przed 27 maja 2021 r., to jest przed nowelizacją art. 61 ust. 1 dokonaną ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej i ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium oceniło, że wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Zauważyło, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o tożsamej funkcji, jak wskazana we wniosku przez inwestorkę (zabudowa
o funkcji rekreacji indywidualnej), a także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza i usługowa, zatem spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Wyjaśniając podstawy ustalenia linii zabudowy podało, że istniejąca linia zabudowy kształtuje się
w odległości od 1,5 m do 52,0 m od strony drogi powiatowej. Z uwagi na usytuowanie działki objętej wnioskiem w głębi głównej linii zabudowy przy drodze powiatowej i sposób zagospodarowania działek sąsiednich zasadnym było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej z działką, z której będzie następował zjazd na działkę. Wyjaśniło, że w analizowanym obszarze -wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest zróżnicowany i mieści się w przedziale od 0,005 do 0,42. Zaznaczyło, że występują działki, które mają ten wskaźnik na poziomie 0,09, a działki z zabudową rekreacyjną - 0,08 i 0,10. W tej sytuacji należało ustalić wskaźnik dla terenu objętego wnioskiem na poziomie 0,09, która to wartość jest zbliżona do wyznaczonej średniej wartości i mieści się w aktualnej intensywności zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że ustalono szerokość elewacji frontowej
w przedziale 8,00 m - 10,00 m stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wskazało, że wysokość do okapu głównej połaci dachowej w obszarze analizowanym kształtuje się od 2,5 m do 4,0 m, stąd przyjęto wysokość do okapu głównej połaci dachowej projektowanego budynku rekreacyjnego od 2,5 do 4,0 m od poziomu terenu przy budynku do okapu głównej połaci dachowej. Kolegium wyjaśniło, że wysokość budynków w obszarze wynosi od 3,00 m do 8,5 m, zaś budynków rekreacji indywidualnej - od 3,5 do 8,5 m. Wprawdzie na działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej występują budynki rekreacji indywidualnej, których gabaryty zewnętrzne i wysokość znacznie odbiegają od pozostałych budynków rekreacji indywidualnej, lecz większość budynków rekreacji indywidualnej ma wysokość od 6,0 m do 8,5 m i kątach nachylenia połaci dachowych od 35° do 45° i tworzą urbanistyczną całość. Z uwagi na to należało ustalić sytuowanie projektowanej zabudowy główną kalenicą budynku w przybliżeniu równolegle lub prostopadle do linii rozgraniczającej z działką, z której zaplanowano zjazd, a maksymalną wysokość budynku rekreacji indywidualnej: od 6,0 do 8,5 m od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyższego punktu kalenicy. Dopuszczalne rodzaje dachów dla głównej połaci dachowej: dachy dwuspadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych. Dopuszczalne kąty nachylenia dachów dla głównych połaci dachowych: 35° - 45°. Kolegium stwierdziło, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Oceniło, że spełnione zostały także warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. Teren inwestycji ma dostęp do drogi powiatowej przez działki nr [...] , będące własnością Gminy. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Działka objęta wnioskiem stanowi użytki klas RVI i PsVI, zatem teren nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zaznaczyło ponadto, że projekt decyzji został milcząco uzgodniony ze Starostą - organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Dyrektor RZGW w Białymstoku decyzją z 3 października 2022 r. umorzył natomiast postępowanie w przedmiocie uzgodnienia z uwagi na położenie terenu planowanej inwestycji poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. i J.J. (dalej: "skarżący") zarzucili, że ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne z ideą ładu przestrzennego, gdyż realizacja inwestycji spowoduje powstanie nowej, nieistniejącej dotychczas linii zabudowy i zmieni ład przestrzenny terenu. Konieczna jest zatem całkowita zmiana przeznaczenia gruntu. Podkreślili, że planowane budynki posadowione zostaną na skarpie o znacznym stopniu nachylenia, a brak wskazania w decyzji linii zabudowy uniemożliwia ocenę, w jaki sposób inwestycja wpłynie na stateczność skarpy i krajobraz. Wywiedli, że nie istnieją nieruchomości sąsiadujące zabudowane więcej niż jednym budynkiem rekreacji indywidualnej. Dodali, że w ramach uzyskanych warunków zabudowy powstać mogą budynki o powierzchni znacząco przekraczającej powierzchnię budynków sąsiadujących, zatem nie jest spełniona przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzucili, że Kolegium nie odniosło się do tego, że inwestycja będzie miała charakter komercyjny.
W ocenie skarżących zamierzona inwestycja narusza zakazy ustanowione w § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. Nadto zamierzona inwestycja naruszy integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, a Kolegium nie zastosowało art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium naruszyło ponadto § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż inwestorka nie przedłożyła tytułu prawnego do korzystania z działek nr [...]. Skarżący dodali, że postanowienie RDOŚ z 23 września 2020 r., na które powołuje się autor analizy urbanistycznej, jest sprzeczne z postanowieniem tego organu wydanym 11 maja 2017 r., dotyczącym tej samej sprawy. W ocenie skarżących, RDOŚ wydał postanowienie nie w oparciu o stan faktyczny, lecz jedynie w celu nadmiernego, zbędnego dostosowania go do wyroku NSA z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3468/18.
Decyzją z 2 lutego 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 2 listopada 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powtórzyło w całości argumentację zawartą
w ww. decyzji tego organu. Podzieliło ocenę, że w sprawie zostały spełnione przesłanki
z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p., a decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia nr 24 Wojewody.
W złożonej skardze skarżący zarzucili, że decyzja Kolegium rażąco narusza
art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż nie zawiera czytelnych podpisów członków Kolegium, lecz parafy, co uniemożliwia zidentyfikowanie osób wchodzących w skład organu wydającego tę decyzję.
Zarzucili ponadto, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające
z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p., co uniemożliwiało ustalenie warunków zabudowy. Zauważyli, że projektowana inwestycja nie zapewnia kontynuacji funkcji, gdyż żadna
z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana trzema budynkami rekreacji indywidualnej. Istotą zabudowań rekreacji indywidualnej jest zaspokojenie własnych potrzeb okresowego wypoczynku, zatem trzy budynki rekreacji indywidualnej na działce nie będą spełniały funkcji rekreacji indywidualnej. W ocenie skarżących, planowana inwestycja ma na celu stworzenie obiektu turystycznego i nie dostosowuje się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Podkreślili, że planowana inwestycja z całą pewnością będzie źródłem konfliktów społecznych. Stwierdzili również, że obowiązkiem organu była ocena wpływu zintensyfikowanego sposobu użytkowania nieruchomości na ukształtowanie terenu i możliwą degradację skarpy. Zarzucili ponadto, że w decyzji nie wskazano linii zabudowy. Wywiedli też, że działka objęta wnioskiem nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest możliwe wyłącznie przez nieruchomość stanowiącą własność gminy, składającą się z działek: nr [...] z których działka nr [...] została oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, a działka nr [...] stanowi grunty orne. Stwierdzili, że inwestorka powinna wykazać uprawnienie do korzystania z tych działek, a nadto dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej.
Skarżący podnieśli ponadto, że milczące uzgodnienie decyzji przez RDOŚ nie zwalniało Kolegium od samodzielnej oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zaznaczyli, że Kolegium oparło się na analizie urbanistycznej, która opierała się na postanowieniu RDOŚ z 23 września 2020 r., sprzecznym z postanowieniem RDOŚ z 11 maja 2017 r. i z postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 lutego 2014 r. Ocenili, że RDOŚ wydał postanowienie z 23 września 2020 r. jedynie w celu nadmiernego dostosowania go do wyroku NSA z 14 stycznia 2020 r. Stwierdzili, że planowana inwestycja narusza zakazy ustanowione w § 3 ust. 1 pkt 1- 3 i 7 rozporządzenia nr 24. Prace związane z realizacją inwestycji będą znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko i obniżą walory krajobrazowe. Cały teren nieruchomości ulegnie uszkodzeniu i przekształceniu, gdyż konieczne będzie utwardzenie gruntu lub wyrównanie skarpy. Zmieni się również sposób użytkowania i przeznaczenie działki objętej wnioskiem. Roboty budowlane naruszą również integralności obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami co może przyczynić się do powstania katastrofy budowlanej.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, o jej uchylenie i uchylenie decyzji poprzedzającej ją oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnieśli również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wydruków ze stron internetowych na okoliczność przeznaczenia działek nr [...] i przebiegu drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim niezasadny jest zarzut, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności z uwagi na to, że członkowie Kolegium nie złożyli pod decyzją czytelnych podpisów, co zdaniem skarżących ma rażąco naruszać art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie tym przepisem decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Stosownie zaś do art. 14 § 1a k.p.a. zd. drugie pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Nie budzi wątpliwości, że podpis zamieszczony pod decyzją jest jednym z jej konstytutywnych elementów, gdyż jego złożenie gwarantuje, że decyzja pochodzi rzeczywiście od właściwego organu i jest wyrazem woli tego organu, a nie projektem decyzji, a co za tym idzie brak podpisu należy spostrzegać w kategoriach istotnych wad decyzji.
Cytowane przepisy nie wprowadzają jednak obowiązku czytelnego podpisania decyzji utrwalonej w postaci papierowej, a jedynie wymóg złożenia podpisu oraz podania imienia i nazwiska osoby podpisującej decyzję. Podpis powinien być językowym znakiem graficznym, musi być złożony w sposób zapewniający należyty stopień utrwalenia oraz powinien zostać umiejscowiony bezpośrednio pod podpisywaną decyzją. Podpis pod decyzją może być nieczytelny (w formie zwykle używanej przez osobę składającą podpis), jeżeli jest on uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby składającej podpis lub jeśli identyfikacja osoby podpisującej decyzję jest możliwa dzięki wskazaniu w nagłówku decyzji danych identyfikujących osobę podpisaną pod decyzją (tak NSA w wyrokach z 16.04.2019 r. II GSK 1157/17 i 17.04.2018 r. I GSK 351/18, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja spełnia te wymogi. W sentencji decyzji podano bowiem imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe składu orzekającego Kolegium, zaś własnoręczne podpisy przewodniczącego i dwóch członków składu Kolegium znajdują się pod uzasadnieniem decyzji. Tym samym zarzut nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium nie jest zasadny.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa
w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z zasady dobrego sąsiedztwa, przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wynika konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania i formy architektonicznej planowanej inwestycji.
Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się przez analizę istotnych uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,
w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Prawidłowo w stanie faktycznym sprawy przyjęto, że frontem działki nr [...] jest ta jej część, która przylega do drogi, z której odbywać się ma główny wjazd lub wejście na tę działkę. Jest to południowa granica działki położona wzdłuż działki nr [...], z której będzie następował wjazd na teren objęty wnioskiem. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżących, że inwestorka nie wykazała uprawnienia do ustanowienia głównego wjazdu i wejścia na teren inwestycji przez działki nr [...] (droga) i nr [...] (grunty orne), stanowiące własność Gminy i z tego powodu nie jest możliwe wyznaczenie frontu działki we wskazany w decyzji sposób.
Odnosząc się do tego stanowiska zauważyć należy, że z art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Konsekwencją tego jest to, że warunki zabudowy może uzyskać podmiot, który nie ma żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie tylko nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, ale jest dopuszczalne nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – przy ubieganiu się podmiotu, który uzyskał decyzje o warunkach zabudowy, o pozwolenie na budowę. Co więcej, nie ma przeszkód, aby ubiegać się o wydanie decyzji warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, lecz innej inwestycji (zob. I. Zachariasz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, LEX-el., art. 63 i przywołane tam orzecznictwo). Dokonując zatem wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a więc na tym etapie procesu inwestycyjnego, na którym podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. np. wyrok NSA z 3.12.2019 r. II OSK 2802/19). Z tego względu dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej: może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Podkreślić należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Na tym dalszym etapie procesu budowlanego niezbędne jest również przeprowadzenie ustaleń w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, zapewnionych w drodze służebności gruntowej lub w jakikolwiek inny sposób (por. wyroki NSA z: 16.11.2022 r., II OSK 1808/21; 11.01.2023 r. II OSK 3178/19; 5.07.2023 r. II OSK 1698/21; 18.07.2023 r. II OSK 2696/20; 20.07.2023 r. II OSK 2294/19; 13.09.2023 r., II OSK 3102/20).
Istotne przy wykładni ww. pojęcia jest także to, że decyzja o warunkach zabudowy jedynie potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie i samodzielnie nie uprawnia jej adresata do rozpoczęcia jej realizacji, gdyż to jest uzależnione od spełnienia wymagań przewidzianych w prawie budowalnym. Uwzględniając powyższe, należy więc stwierdzić, że skoro podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu nie musi legitymować się prawem do tej nieruchomości, to nie ma uzasadnienia prawnego pogląd, że warunkiem uznania, że została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej (wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), byłoby ustanowienie służebności drogowej już na etapie ustalania warunków zabudowy lub np. zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. Adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy nie musi więc dysponować ani tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń warunków zabudowy, ani tym bardziej do terenu mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej z nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy.
Trafnie więc Kolegium oceniło, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej projektowanym zjazdem indywidualnym z drogi powiatowej (działki nr [...]) przez działki nr [...] na warunkach określonych przez zarządcę drogi. Spełniony jest tym samym wymóg z art. 61 § 1 pkt 2 u.p.z.p.
W konsekwencji zasadnie też Kolegium uznało za front działki inwestorki tę granicę działki, która jest położona wzdłuż działki nr [...], z której będzie następował wjazd na teren objęty wnioskiem.
Prawidłowe ustalenie frontu działki pozwoliło na sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., której podstawą było wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z dyrektywą wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), gdyż obszar analizowany został wyznaczony w odległości 156 m, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej, wynoszącego 52 m. Z analizy tej wynika, że tak wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość, co nie jest w sprawie kwestionowane. W oparciu wyznaczony obszar analizy ustalono, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zabudowa umożliwiająca określenie wymagań dla nowej zabudowy m.in. w zakresie kontynuacji funkcji. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki z istniejącą zabudową rekreacji indywidualnej, a więc zabudową o tożsamej funkcji z wnioskowaną.
Bez wpływu na ocenę spełnienia warunku kontynuacji funkcji pozostają niczym niepoparte spekulacje skarżących, że ich zdaniem realizacja inwestycji ma na celu stworzenie obiektu turystycznego.
Nie ma też znaczenia, że zdaniem skarżących ustalone warunki zabudowy pozwolą na posadowienie na działce trzech budynków o powierzchni użytkowej znacząco większej niż powierzchnia istniejących w sąsiedztwie budynków. Badanie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji polega na porównaniu funkcji wnioskowanej inwestycji z funkcją już istniejących obiektów, a nie z ich technicznymi parametrami, takimi jak wielkość powierzchni zabudowy czy ilość budynków na działce. Kontynuacja tych parametrów jest ustalana przez określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu, stosownie do § 5 rozporządzenia. Kwestie posadowienia nowej zabudowy w stosownej odległości od linii brzegowej jeziora, ewentualna możliwość uszkodzenia skarpy podczas budowy czy też przewidywane przez skarżących zintensyfikowanie ruchu pojazdów na działce w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mają znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy.
Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie spełnienia wymagań ochrony środowiska.
Jak wynika z decyzji z 2 listopada 2022 r. (pkt 1.1.3 sentencji decyzji), Kolegium przeanalizowało potencjalny wpływ przedsięwzięcia i potencjalne skutki dla obszaru Natura 2000. Uwzględniło uwarunkowania określone w art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029), charakter, lokalizację (teren w otoczeniu zwartej zabudowy mieszkaniowej, rekreacyjnej, gospodarczej oraz usługowej) i zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Na tej podstawie stwierdziło, że planowana budowa trzech budynków rekreacji indywidualnej nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 ograniczone będzie do najbliższego otoczenia inwestycji, a czasowo – do terminu prowadzenia robót. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na bioróżnorodność gatunkową, nie przyczyni się do utraty kryjówek, a uszczuplenie miejsc żerowiskowych wykorzystywanych przez lokalne populacje z uwagi na sąsiedztwo terenów zabudowanych i użytkowanych będzie niewielka. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez RDOŚ w Olsztynie w postanowieniu z 23 września 2020 r., że dane inwentaryzacji ornitologicznej nie wskazują, aby w terenie inwestycji i w najbliższym otoczeniu występowały przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Piska PLB280008. Stwierdziło też, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Nadto, zobligowało inwestorkę do stosowania przepisów m.in. ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy – Prawo wodne, ustawy
o odpadach oraz do uwzględnienia ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac,
a w szczególności ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.
Zaznaczyć należy, że projekt tej decyzji został milcząco uzgodniony z RDOŚ (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5c u.p.z.p), gdyż organ ten nie wyraził stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. Ten tryb uzgodnienia jest wprost przewidziany w art. 53 ust,. 5c u.p.z.p. i nie może stanowić o wadliwości decyzji.
Istotne jest również, że RDOŚ w postanowieniu z 23 września 2020 r. (wydanym
w toku postępowania prowadzonego przez Wójta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, w którym RDOŚ oceniał projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy
o tożsamych parametrach) uzgodnił w zakresie ochrony przyrody warunki zabudowy
i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, a swoje stanowisko szczegółowo uzasadnił. RDOŚ stwierdził m.in., że wnioskowana zabudowa parametrami, kształtem i charakterem będzie zbliżona do istniejących zabudowań. Zaznaczył, że budynki rekreacji indywidualnej zostaną wkomponowane w krajobraz w taki sposób, że grupa potencjalnych odbiorców nowego widoku będzie niewielka. Obiekt nie będzie wyraźnie wyróżniał się w odniesieniu do istniejącej zabudowy i jedynie użytkownicy zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w jej sąsiedztwie dostrzegą zachodzące zmiany w najbliższym otoczeniu. Przyznał, że realizacja inwestycji wewnątrz przestrzeni otoczonej antropogenicznymi i naturalnymi granicami spowoduje przekształcenie tego terenu, zaznaczając jednocześnie, że nie powinna wpłynąć znacząco negatywnie na jego walory przyrodnicze i krajobrazowe. Ocenił, że przy zastosowaniu działań minimalizujących negatywne oddziaływanie, m.in. w postaci zieleni izolującej, oddziaływanie inwestycji na krajobraz będzie niewielkie. Planowana inwestycja będzie nawiązywać do otoczenia i nie będzie w sposób znaczący się wyróżniać. Wprowadzenie do krajobrazu budowli nawiązującej do sąsiedniej pod względem architektonicznym i funkcjonalnym nie powinno burzyć zastanego porządku krajobrazowego i estetycznego. Budynki rekreacji zlokalizowane pośród zabudowy będą elementem harmonijnym i wkomponują się w krajobraz miejscowości. Usytuowanie obiektów na działce w sąsiedztwie istniejących zabudowań nie wpłynie negatywnie na przekształcenie panoramy widokowej miejscowości.
Milczące uzgodnienie przez RDOŚ ponownie przesłanego projektu decyzji oznacza, że organ ten podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z 23 września 2020 r. Zmiana stanowiska przez ten organ uzgadniający w sprawie nie narusza art. 8 § 1 i 2 k.p.a., gdyż była uzasadniona. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu postanowienia
z 11 maja 2017 r., co potwierdza w NSA wyroku z 14 stycznia 2020 r. II OSK 3468/18, RDOŚ nie ocenił indywidualnie ewentualnej kolizji projektowanej inwestycji z walorami widokowymi lub estetycznymi, które były podstawą do utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, gdyż ograniczył się do bardzo ogólnego stwierdzenia, że projektowana inwestycja będzie zlokalizowana na terenie łąk i pastwisk w pierwszej linii zabudowy od strony jeziora. W uzasadnieniu tego postanowienia RDOŚ zawarł tylko wywody w zakresie wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. NSA w ww. wyroku z 14 stycznia 2020 r. uznał zaś za zasadny zarzut naruszenia powyższego przepisu przez przyjęcie przez organy ochrony środowiska, że obowiązujący na podstawie tego przepisu zakaz dokonywania "zmiany sposobu użytkowania ziemi" obejmuje także dokonywanie jakiejkolwiek zabudowy. Realizując wytyczne NSA, w postanowieniu z 23 września 2020 r. RDOŚ stwierdził, że "mimo iż projektowana zabudowa naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, to nie wpłynie znacząco na pomniejszenie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o szczególnej rzeźbie i o szczególnych walorach kulturowych. Planowane obiekty nie zakłócą bowiem panoram miejscowości oraz nie będą stanowić dominant. Będą one widoczne ze stosunkowo małej odległości, co nie powinno negatywnie wpływać na sąsiedni teren, a tym bardziej na utratę walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych, które stanowią szczególny cel ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Przeprowadzona analiza krajobrazu wskazuje, iż realizacja inwestycji nie spowoduje negatywnych zmian w istniejącym krajobrazie. Oddziaływanie tej inwestycji na krajobraz oceniono jako niewielkie". Oceniając zaś wpływ planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 Puszcza, RDOŚ stwierdził, że "Ze względu na położenie przedmiotowej działki w sąsiedztwie istniejących zabudowań należy stwierdzić, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na bioróżnorodność gatunkową, nie przyczyni się do utraty kryjówek, a uszczuplenie miejsc żerowiskowych wykorzystywanych przez lokalne populacje z uwagi na sąsiedztwo terenów zagospodarowanych i użytkowanych będzie niewielkie. Ponadto analiza danych inwentaryzacji ornitologicznej, wykonana na zlecenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, będąca w posiadaniu tutejszego organu, nie wykazała aby w terenie inwestycji ani w najbliższym otoczeniu występowały przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Piska PLB280008. Po zbadaniu struktury użytkowania gruntu działki nr [...] oraz terenu przyległego, biorąc pod uwagę charakter i skalę oddziaływania planowanej inwestycji, a także jej odległość od istniejącej zabudowy oraz od udokumentowanych stanowisk ww. gatunków i siedlisk, realizacja przedsięwzięcia nie będzie miała znacząco negatywnego wpływu na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 PLB280008".
Wobec argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego postanowienia niezasadny jest zarzut skarżących, że postanowienie z 23 września 2020 r. RDOŚ wydał bez oceny stanu faktycznego sprawy.
Podkreślić należy, że skarżący nie podnieśli żadnych konkretnych argumentów, które podważyłyby prawidłowość stanowiska wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska wyrażonego w ww. postanowieniu. Wywody skarżących w zakresie wykładni § 3 ust. 1
pkt 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody, zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, o którym mowa w § 1, zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi, są sprzeczne z poglądem wyrażonym w cytowanym wyroku NSA, zaś zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia nr 24 Wojewody, ustanawiającego zakazy: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (pkt 1), wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (pkt 2) i uszkadzania i zanieczyszczania gleby (pkt 3), ograniczają się do ogólnikowych stwierdzeń.
Skarżący nie uzasadnili w ogóle zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Ograniczyli się do lakonicznego stwierdzenia, że budowa wpłynie pośrednio na elementy składowe krajobrazu, takie jak woda i gleby poprzez ich zanieczyszczenie oraz zniszczenie miejsc przebywania, żerowania i tras migracji fauny oraz przekształcenie zbiorowisk roślinnych oraz flory występującej na wskazanym terenie.
Zasadnie podniosło Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.
W sprawie nie jest kwestionowane, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy przewidziane w art. 61 § 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p. Niezasadne zaś są zarzuty naruszenia pkt. 1, 2 i 5 tego artykułu. W tej sytuacji Kolegium zobowiązane było do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmienna jego ocena przez skarżących nie oznacza naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie naruszyło art. 80 k.p.a.
w szczególności przez pominięcie poglądu wyrażonego przez RDOŚ w postanowieniu z 11 maja 2017 r. (wyeliminowanego z obrotu prawnego wyrokiem NSA) i przyjęcie stanowiska tego organu ochrony środowiska zawartego w postanowieniu z 23 września 2020 r., które zostało wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy i uwzględnia pogląd prawny NSA, którym RDOŚ był związany.
Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że pełnomocnik skarżących została zawiadomiona w trybie tego przepisu
o sporządzeniu projektu decyzji tego organu z 2 listopada 2022 r., którą m.in. ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (zawiadomienie doręczono 4 października 2022 r.). W dniu 14 października 2022 r. zapoznała się ona z aktami sprawy i sporządziła fotokopie, a 21 października 2020 r. wniosła o przedłużenie terminu do złożenia zastrzeżeń do projektu decyzji do 17 listopada 2022. W dniu wydania decyzji przez Kolegium, przedłożyła stanowisko w sprawie. Przyznać należy, że przed wydaniem decyzji z 2 lutego 2023 r., kończącej postępowanie z wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, w toku którego Kolegium nie prowadziło postępowania wyjaśniającego, Kolegium nie zastosowało art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może jednak odnieść skutek jedynie, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. np. wyrok NSA z 18.05.2006 r. II OSK 831/05 i z 22.03.2012 r., II GSK 431/12). W skardze nie wskazano, że brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania uniemożliwił stronie skarżącej zgłoszenie jakiegokolwiek wniosku dowodowego.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenia dowodów z załączonych do skargi wydruków ze stron internetowych należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., zatem art. 136 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego. Możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., który jednak stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia takiego postępowania,
a nie nakłada na niego takiego obowiązku, a ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawowym zatem warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania,
o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezbędność dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Taka zaś sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.