II SA/Ol 333/23

II SA/Ol 333/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 28, art., 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W.F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z 7 grudnia 2022 r. Burmistrz [...] (dalej jako: "organ I instancji", "burmistrz") odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr 24/2022 z dnia 07.02.2022 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do organu wpłynął wniosek W.F. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na [...]. Po jego analizie stwierdzono, że projektowana inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) dalej jako: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.", dlatego wszczęto postępowanie w sprawie, a następnie po sporządzeniu analizy urbanistycznej oraz uzyskaniu pozytywnych uzgodnień, decyzją z 07.02.2022 r. ustalono warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji, Decyzja powyższa stała się ostateczna i prawomocna 3.03.2022 r.
W dniu 31.03.2022 r. [...] Sp. z o.o. (dalej: "wnioskodawca", "spółka") wystąpiła do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy wydanej m.in. dla działek [...], a następnie po jej otrzymaniu wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza nr 24/2022 z dnia 07.02.2022 r. Jako podstawę wznowienia wskazano okoliczność, że bez własnej winy spółka jako strona nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a."). Wniosek złożono w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). Wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego uprawniającego do uznania za stronę postępowania, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Po uzyskaniu stanowiska wnioskodawcy, który wyjaśnił, że jego interes prawny ma charakter bezpośredni, gdyż jest właścicielem działki o nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działkami dla których ustalono warunki zabudowy, oraz realny, albowiem decyzja o warunków zabudowy wydana został bez udziału spółki i w sposób ewidentnie realny wpływa na jego interes prawny, gdyż w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych wnioskodawca jest stroną tego postępowania, a organ odmówił mu przymiotu strony, jak też aktualny, albowiem (. . .) firma była, jest i nadal będzie sąsiadem w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postanowieniem z 30.05.2022 r. organ wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 15.06.2022 r. umorzył postępowanie. Na skutek złożonego odwołania przez spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Olsztynie decyzją z 08.08.2022 r. nr SKO.73.388.2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wyjaśniając kolejność poszczególnych etapów postępowania administracyjnego po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, jak też przesłanki wznowienia. Wyjaśniono, że w tej sprawie organ błędnie zakwalifikował postępowanie jako bezprzedmiotowe, czym naruszono przepisy art. 151 § 1 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono, że działki nr [...], sąsiadują bezpośrednio z działką, stanowiącą drogę wewnętrzną o [...], działkami nr [...] oraz działką nr [...] stanowiącą własność spółki. Obszar objęty inwestycją znajduje się w odległości ok. 70 m od zabudowań na działce nr [...], stanowiących budynki zakwaterowania turystycznego. W bezpośrednim sąsiedztwie działek, objętych decyzją, nie ma usytuowanych budynków, tereny te stanowią natomiast obszar typowo rolniczy, składający się m.in. z gruntów ornych klasy lIIb i IVa (RIIIb, RIVa). W związku z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz przepisami ustaw odrębnych i aktów wykonawczych do ww. ustawy, a także w związku z tym, że inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r., gdyż nie spełnia warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 uznano, że obszar oddziaływania mieści się w całości w granicach działki objętej decyzją. Podkreślono, że trudno jest doszukać się uciążliwości w użytkowaniu rolniczym gruntów przez inwestycję w sąsiedztwie polegającą na wprowadzeniu zabudowy mieszkalnej, a domniemanie, że nowa zabudowa będzie generowała immisje pośrednie są oceną subiektywną. Podkreślono, że spółka nie wykazała interesu prawnego, który ma podstawę w konkretnym przepisie obowiązującego prawa, a powołane okoliczności, wynikające z wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mają związek z interesem faktycznym, a nie prawnym.
Od tej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 107 § 3, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 28 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "kolegium") decyzją z 08.03.2023 r. nr SKO.73.6.2023, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach uzasadnienia podano, że skarżona decyzja jest wadliwa i nie może pozostać w obrocie prawnym. Analiza materiału dowodowego oraz lektura decyzji wskazują, że organ I instancji zaniedbał obowiązki proceduralne określone przepisami K.p.a. Uzasadnienie decyzji uchybia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest bardzo lakoniczne i nie wyjaśnia dlaczego zapadło takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Nie ustalono w zasadzie stanu faktycznego sprawy i w motywach decyzji nie odniesiono się rzetelnie i szczegółowo do konkretnych norm prawa materialnego, nie wyjaśniono okoliczności, które zadecydowały o rozstrzygnięciu.
Wskazano, że aktualne pozostają wszystkie dotychczasowe rozważania dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, zawarte w poprzedniej decyzji kolegium. Podkreślono jedynie, że z treści art. 145 - 153 K.p.a. wynika, że jeżeli wystąpią określone prawem zdarzenia, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną podlega wznowieniu, a organ administracyjny wydaje postanowienie o wznowieniu (art. 149 § 1 K.p.a.). Jak słusznie wskazano przesłanki formalne wznowienia postępowania (art. 147 i art. 148 K.p.a.), zostały spełnione w sprawie, skutkiem czego wznowiono postępowanie postanowieniem z 30 maja 2022 r.
Kolegium wyjaśniło, że w skarżonej decyzji ograniczono się do lakonicznego stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony, chociaż jest właścicielką nieruchomości graniczącej bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi gdyż jest położona poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. W żadnej mierze nie uzasadniono tego stanowiska i nie wskazano skąd wyciągnięto takie wnioski. Organ nie podał żadnej konkretnej okoliczności, która powoduje, że podmiot taki jak spółka nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie może zostać uznany za stronę postępowania. Podkreślono, że w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pojęcie strony jest interpretowane w sposób szeroki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt. II OSK 832/11, wskazał, że: "Aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes." To na tym właśnie etapie sąsiedzi mogą wziąć czynny udział celem zagwarantowania sobie możliwości weryfikacji planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej.
Spółka twierdzi, że jest właścicielką działki, która jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych a takie bliskie sąsiedztwo, powoduje, że stanowisko organu I instancji wskazujące, że ww. nie może być uznana za stronę tego postępowania jest błędne. Organ nie przedstawił bowiem żadnej konkretnej argumentacji w tym zakresie, dlatego odwołanie odniosło skutek. Trafny jest zarzut wskazujący, że organ przedstawił jedynie zdawkową argumentację dotyczącą braku interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Skoro za determinantę interesu prawnego wnioskodawczyni przyjęto, to czy jej nieruchomość znajduje się w granicach obszaru oddziaływania inwestycji, to winien w pierwszej kolejności przedstawić metodykę ustalania tego obszaru. W uzasadnieniu decyzji zabrakło wywodów w tym zakresie. Tymczasem przedmiotowa inwestycja jest szeroka. Co więcej, zdaje się, że w sąsiedztwie ma miejsce ekspansja zabudowy mieszkaniowej, co niewątpliwie generuje różnego rodzaju immisje. Nie sposób też założyć, że zabudowa mieszkaniowa stanowi uzupełnienie rolniczego wykorzystania terenu.
Zwrócono uwagę, że jeżeli po wznowieniu postępowania okaże się, że wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, na co zdaje się wskazywać zebrany materiał dowodowy, to organ nie może wydać decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały przesłanki określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreślono, że postępowanie przeprowadzone przed wydaniem przez organ decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Z akt nie wynika aby organ rozpoznał sprawę na nowo z zachowaniem wspomnianych wyżej zasad. Dlatego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w decyzji. Precyzyjnie ustali i dokładnie wyjaśni jaki jest obszar oddziaływania niniejszej inwestycji, a następnie zweryfikuje i rozważy, czy nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w tym obszarze. Poza tym wskazano, że we wznowionym postępowaniu organ administracji wydający nową decyzję stosuje przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Istotą wznowionego postępowania i oceny dotychczasowej decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.
Od ww. decyzji sprzeciw wniósł W.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez niezbadanie sprawy pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odniesienie się do konkretnych norm prawa materialnego, a ponadto lakoniczne uzasadnienie decyzji, są w całości bezpodstawne.
W ocenie wnoszącego sprzeciw uzasadnienie decyzji z 7 grudnia 2022 r. przedstawia logiczny wywód, ze wskazaniem odpowiednich przepisów prawa, w którym wyjaśniono, jakie czynności podjęto w celu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, w jaki sposób przeprowadzono postępowanie odwoławcze z wniosku spółki, w jaki sposób ustalono strony w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie są różnice pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym wnioskodawcy, a następnie dokonano subsumpcji. Z lektury uzasadnienia tej decyzji wynika, dlaczego organ I instancji wydał rozstrzygnięcie kwestionowane przez kolegium. W istocie zarzut organu odwoławczego sprowadza się do braku wyjaśnienia, dlaczego działka spółki znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym, dlaczego ww. nie została uznana za stronę postępowania. Jednak ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji organ I instancji poczynił na 6 stronie uzasadnienia decyzji z 7 grudnia 2022 r. Wskazał tam bowiem, że obszar oddziaływania mieści się w całości w granicach działki objętej decyzją. Powyższe spostrzeżenia wynikały z analizy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: u.p.b.) oraz przepisów ustaw odrębnych. Poza tym wskazano na okoliczność, że inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub znacząco oddziaływać na środowisko. Podniesiono, że przed 2020 r. toczył się spór co do rozumienia art. 3 pkt 20 u.p.b., na podstawie którego ustalany był obszar oddziaływania obiektu. Ww. przepis, w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości został znowelizowany. Ratio legis nowelizacji wynika z rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, gdzie wskazano m.in. że "Prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie "zabudową" (...). Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego". Zgodnie z tym, obszarem oddziaływania obiektu będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy. Zatem ograniczenia, o których mowa wart. 3 pkt 20 u.p.b., odnosić się będą do możliwości zabudowy działki budynkami oraz obiektami budowlanymi. Nie mają tutaj znaczenia immisje, które mogą powodować uciążliwości i w konsekwencji wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu działki. W sprzeciwie podkreślono nadto, że organ I instancji nie jest władny do podjęcia czynności w przedmiocie precyzyjnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Ustalenia takie zostały bowiem zastrzeżone do kompetencji projektanta lub właściwego organu architektoniczno-budowlanego i podejmowane są dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Organ I instancji może tylko bardzo ogólnie, znając założenie budowlane wskazane we wniosku, ustalić obszar oddziaływania, co też w niniejszej sprawie zrobił.
Zarzucono nadto decyzji Kolegium, że żądania wynikające z jej decyzji są nielogiczne. Kolegium pomija fakt, że z przywołanych przez organ I instancji przepisów wprost wynika okoliczność, że za stronę uznaje się podmiot, który łącznie spełnia dwie przesłanki, tj. jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, której dotyczy postępowanie, oraz wykazał interes prawny w tej sprawie. Spółka [...] była właścicielem działki sąsiadującej z działką, na której skarżący uzyskał warunki zabudowy, co nie było kwestionowane. Jednak z aktualnych wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wynika, że o istnieniu interesu prawnego .można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Przenosząc ogólne rozważania na okoliczności faktyczne danej sprawy, organ I instancji przywołuje orzeczenie WSA w Poznaniu z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 795/19, który stanowi, że o interesie prawnym osób będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek objętych postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Jednocześnie ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się nań powołuje. Wobec powyższego to spółka zobowiązana była do wykazania, że inwestycja ze względu na swe parametry spowoduje prawne ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, czego nie zrobiła. Stwierdzić należy, że argumentacja spółki nie wskazywała na żadne postanowienia u.p.b., które wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie jej działki, być może dlatego, że działka, na której ustala się warunki zabudowy, otoczona jest gruntami rolnymi, które nie zostały wyłączone z produkcji rolnej. Zamiast tego spółka przytaczała szereg argumentów związanych z immisjami, które, jak - to zostało wskazane powyżej, z punktu oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, nie miały żadnego znaczenia, a ponadto były tylko oceną subiektywną.
Nawet gdyby przyjąć, że organ I instancji naruszył ww. przepisy K.p.a. i nieprecyzyjnie ustalił obszar oddziaływania inwestycji, czemu skarżący zaprzecza, to i tak organ nie może żądać precyzyjnego ustalenia tych okoliczności, bowiem nie jest kompetentny w tej sprawie. Ustalenia takie zostały zastrzeżone do kompetencji projektanta lub właściwego organu architektoniczno-budowlanego i podejmowane są dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Co do wniosku o wymierzenie organowi grzywny, który rzekomo nie rozumie w jaki sposób organ I instancji ustalił obszar oddziaływania inwestycji i przez to uchyla zaskarżoną decyzję, wykazuje cechy nadużywania prawa. Powyższe jest konsekwencją logiczną tego, że okoliczności, których ustalenia domaga się organ, nie mogą zostać ustalone przez organ I instancji. Organ I instancji nie jest kompetentny do poczynienia szczegółowych ustaleń odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji, ponieważ nie ma danych, które ujawniane są dopiero na etapie postepowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Skro organ, mając wiedzę o toku postępowania decyduje się na uchylenie prawomocnej decyzji, pomimo tego, że z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, to bez wątpienia działa na niekorzyść skarżącego. Cel decyzji organu z 8 marca 2023 r. obiektywnie nie może być zrealizowany, a zatem zmierza ona tylko do przedłużenia postępowania i naraża skarżącego na straty związane z uczestniczeniem w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
W ocenie tutejszego Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 329) zwanej dalej: "ustawą p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".
Stosownie zaś do art. 64e ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tak więc zakres jego kognicji jest ograniczony. Zgodnie jednak z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, może ocenić prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1626/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA" a także A. Kabat [w:] B. Dauter,
M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).
Powołany przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy po pierwsze - stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz po drugie - wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). Oznacza to, że w sytuacji, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ drugoinstancyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. Sądowa kontrola decyzji, zainicjowana wniesieniem sprzeciwu, wymaga więc oceny, czy w sprawie organ odwoławczy uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.
W ocenie Sądu, w rzeczonej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a., pomimo, że była to kolejna decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji było usprawiedliwione okolicznościami tej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie oceny legalności zaskarżonej kasacyjnej decyzji należało dokonać zarówno w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności, która – w świetle art. 78 Konstytucji RP – rozumiana jest jako uprawnienie strony do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, obejmującego dwukrotne rozpatrzenie sprawy wyjaśnionej w sposób niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Uszczegółowieniem tej zasady konstytucyjnej jest przepis art. 15 ust. 1 k.p.a., stanowiący o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie można było jednak utracić z pola widzenia także okoliczności, że ustalenie co do posiadania lub też braku posiadania interesu prawnego dokonywane jest na etapie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania. Nadto fakt przesądzenia o posiadaniu interesu prawnego przez spółkę będzie obligował organ do podjęcia określonych ustaleń co do treści pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla funkcji mieszkaniowej na terenie rolniczego dotychczas wykorzystania, a więc takiego sposobu dotychczasowego zagospodarowania.
Wyjaśnić pozostaje, że brak możliwości rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie po stronie organu odwoławczego, spowodowany uchybieniami organu I instancji, winien skutkować – dla zapewnienia stronie realizacji zasady dwuinstancyjności – koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Słusznie wskazuje się w doktrynie i judykaturze, że "rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania. O rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji można zaś mówić jedynie wtedy, gdy organ ten dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do tego, aby sprawa mogła być przez niego rozpoznana. Jeżeli zatem w opinii organu odwoławczego rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, to oznacza to, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy, lecz jedynie ją rozstrzygnął. Gdyby więc w takiej sytuacji organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie dowodowe w wymaganym zakresie, to dokonanego przez niego rozpoznania sprawy nie można by było określić mianem "ponownego", co sprzeciwiałoby się zasadzie dwuinstancyjności postępowania" (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 oraz np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2091/18, czy wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2583/18, dostępne w CBOSA).
W rzeczonej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu Burmistrz [...] odmówił, w toku postępowania wznowieniowego, uchylenia własnej decyzji z 7 lutego 2022 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...]. Przyczynkiem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że spółka wnioskująca o wznowienie postępowania dotyczącego ustalonych warunków zabudowy, bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością dla której ustalone zostały warunki zabudowy, nie wykazała interesu prawnego, który miałby podstawę w konkretnym przepisie obowiązującego prawa. W ocenie burmistrza trudno doszukać się uciążliwości w użytkowaniu rolniczym gruntów przez planowaną w sąsiedztwie inwestycję. Domniemanie, że nowa budowa będzie generowała immisje pośrednie dla organu są oceną subiektywną wnioskodawcy.
Kolegium w tak ustalonym stanie sprawy prawidłowo uznało, że nie było podstaw do wydania takiej decyzji, gdyż nie ustalono w sposób prawidłowy i wyczerpujący kwestii posiadania interesu prawnego przez wnioskującą o wznowienie postępowania spółkę.
W tym miejscu w pierwszej kolejności, z uwagi na zarzuty sprzeciwu, pozostaje wyjaśnić, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz. 741 z późn. zm.) nie posiada własnej regulacji pojęcia strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też to, czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się na podstawie treści art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, tak w wyroku NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1094/18, dostępny CBOSA, że niewątpliwie przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, dostępny CBOSA). Stanowisko powyższe akceptuje w całości sąd rozpoznający sprzeciw.
Nie budzi wątpliwości, że interes prawny do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy posiada właściciel sąsiadującej bezpośrednio nieruchomości, przy czym wbrew stanowisku wyrażonemu w sprzeciwie, to nie z uwagi na pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji, które to pojęcie zdefiniowano w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), właściciel sąsiadującej nieruchomości z nieruchomością w stosunku do której prowadzone jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy będzie posiadał interes prawny, lecz z uwagi na zakres oddziaływania takiej inwestycji z uwagi na zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Nie zwrócono uwagi, że pojęcia zakresu oddziaływania inwestycji nie użyto w uzasadnieniu skarżonej sprzeciwem decyzji samoistnie, lecz takiego pojęcia użył organ I instancji wskazując na brak oddziaływania planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie zwrócono natomiast uwagi, że inne są przedmioty postępowania o pozwolenie na budowę i postępowania o ustalenie warunków zabudowy mimo, że dotyczą przyszłej inwestycji lokalizowanej na określonym terenie, to obejmują inne kwestie i inne organy uprawnione do wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Z tego powodu chybiony pozostaje zarzut sprzeciwu, że w skarżonej decyzji nakazano burmistrzowi dokonanie oceny oddziaływania planowanej inwestycji dla której ustalono warunki zabudowy w kontekście nieruchomości spółki i naruszenia jej interesu prawnego w oparciu o regulację Prawa budowlanego, podczas gdy w tym zakresie wypowiedzieć mógłby się jedynie projektant bądź organ architektoniczno-budowalny. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy uprawniony organ (wójt, burmistrz, prezydent) ustala dopuszczalność określonego zagospodarowania terenu, natomiast w postępowaniu o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego dokonuje się ostatecznie umiejscowienia konkretnego obiektu budowlanego z uwagi na wymogi przepisów technicznych oraz przepisy odrębne. Dlatego też udział w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy innych kwestii ustalanych w tym postępowaniu, jak też chroni inne interesy właścicieli sąsiadujących nieruchomości niż Prawo budowlane.
Przypomnieć pozostaje nadto, że przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 Kc, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, CBOSA).
Organ odwoławczy w skarżonej sprzeciwem decyzji zakwestionował ustalenia organu I instancji w odniesieniu do braku istnienia interesu prawnego spółki wnioskującej o wznowienie postępowania, bowiem organ ten odniósł się jedynie do stwierdzenia, że projektowana inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 rozporządzenia z 10 września 2019 r., zatem nie naruszone zostały przepisy ochrony środowiska, jak też braku doszukania się uciążliwości w rolniczym użytkowaniu gruntów przez inwestycję w sąsiedztwie, polegającą na wprowadzeniu zabudowy mieszkaniowej, zwłaszcza poprzez immisje pośrednie.
W tym miejscu wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy podkreślił fakt zbyt lakonicznego odniesienia się do istnienia interesu prawnego po stronie właściciela sąsiadującej nieruchomości. Całkowicie pominięta została okoliczność, że tak zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu na terenie sąsiadującym wykorzystywanym rolniczo. Pominięto całkowicie, że z przepisów art. 140, art. 144 i art. 154 Kc w związku z konkretnymi regulacjami prawa administracyjnego może wynikać ograniczenie w lokalizowaniu określonych obiektów inwentarskich i gospodarczych od zabudowy mieszkaniowej – por. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 1 sierpnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81), m.in. § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, § 7 pkt 1, § 8 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 1. Zatem gołosłowne pozostaje całkowicie stwierdzenie organu I instancji, że wprowadzenie nowej funkcji zabudowy dla terenu pozostającego dotychczas w rolniczym użytkowaniu w żaden sposób nie będzie ograniczało uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w rolniczym wykorzystaniu tego terenu.
Poza tym już w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano na możliwość doprowadzenia do naruszenia interesu osób trzecich poprzez brak właściwego odprowadzenia wód opadowych, w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625, m.in. art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2), czy też projektowane zagospodarowanie terenu nie doprowadzi do utrudnienia w dostępie do drogi, sieci, czy też obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. To z uwagi na powyższe wymogi niezbędne pozostaje ustalenie przez organ I instancji, czy w tej sprawie posiada interes prawny spółka, która bezpośrednio graniczy z działką objętą decyzją ustalającą warunki zabudowy, na której przewidziano zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. To o takim zakresie oddziaływania wskazuje organ odwoławczy, nie zaś o sposobie oddziaływania w rozumieniu Prawa budowalnego.
Pełnomocnik wnoszącego sprzeciw wskazał, że o ile organ odwoławczy dokonał innej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego to winien sam dokonać jego oceny i wydać stosownie rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie powyższe żądanie nie pozostaje uzasadnionym, bowiem pominięto zupełnie okoliczność, że postępowanie nie dotyczy ustalenia warunków zabudowy, lecz postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowanie z uwagi na określone wady samego postępowania. Z tego też powodu po stwierdzeniu zaistnienia takich wad postępowania należy ponownie dokonać ustalenia warunków zabudowy z uwzględnieniem uzupełniającego postępowania oraz stanu prawnego aktualnego na dzień podejmowania merytorycznej decyzji. Czyli należy ponownie dokonać oceny materiału sprawy, po wyeliminowaniu naruszeń w procedurze administracyjnej. Oznacza powyższe, że w takim postępowaniu po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania organ musi ponownie dokonać oceny materiału, jak też ponownie wydać decyzję administracyjną, jak wskazano w decyzji objętej sprzeciwem w oparciu o treść art. 151 K.p.a.
Dokonanie takiej oceny przez organ odwoławczy w sposób oczywisty pozbawiłoby strony tego postępowania jednej instancji, co oznaczałoby naruszenie art. 15 K.p.a.
Wobec podniesionych powyższej okoliczności brak jest jakiejkolwiek podstawy do orzekania w oparciu o treść art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. tj. o wymierzeniu organowi odwoławczemu grzywny za działanie wskazujące na cechy nadużywania prawa.
W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprawa powinna być w pierwszej kolejności załatwiona co do istoty sprawy przez organ I instancji.
Reasumując, z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy sprzeciw podlegał oddaleniu, na podstawie art. 151a § 2 ustawy p.p.s.a.