II SA/Bd 992/22

II SA/Bd 992/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 3, art. 52 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...].SS, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K. kwotę [...](pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 czerwca 2022 r. nr GSR.6730.2.4.2022.SS, Wójt Gminy Wielgie, po rozpoznaniu wniosku K. sp. z o. o. w K. (skarżącej spółki) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził zasadniczo, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p."), albowiem o ile na obszarze analizowanym otaczającym teren inwestycji występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej, to jednak parametry zabudowy i intensywność wykorzystania terenu właściwe zamierzonej instalacji (pow. zabudowy panelami – 32 000 m2) są diametralnie inne niż w przypadku budynku przemysłowego zlokalizowanego na działce nr [...] (pow. zabudowy 149 m2) i kształtują przestrzeń w zupełnie odmienny sposób. Organ przedstawił nadto argumentację na rzecz stanowiska, że farma fotowoltaiczna nie jest inwestycją, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i winna być zaliczana do kategorii zabudowy przemysłowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby elektrownia fotowoltaiczna nie stanowiła instalacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji podniosła, że winien być wobec takiej inwestycji stosowany wyjątek opisany w ww. przepisie i poza analizą pozostawać powinno to, czy inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Decyzją z 22 sierpnia 2022 r. znak KO.411.1179.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego, organ przywołał treść art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (powołując publ. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) i wskazał, że skoro w obowiązującym na terenie inwestycji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziano dla tego terenu cel "teren wskazany do zalesienia" i brak jest odpowiedniego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, to nie jest możliwe zrealizowanie tam farmy fotowoltaicznej o mocy większej niż 500 kW. Kolegium wskazało ponadto, że nawet gdyby dopuścić możliwość realizacji inwestycji tego rodzaju jak zamierzona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a to z uwagi na brak obowiązującego planu miejscowego, to inwestycja taka musi spełniać warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Tymczasem w ocenie SKO prawidłowo organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie mające cechy zabudowy przemysłowej lub produkcyjnej nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i to bez względu na to, że na sąsiedniej działce istnieje zabudowa opisana jako przemysłowa, jednak o znacząco mniejszych gabarytach
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka K. wniosła o jej zmianę lub uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie,
- art. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie,
- art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie,
- art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej instalacji wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.,
- art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy Prawo energetyczne w zw. z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę interesu publicznego i słusznego interesu obywateli,
- art. 8 § 2 i art. 7a § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracyjnych i uznanie, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania,
- art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 10 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów, z których wynika, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i niezapewnienie czynnego udziału w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 22 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Wielgie z 15 czerwca 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. W.. Powodem odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki uznanie przez organy obu instancji, że inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a po drugie (co stwierdziło SKO ponownie rozpoznając sprawę), że inwestycję w postaci farmy fotowoltaicznej o wskazanej mocy można zrealizować jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu odwoławczego w całości kwestionuje skarżąca spółka.
Rozstrzygając zawisły spór odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, a to w kontekście treści art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego odmiennej interpretacji przez pozostające w sporze strony.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW na terenie o pow. 3,2 ha. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO wyrażonym w objętej skargą decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Odnosząc się natomiast do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 500 kW Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.). Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW (obecnie 500 kW). Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej. Argumentacja SKO w tym zakresie okazała się zatem irrelewantna.
Należy podzielić zatem stanowisko skarżącej, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. elektrowni fotowoltaicznej, czy to o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), czy też nie. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca wyjaśnił, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". Z powyższego nie wynika, by zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miała dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii jedynie o określonej maksymalnej mocy.
Wskazać w tym miejscu należy, że słusznie w skardze poparto powyższe stanowisko w kontekście dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (publ. Dz.U.UE.L.2018.328.82). Nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów ww. dyrektywy. Jednym z tych celów, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii (vide: wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1482/21, dostępny jw.).
Sąd nie zgadza się tym samym ze stanowiskiem SKO wskazującym na możliwość realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) jedynie w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazywać ma treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873) jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Ww. nowelizacja zliberalizowała wymogi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stanowiąc, że studium winno określać rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (pkt 1), oraz urządzeń innych niż wolnostojące (pkt 2). Z przepisów powyższych wynika (niezależnie od tego, czy rozpatrujemy ich treść sprzed czy po nowelizacji), że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż wskazana stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania analogicznego z art. 10 ust. 3b u.p.z.p., zgodnie z którym lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Wr 351/22, dostępny jw.).
Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję z hipotezy ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane.
Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną stosowalności w warunkach niniejszej sprawy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Uwzględnią ponadto poniższe okoliczności, które Sąd – niezwiązany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną – wziął pod uwagę z urzędu.
Pierwsza z istotnych kwestii pominiętych przez organy obu instancji łączy się z tym, że wniosek dotyczy inwestycji zamierzonej na części, a nie całości działki nr [...]. Wynika to bezpośredniego z wniosku – jego części tekstowej (punkt 7.2) oraz graficznej (załączniki mapowe). Nadmienić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (vide: wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21, dostępne jw.). W judykaturze eksponowane jest jednak także stanowisko, które popiera sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym usprawiedliwiona jest taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 4 lipca r., sygn. II OSK 1322/22; dostępne jw.). Sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone - w przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc z pewnością nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten sam w sobie nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Nadto wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca wyraźnie odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka", nie są to pojęcia z zasady tożsame (vide: wyroki NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16 oraz z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, dostępne jw.). Podkreślenia jednak wymaga, że określenie terenu inwestycji jako pewnej części np. działki ewidencyjnej nie może mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji. Winien być to teren jednoznacznie wskazany i określony przez wnioskodawcę, możliwy w danych okolicznościach do konkretnego zindywidualizowania i wydzielenia np. z działki ewidencyjnej ze względów funkcjonalnych i użytkowych. Nadto to do inwestora należy wskazanie zarówno powierzchni jak i konkretnego położenia wnioskowanego "terenu inwestycji". Powyższe podlega następnie kontroli właściwego organu i jednoznacznego określenia przezeń terenu inwestycji w decyzji.
W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wyodrębnienie części działki na załączniku mapowym w skali 1:1000, choć wykonane formalnie zgodnie z przywołanymi ww. przepisami (na mapie w odpowiedniej skali), nie pozwalają na jednoznaczne określenie granic terenu objętego wnioskiem. Wytyczony przez inwestora teren ma kształt wieloboku opisany prostymi na punktach A-N. Odcinki A-B, D-E, J-K, L-M, w części M-N oraz N-A biegną po granicach działki inwestora z granicami działek nr [...] (A-B), [...] (D-E), [...] (J-K i w części M-N) oraz [...] (N-A). Lokalizacja odcinków B-C, C-D, K-L, oraz M-N (w części znajdującej się na działce inwestycyjnej) nie została w sposób konkretny. Brak jest określenia ich długości oraz lokalizacji punktów na których oparto poszczególne odcinki. Brak jest zatem wiarygodnych odnośników dla możliwości jednoznacznego określenia terenu inwestycji oraz jego powierzchni. Sąd nadmienia w tym miejscu, że granice wieloboku E-J poprowadzone zostały po granicach terenu opisanego w ewidencji gruntów symbolem N (nieużytek), a więc jest to dostateczne określenie terenu inwestycji na tym obszarze.
Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że koniecznym jest takie wskazanie punktów określających granicę terenu objętego wnioskiem, by możliwa była ich weryfikacja w przestrzeni. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii).
Mapa dołączona do wniosku nie odpowiada wymogowi określonemu w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie wskazuje jednoznacznie granic terenu inwestycji. Zauważyć też należy, że nie określa ona obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (w punkcie 7.7 wniosku inwestor wskazuje, że obszar ten zamyka się na terenie inwestycji). Niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest, aby inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy do 3MW (15 000 paneli) nie oddziaływała poza teren tej inwestycji. Organ I instancji nie pozostawił powyższego bez oceny, wyznaczając wokół granic działki inwestycyjnej obszar oddziaływania obiektu (punkt 7 decyzji). Obszar ten wyznaczono jednak od granic nieruchomości objętej wnioskiem, a nie granic części działki na której inwestycja ma być realizowana (terenu inwestycji). W ponownie prowadzonym postępowaniu okoliczność ta podlegać musi zatem weryfikacji, i to zarówno ze względu na pominięcie tego, że jedynie część nieruchomości nr [...] przeznaczona jest na inwestycję, jak i ze względu na to, że dopiero konkretne oznaczenie granic tego terenu (o czym była mowa wcześniej) umożliwi prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji i określenie stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. O interesie prawnym przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.
Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zawiera ponadto wszystkich niezbędnych elementów części opisowej, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wskazać należy, że część opisowa wniosku powinna zawierać charakterystykę inwestycji, która ma obejmować trzy grupy zagadnień. Po pierwsze, w charakterystyce niniejszej należy określić potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowanie na wodę, energię, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów. Po wtóre, opis powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Powyższe dane należy przedstawić zarówno w formie opisowej, jak i graficznej. Po trzecie - w części opisowej wniosku należy określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Analiza wniosku już w zakresie określenia parametrów technicznych zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie kompletny. Charakterystyka planowanej zabudowy obejmuje łączną moc farmy fotowoltaicznej (do 3 MW), powierzchnię zabudowy (do 3,2 ha), . Wskazać należy zatem, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne. We wniosku wskazano parametry stacji transformatorowych (3 szt.) – niekonsekwentnie wskazując ich powierzchnię jako 49 m2 lub 50 m2 (punkt C.4.1. i C.6 wniosku). Wskazano też maksymalną powierzchnię paneli fotowoltaicznych (32 000 m2), ich liczbę (15 000) oraz moc jednostkową do 900 W. Poza liczbą i łączną mocą paneli, jak i mocą jednostkową, istotnym parametrem będzie też powierzchnia jednostkowa paneli, liczba planowanych stołów i rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, system umiejscowienia, powierzchnia dojazdu, ewentualnych miejsc postojowych. Parametrów tych zabrakło we wniosku skarżącej. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej.
Zauważyć też należy, że skarżąca spółka we wniosku z jednej strony wskazuje, że dotyczy on farmy fotowoltaicznej o mocy do 3 MW, z drugiej zaś (w punkcie 7.1) zastrzega możliwość realizacji inwestycji w etapach – każdy o mocy 1 MW. Wnioskodawca powinien skonkretyzować, w jakiej konfiguracji ma być realizowane jego zamierzenie. Wniosek winien dotyczyć konkretnie wskazanej inwestycji, o konkretnych parametrach, które decydują o tym, jakie (jeżeli w ogóle) warunki zabudowy zostaną dla niej ustalone przez organ. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o danych parametrach wiązać będzie – jak wskazano – organ architektoniczno-budowlany na dalszym etapie uzyskiwania właściwych pozwoleń. Sprzeczność osnowy wniosku i jego szczegółowej treści w tym zakresie spowoduje, że na podstawie wydanej na skutek takiego wniosku ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy brak będzie możliwości zidentyfikowania, do jakiej inwestycji odnosić się ma następcze rozstrzygnięcie umożliwiające rozpoczęcie robót budowlanych. Dopuszczenie realizacji inwestycji w formie ograniczonej np. tylko do jednego etapu (lub dwóch) zdezaktualizuje ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej inwestycji w jej całokształcie (przy założeniu realizacji wszystkich etapów). Niejasność ta winna zostać wyeliminowana przez organ w drodze wezwania inwestora do sprecyzowania skali inwestycji..
Jak wynika z początkowych rozważań Sądu, zasadniczy zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej odmowy zastosowania w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (i w zw. z tym nieuzasadnionej analizy sprawy w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.) okazał się zasadny. Jako że był to zarzut najdalej idący, a pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego pełniły rolę pomocniczą, zbędnym jest szersze odnoszenie się do nich. Sąd wskazuje jednak, że zasadność zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. opiera się na stwierdzeniu Sądu, że żaden z organów rozstrzygających w sprawie nie dokonał oceny rzeczywistej treści i kompletności wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co w istocie czyniło przedwczesnym merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zarzuty naruszenia art. 6, 7a, 8, 10 i 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za niezasadne. Nie jest naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, ale powzięcie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Niezasadny był zarzut nieprawidłowego zważenia interesu społeczny i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) bowiem odmowna decyzja w zakresie warunków zabudowy była wynikiem zastosowania, błędnego co prawda, przepisów prawa materialnego bezwzględnie obowiązujących (art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), niepozostawiających organowi przestrzeni dla uznania, że w danej sprawie warunki zabudowy winny zostać ustalone z uwagi na uzasadniony interes strony pomimo niespełnienia przesłanek prawnomaterialnych. Nie mógł odnieść również skutku zarzut naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), albowiem przedmiotem sprawy nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Nie jest też zasadnym twierdzenie, że w sprawie skarżącej organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 k.p.a.), trudno bowiem stwierdzić, by w sprawach o warunki zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznych taka praktyka wśród organów istniała, a jeżeli nawet, to nie świadczy to jej niezmienności w obliczu odmiennej, uzasadnionej oceny prawnej (co wynika z treści decyzji obu instancji), choć w ocenie Sadu błędnej. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (zasady czynnego udziału strony w postępowaniu) jest chybiony, bowiem skarżącej zapewniono ten udział (o czym świadczą akta sprawy), jest to zresztą zarzut gołosłowny - nie został w żaden sposób uzasadniony. Nie mógł odnieść też skutku zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienie decyzji w sposób niezadowalający strony pod względem merytoryki tego uzasadnienia nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu.
Ponownie pochylając się nad wnioskiem skarżącej organ, poza przyjęciem wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., weźmie też pod uwagę powyższe stanowisko dotyczące koniecznych do uzupełnienia elementów samego wniosku skarżącej spółki. Ponownie, w sposób szczegółowy, przeanalizuje jego poprawność wobec wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Ocena prawidłowości samego wniosku, pomijająca jego kompletność w kontekście art. 52 ust. 2 u.p.z.p., dokonana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 listopada 2022 r. strony zostały pouczone o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej pod warunkiem, że każda ze stron wyrazi na to zgodę i będzie dysponować warunkami technicznymi umożliwiającymi uczestnictwo w rozprawie zdalnej. Warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony, toteż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.