II SA/Ol 32/25

II SA/Ol 32/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 307
art.3 pkt 5, art.15 ust.1
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
Dz.U. 2024 poz 935
art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit.a, art.153, art.200, art.205 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 399
art.6h, art.6i ust.1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1752
art.24 ust. 2, ust.4-5
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych poprzez przyznanie dostępu do danych podmiotowych i przedmiotowych z obszaru miasta i gminy O. za pomocą systemu Geoportal 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz strony skarżącej – M. z siedzibą w G. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 października 2024 r. Starosta P., na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej jako: P.g.i.k.), odmówił udostępnienia danych poprzez przyznanie dostępu do danych podmiotowych i przedmiotowych z obszaru miasta i gminy O., dla poszczególnych osób wymienionych we wniosku, za pomocą systemu Geoportal.
W uzasadnieniu decyzji podano, że M. – G. (dalej jako: wnioskodawca, strona lub skarżący) wystąpił o udostępnienia danych poprzez przyznanie dostępu do danych podmiotowych i przedmiotowych z obszaru miasta i gminy O., dla poszczególnych osób wymienionych we wniosku, za pomocą systemu Geoportal, powołując się na art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 poz. 307 ze zm., dalej jako: ustawa o informatyzacji), art. 40a ust. 2 pkt 4 P.g.i.k. oraz art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 poz. 399, dalej jako: u.cz.p.g.). Wskazano, że jako podstawę działalności wnioskodawca wpisał statut ogłoszony w obwieszczeniu Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 25 października 2005 r. podając, że wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Organ stwierdził, że udostępnianie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym regulują przepisy art. 24 ust. 3-5 P.g.i.k. Zdaniem organu, zakres danych wnioskowanych przez stronę wykracza poza obszar jego zadań i nie jest on niezbędny do ich realizacji. Wskazano, że pracownicy wnioskodawcy mogą bez żadnych ograniczeń korzystać z Internetowego Systemu Informacji Przestrzennej Geoportal w zakresie wyszukiwania i przeglądania danych przedmiotowych ewidencji gruntów i budynków. Natomiast, w ocenie organu, dostęp do danych podmiotowych tj. dotyczących w szczególności właścicieli i osób władających gruntami uzależniony jest od wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.i.k. Podniesiono, że wnioskodawca nie wykazał, że umożliwienie mu wglądu do wszystkich danych podmiotowych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków jest niezbędne do realizacji zleconych mu zadań publicznych, zaś nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji powierzonych zadań publicznych. Zdaniem organu udostępnienie wnioskowanych danych doprowadziłoby do powierzenia dostępu do takich samych informacji, jakie posiada sam organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Natomiast zadania realizowane przez wnioskodawcę związane są z konkretnymi nieruchomościami, dla których wymagana jest pełna znajomość danych, w tym danych podmiotowych. Uzyskanie dostępu do tego typu danych możliwe jest zatem w formach przewidzianych w art. 24 ust. 3 P.g.i.k., każdorazowo na wniosek strony. Skoro zatem wnioskodawca nie wykazał posiadania interesu prawnego, który mógłby być podstawą do wydania przedmiotowych danych w celu niezbędnym do realizacji zadań, to dane te nie mogły zostać mu udostępnione.
Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie w całości decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podniesiono, że podstawę prawną wniosku stanowi art. 15 ustawy o informatyzacji, zgodnie z którym podmiot prowadzący rejestr publiczny (tj. Starosta) zapewnia podmiotowi publicznemu (tj. wnioskodawcy) albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze (tj. danych z operatu ewidencji gruntów i budynków) w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (tj. zadań własnych gminy - art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie wnioskodawcy przepis ten stanowi konkretny przepis uprawniający do uzyskania wnioskowanego dostępu. Podniesiono, że wnioskodawca realizuje zadania w oparciu o u.cz.p.g., w tym konkretne działania związane z wnioskowanym dostępem, określone w art. 6o ust. 1, art. 6o ust. 1a, art. 9 ust. 1 u.cz.p.g. Wskazano, że dostęp do żądanych danych ma umożliwić pracownikom kontroli wnioskodawcy możliwość szybkiego, efektywnego i sprawnego sprawdzenia poprawności złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub faktu samego jej złożenia. Warunkiem realizacji tego zadania jest wiedza na temat adresu nieruchomości lub nr działki ewidencyjnej, nazwy podmiotu ewidencyjnego (lub imienia i nazwiska właściciela), adresu zamieszkania/korespondencyjnego właściciela nieruchomości. Ustalenie adresu nieruchomości/nr działki ewidencyjnej jest dokonywane w oparciu o ogólnodostępny serwis Geoportal, ale kolejnym etapem w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości jest: wysłanie wezwania do złożenia deklaracji, wysłanie wezwania do korekty deklaracji, wysłanie wezwania do złożenia wyjaśnień, wszczęcie postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Działania te wymagają uzyskania danych dotyczących nazwy podmiotu ewidencyjnego (lub imienia i nazwiska właściciela), adresu zamieszkania/ korespondencyjnego właściciela nieruchomości. Podano, że obecnie konieczne jest wystąpienie do jednostek samorządu terytorialnego z wnioskiem o udostępnienia danych drogą pocztową, co jest czasochłonne i obarczone możliwością zaistnienia błędów i omyłek. Natomiast uzyskanie wnioskowanego dostępu ułatwiłoby i przyśpieszyło działania kontrolne wnioskodawcy, zapewniłoby wyższą jakość, dokładność i rzetelność wykonywanej pracy niż w przypadku korzystania z dotychczasowej ścieżki postępowania. Zarzucono, że w decyzji organu I instancji brak jest uzasadnienia, dlaczego art. 15 ustawy o informatyzacji jest niewystarczającą podstawą do uwzględnienia wniosku. Ponadto podniesiono, że weryfikacja prawidłowości złożonych deklaracji oraz fakt złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości jest jednym z głównych zadań wnioskodawcy, a zatem nieuzasadnione jest stwierdzenie, że zakres wnioskowanych danych wykracza poza obszar jego zadań i nie jest on niezbędny do ich realizacji. Wskazano, że dostęp do wnioskowanych danych spełnia również wymagania określone w 24 ust. 5 pkt 2 P.g.i.k., gdyż wnioskodawca jest organem administracji publicznej i realizuje zadanie publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami. Wskazano przy tym, że z konstrukcji art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.i.k. wynika, że interesem prawnym muszą się wykazać inne podmiot niż wymienione w pkt 1- 2b ustawy. Podano, że także z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz.U.2018 r. poz. 29) nie wynika obowiązek wykazania interesu prawnego. Wyjaśniono, że strona nie wnioskuje o dostęp do takich samych informacji, jakie posiada sam organ, gdyż wniosek jest ograniczony do terenu miasta i gminy Orzysz oraz nazwy podmiotu ewidencyjnego (nazwa podmiotu/ imię i nazwisko właściciela/ współwłaściciela/-li) oraz adresu zamieszkania/ adresu korespondencyjnego właściciela nieruchomości.
Decyzją z 2 grudnia 2024 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji podano, że udostępnianie danych z bazy danych ewidencji gruntów i budynków reguluje ustawa P.g.i.k. oraz rozporządzenia wydane na podstawie art. 12d ust. 1, art. 26 ust. 2 i art. 40 ust. 8 P.g.i.k. Podniesiono, że art. 40a ust. 2 P.g.i.k., który ustanawia wyjątki od generalnej zasady pobierania opłat za materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w pkt 4 lit. b wprost odnosi się do art. 15 ustawy o informatyzacji. Jednak w ocenie organu odwoławczego istotna jest przede wszystkim treść art. 24 ust. 5 P.g.i.k., który określa krąg podmiotów uprawnionych do otrzymywania danych o podmiotach wykazanych w ewidencji, a zgodnie z tym przepisem organ prowadzący ewidencję udostępnia tzw. dane podmiotowe na żądanie m. in. podmiotów realizujących zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych oraz podmiotów - innych niż wymienione w art. 24 ust. 5 pkt 1-2b P.g.i.k., które mają interes prawny w tym zakresie. Wskazano, że wnioskodawca jest podmiotem realizującym zadania publiczne polegające na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców dotyczących gospodarowania odpadami, a jego żądanie uzasadnione zostało działaniami prowadzonymi w celu utrzymania czystości i porządku, w szczególności kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o czystości i porządku oraz obowiązkiem wydawania w określanych przypadkach decyzji. Organ odwoławczy podał, że dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze przysługuje w zakresie niezbędnym do realizacji konkretnych, zindywidualizowanych i określonych w czasie zadań. Przy czym w ocenie organu niezbędny to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny, a zatem określenia te wskazują na znacznie silniejszy pozytywny związek między dwoma elementami, niż tylko brak zbędności. Podkreślono, że również art. 24 ust. 5 pkt 2 P.g.i.k. wskazuje na bezpośrednią zależność między zakresem żądanych danych, a realizowanymi zadaniami publicznymi. Zatem organ prowadzący ewidencję ma prawo udostępnić tzw. dane podmiotowe, jeśli wnioskodawca wykonuje zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wniosku, zaś w odniesieniu do nieruchomości, co do których nie jest spełniony powyższy warunek, podmiot żądający dostępu do ww. danych - zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.i.k. - powinien wykazać interes prawny w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że zakres żądanych danych wykracza poza obszar zadań wnioskodawcy. Podniesiono, że z art. 6i ust. 1 u.cz.p.g. nie wnika, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczy wszystkich działek ewidencyjnych, gdyż obowiązek ten nie dotyczy znacznej części działek ewidencyjnych przeznaczonych do działalności rolniczej lub gospodarki leśnej. Ponadto wskazano, że art. 2 ust. 2a i 3 u.cz.p.g. w określonych przypadkach obciąża obowiązkami nałożonymi ustawą - zamiast właścicieli/ współwłaścicieli/ użytkowników wieczystych/ jednostek organizacyjnych i osób posiadających nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu/ władających - podmioty faktycznie władające nieruchomością oraz wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie mieszkaniowe. Zatem również w przypadku nieruchomości zabudowanych i zamieszkałych nie można uznać za dopuszczalne przyznanie wnioskodawcy dostępu do danych o wszystkich właścicielach/ współwłaścicielach. Podano, że z informacji przekazanych przez wnioskodawcę wynika, że żądane dane są wykorzystywane do realizacji zadań wynikających z art. 6o ust. 1 u.cz.p.g., tj. czynności podejmowanych w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji. Zatem działania te nie dotyczą wszystkich działek ewidencyjnych z obszaru miasta i gminy, lecz jedynie części nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wnioskodawca może nieodpłatnie uzyskać tzw. dane podmiotowe tylko dla precyzyjnie wskazanych działek, budynków, lokali. Natomiast przyznanie żądanego dostępu za pomocą Geoportalu, ze względu na techniczny brak możliwości wprowadzania ograniczeń w tym zakresie, w istocie oznaczałby dostęp do takich samych informacji, jakie posiada organ prowadzący ewidencję. Natomiast zarówno wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, jak i niezbędne dane - w postaci plików komputerowych zabezpieczonych hasłem - mogą być przekazywane za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wprawdzie organ przyznał, że nieograniczony sposób dostępu do danych byłby dla wnioskodawcy bardziej dogodny, ale nie znajduje on poparcia w obowiązujących przepisach prawa i zwiększa ryzyko nieprawidłowego wykorzystywania informacji, które podlegają szczególnej ochronie.
Strona wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę, podnosząc zarzut naruszenia przepisów:
- art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji i art. 40 a ust. 2 pkt 4 ppkt b P.g.i.k. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał przesłanki niezbędności w uzyskaniu dostępu do rejestru;
- art. 82 b Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu dostępu do rejestru.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie o przyznaniu skarżącemu prawa dostępu do danych podmiotowych i przedmiotowych z obszaru miasta i gminy O. - za pomocą systemu Geoportal, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji, gdyż zdaniem skarżącego spełnia on wszystkie przesłanki udzielenia mu dostępu do rejestru publicznego prowadzonego przez Starostę, określone w tym przepisie. Podkreślono, że dostęp do wymaganych danych i informacji jest niezbędny do realizacji zadań wynikających z u.cz.p.g. Wskazano przy tym, że nieuprawnione jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że poza zakresem zainteresowania u.c.p.g. są działki ewidencyjne przeznaczone do działalności rolniczej lub gospodarki leśne oraz nieruchomości w odniesieniu, do których podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji jest podmiot faktycznie władający nieruchomością oraz wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie mieszkaniowe. Podano, że nie ma znaczenia okoliczność, że działka jest przeznaczona do działalności rolniczej lub gospodarki leśnej, gdyż u.cz.p.g. nie różnicuje nieruchomości (działek) według wskazanego przez organ kryterium, gdyż znaczenie ma tylko fakt, że na nieruchomości (działce) zamieszkuje mieszkaniec i/lub powstają odpady komunalne i/lub nieruchomość jest wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (art. 6i ust. 1 u.cz.p.g.). Ponadto z art. 6o ust. 1 u.cz.p.g. wynika obowiązek weryfikacji faktu złożenia deklaracji oraz obowiązek weryfikacji prawidłowości złożonej deklaracji. Wskazano, że w przypadku nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej, informacja na temat liczby lokali mieszkalnych oraz liczby osób zameldowanych umożliwia zweryfikowanie danych zawartych w deklaracji i są to bez wątpienia dane umożliwiające weryfikację złożonej deklaracji lub co najmniej dające podstawę do wystąpienia uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji. Podano także, że występują wezwania do właścicieli lokali mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej do złożenia wyjaśnień, zeznań, przedłożenia dokumentów lub dokonania określonej czynności. Ponadto, jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku jednak pierwszym adresatem czynności i działań podjętych przez organ jest właściciel wieczystoksięgowy nieruchomości, a w dalszej kolejności, na podstawie wyjaśnień złożonych przez właściciela, możliwe jest ustalenie podmiotu lub podmiotów faktycznie władającego nieruchomością. Podniesiono rownież, że sposób określania i wskazania nieruchomości przez właściciela są różne i zmienne w czasie, a w związku z tym konieczne jest posiadanie danych i informacji, które umożliwią szybką i sprawną oraz pozbawioną ryzyka wystąpienia błędu weryfikację faktu złożenia deklaracji lub prawidłowości jej złożenia w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, na których zamieszkuje mieszkaniec i/lub powstają odpady komunalne i/lub nieruchomość jest wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (działek/ budynku). Podano, że nawet przyjmując wykładnię przepisu art. 15 ust. 1 o informatyzacji dokonaną przez organy, należy przyjąć, że występuje warunek "niezbędności" w zakresie realizacji zadań publicznych, gdyż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pojęcie "niezbędności" w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji powinno być rozumiane jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tego dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Podano, że niezbędność do realizacji zadań publicznych, w znaczeniu jakim posługuje się organ nie wynika również z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, w tym z wzoru wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podano, że w ocenie organu niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładania pojęcia "niezbędności danych", zwłaszcza w odniesieniu do rejestrów, które podlegają szczególnej ochronie. Wskazano, że analiza wymogów, które ma spełniać wniosek o udostępnienie danych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji, określonych w § 2 ust. 2 pkt 4, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym jednoznacznie potwierdza, że wniosek powinien dotyczyć realizacji konkretnego, zindywidualizowanego, określonego w czasie zadania publicznego, a uzyskane dane mogą być wykorzystane do realizacji wyłącznie tego konkretnego zadania. Organ wskazał, że brak jest podstaw do sprawdzania treści wszystkich złożonych deklaracji z danymi ewidencji, w szczególności do ustalania w oparciu o żądane dane, czy deklarację wypełnił właściciel nieruchomości. Wątpliwości dotyczące numeracji działek i adresów nieruchomości można wyjaśniać z wykorzystaniem ogólnodostępnego serwisu Geoportal. Ponadto wnioskodawca nie wystąpił o informacje dotyczące liczby lokali mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej, jak również o informacje dotyczące liczby osób zameldowanych. Podano, że wprawdzie nie wszystkie podmioty zobligowane do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rzetelnie wywiązują się z obowiązków i z pewnością istnieją lub mogą wystąpić przypadki, w których dane z ewidencji będą wnioskodawcy niezbędne do ustalenia właściciela nieruchomości i podjęcia działań przewidzianych w u.cz.p.g., ale wnioskodawca nie wykazał, że przedstawiony problem dotyczy całego obszaru miasta i gminy, a zatem wniosek ma charakter ogólny, abstrakcyjny, potencjalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść należy, że art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Przy czym zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy o informatyzacji określenie "rejestr publiczny" oznacza rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych. Z kolei przepisy art. 24 ust. 2 – 5 P.g.i.k. regulują zasady dostępu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków trybie przepisów ustaw P.g.i.k. Z przepisów tych wynika, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (art. 24 ust. 2 P.g.i.k.) i każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 4 P.g.i.k.). Jednakże informacje o charakterze podmiotowym (dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1) oraz podmiotowo-przedmiotowym (wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane) udzielane są w trybie art. 24 ust. 5 P.g.i.k., z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń. Stwierdzić zatem należy, że dostęp do danych ewidencyjnych w trybie przepisów P.g.i.k. jest dostępem ad casum, w przeciwieństwie do ogólnego dostępu do zbioru danych, który może być udostępniany podmiotom wykonującym zadania publiczne zgodnie z art. 15 ust 1 i 2 ustawy o informatyzacji (por. wyrok NSA z 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2341/16, wyrok WSA w Lublinie z 9 października 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 262/23).
W niniejszej sprawie skarżąca nie wystąpiła o udostępnienie danych dotyczących konkretnych nieruchomości, czy też określonych podmiotów, lecz o przyznanie ogólnego dostępu do określonych danych dotyczących nieruchomości z obszaru miasta i gminy O. za pomocą serwisu Geoportal. Zatem rozstrzygnięcie co do złożonego wniosku podlega ocenie wyłącznie w oparciu o powołany art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. W związku z tym całkowicie chybione jest odwoływanie się przez organy do przepisów ustawy P.g.i.k., które w tej sprawie w ogóle nie znajdują zastosowania.
Należy zatem zauważyć, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji określa, jakie podmioty mogą zwrócić się o udzielenie nieodpłatnego dostępu oraz stanowi, że nieodpłatne udostępnianie danych może się odbywać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych. W świetle art. 3 pkt 5 ustawy o informatyzacji nie budzi wątpliwości okoliczność, że starosta prowadzi rejestr publiczny w rozumieniu ustawy o informatyzacji w postaci ewidencji gruntów i budynków. Nie jest także sporne, że skarżąca – związek międzygminny – jest podmiotem realizujących zadania publiczne w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Natomiast zagadnieniem spornym jest to, czy wnioskowany dostęp do ewidencji gruntów i budynków jest niezbędny skarżącemu do realizacji zadań publicznych.
Podnieść należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy o informatyzacji za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, że ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; http://www.sejm.gov.pl). W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wobec tak określonych celów ustawy o informatyzacji, określenie "niezbędne" - użyte w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji - wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, czy też jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Pojęcie niezbędności w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji powinno być zatem interpretowane jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Nie stanowiłoby zaś podstawy dla odmowy udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, iż wnioskujący podmiot publiczny może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie, na przykład poprzez samodzielne przeprowadzenie analizy posiadanych zbiorów danych. Prowadziłoby to bowiem do nieakceptowalnej tak z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy, jak i celów jakich osiągnięciu służyć miała przedmiotowa ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji, gdy organ władzy publicznej ponosił zbędny wysiłek ekonomiczny i organizacyjny dla uzyskania przetworzonych danych zgromadzonych już i zewidencjonowanych w rejestrze publicznym prowadzonym przez inny organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2341/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 692/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1643/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 9 października 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 262/23).
Mając na uwadze powyższe Sąd nie podziela stanowiska organów, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka niezbędności danych do realizacji zadań publicznych w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji.
Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom organu, skarżąca nie domagała się nieograniczonego dostępu do prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Wprawdzie w pierwotnym wniosku z 28 czerwca 2024 r. wskazała ogólnie, że chodzi o "dostęp do danych pomocnych do realizacji zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", ale na żądanie organu wniosek ten sprecyzowała wskazując, że chodzi o dostęp do danych z ewidencji gruntów i budynków z obszaru miasta i gminy O. w zakresie adresu, nr działki, nazwy podmiotu ewidencyjnego, adresu zamieszkania. Natomiast to organ wskazał, że ze względów technicznych brak jest możliwości wprowadzenia ograniczeń w zakresie udostępnionych danych, a w związku z tym wnioskodawca może uzyskać wyłącznie dostęp do pełnych danych, czyli w takim zakresie w jakim dostęp ten ma organ. Należy przede wszystkim podnieść, że brak jest podstawy prawnej (nie wskazał jej także organ), która uprawniałaby organ do odmowy dostępu do danych z rejestru publicznego z powodu braku technicznych możliwości ograniczenia dostępu tylko do określonych danych. Ponadto skoro brak możliwości ograniczenia danych leży wyłącznie po stronie organu, to organ nie może tym uzasadniać odmowy uwzględnienia wniosku strony. W tej sytuacji bowiem dostęp do danych z rejestru publicznego, jakim jest ewidencja gruntów i budynków, w ogóle nie mógłby być realizowany ze względów technicznych, gdyż do realizacji poszczególnych zadań publicznych na ogół potrzebne są określone dane, a nie wszystkie dane zawarte w tej ewidencji.
Niezasadne jest także twierdzenie organu, że żądany dostęp do ewidencji nie jest niezbędny do realizacji zadania publicznego, gdyż organ może uzyskać potrzebne dane w inny sposób. Należy przede wszystkim wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przytoczonych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, że odmowa nieodpłatnego udostępnienia dostępu do danych zgromadzonych w tym rejestrze jest uzasadniona tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych. Przy czym należy zauważyć, że nawet z orzeczeń przywołanych przez organ w odpowiedzi na skargę, które mają potwierdzać stanowisko organu, nie wynika, aby kwestionowano samo uprawnienie do wystąpienia o dostęp do danych z rejestru publicznego, a jedynie kwestionowano zakres żądanych danych. Z orzeczeń tych nie wynika zatem, że powodem odmowy udostępnienia danych może być okoliczność, że żądane dane mogą być pozyskane w inny sposób.
Natomiast odnosząc się do niezbędności danych do wykonywania zadań publicznych określonych w u.cz.p.g. należy wskazać, że skarżąca podała, że żądane dane są niezbędne do: ustalenia danych właściciela/-li nieruchomości (ewentualnie lokali), stwierdzenia faktu złożenia deklaracji, zweryfikowania prawidłowości złożenia deklaracji, wezwania właściciela nieruchomości do złożenia deklaracji, wezwania właściciela nieruchomości do korekty deklaracji, wezwania właściciela nieruchomości do złożenia wyjaśnień, wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wydania decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 6h u.cz.p.g. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić: 1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, 2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1, 3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2 - na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale. Przy czym w myśl art. 6i ust. 1 u.cz.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; 2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne; 3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Wobec tak sformułowanych zadań publicznych w zakresie ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zasadnie podniesiono w skardze, że fakt przeznaczenia działki do działalności rolniczej lub leśnej nie ma znaczenia dla ustalenia, czy w odniesieniu do takiej działki powstanie obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W świetle bowiem przepisów u.cz.p.g. nie można z góry wykluczyć, że konkretna działka będzie podlegać regulacjom u.cz.p.g., a w związku z tym nie można wymagać od wnioskodawcy, aby ograniczył zakres dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków jedynie do konkretnych działek, skoro nie ma parametru wg którego możnaby takie działki wyodrębnić. Natomiast nie jest rolą organu prowadzącego ewidencję decydowanie, czy weryfikacja złożonych deklaracji będzie dotyczyła wszystkich nieruchomości, czy też tylko wybranych, gdyż to mieści się w zakresie kompetencji skarżącej wykonującej powierzone jej zadania publiczne. Zatem twierdzenie organu, że dostęp do wnioskowanych danych nie jest niezbędny do wykonywania zadań publicznych, gdyż skarżący nie musi weryfikować każdej deklaracji jest całkowicie nieuzasadnione. Natomiast przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ryzyko nieprawidłowego wykorzystania danych nie tylko nie odnosi się do przesłanek ustawowych, ale dotyczy kwestii związanych z wykonywaniem ewentualnej decyzji o przyznaniu dostępu, co w ogóle nie może stanowić uzasadnienia dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ nie może bowiem odmówić dostępu z tej przyczyny, że z góry założy nieprawidłowe wykorzystanie uzyskanych informacji, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ulega wątpliwości, że skarżący przy wykonywaniu zadań publicznych także jest zobowiązany do zachowania obowiązków wynikających np. z ustawy o ochronie danych osobowych.
Z wyżej podanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podejmie rozstrzygnięcie co do wniosku skarżącej, będąc związany przedstawioną wyżej oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.