II SA/Ol 310/25

II SA/Ol 310/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 62 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w [...] sp. z o.o. w [...] (dalej jako: "skarżąca", "strona", "inwestorka") w dniu 15 kwietnia 2024 r. zwróciła się do Prezydenta [...] (dalej jako: "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych (elektrowni słonecznej) o łącznej mocy elektrycznej do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], obręb [...] w [...].
Pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. inwestorka zmodyfikowała wniosek w zakresie terenu inwestycji i wniosła o objęcie terenem inwestycji również działki nr [...], obręb [...] w [...].
Organ I instancji decyzją z dnia 5 września 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania inwestorki, decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. uchyliło w decyzję z dnia 5 września 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji.
Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 11 grudnia 2024 r. z urzędu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. W postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.
Następnie postanowieniem z dnia 10 lutego 2025 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych (elektrowni słonecznej) o łącznej mocy elektrowni do 20 MW (zabudowa wolnostojąca, panele montowane na stelażach konstrukcji stalowej o wysokości do 4 m ponad poziom terenu również z wykorzystaniem systemu nadążnego) wraz z niezbędną infrastrukturą (m.in. stacją zasilającą GPZ WN/SN, stacjami transformatorowymi SN/nN, z możliwością podłączenia magazynu energii elektrycznej, liniami kablowymi nN, SN, WN, systemami monitoringu, utwardzeniem terenu (dojazd), ogrodzeniem) w [...], na działkach nr [...], [...], [...] obręb geodezyjny [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na sprzeczność wnioskowanej inwestycji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Inwestorka zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu spółka szerzej przedstawiła swoje stanowisko i przywołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Podniosła przy tym, że na obecnym etapie procedury planistycznej nie można wywodzić sprzeczności projektowanych rozwiązań (których obecnie nie ma) z planowaną zabudową farmy fotowoltaicznej.
Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium postanowieniem z 27 marca 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że okoliczności wskazane w zażaleniu, a dotyczące braku uzasadnionej przyczyny dla zawieszenia przedmiotowego postępowania, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawnienie do zawieszenia postępowania nawet w przypadku, gdy nie przystąpiono jeszcze do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest ono obwarowane żadnymi warunkami czy ograniczeniami. Przy czym uprawnienie to jest ograniczone do 18 miesięcy od daty złożenia wniosku. Na ten moment zatem brak jest podstaw do kwestionowania zasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Skargę na postanowienie Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), poprzez nieprzeprowadzenie analizy przedstawionych zarzutów w zażaleniu skarżącej, z jednoczesnym ograniczeniem się do stwierdzenia, że na mocy art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest każdorazowo zawieszenie postępowania administracyjnego, bez względu na jakiekolwiek przesłanki prawne, co tym samym doprowadziło do legitymizacji dowolności rozstrzygnięcia organu I instancji jak i do wydania dowolnego rozstrzygnięcia na poziomie II instancji, podczas gdy zarówno w ocenie doktryny jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalony jest pogląd, że wskazana instytucja zawieszenia postępowania powinna mieć również określone odzwierciedlenie prawne względem realizowanego przedsięwzięcia i nie może być stosowana tylko w celu blokowania konkretnego przedsięwzięcia (przekroczenie uznania administracyjnego),
b) art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie od dotychczasowej interpretacji dyspozycji art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonej w postanowieniu organu II instancji z dnia 22.01.2025 r., w którym jednoznacznie wskazano jakie elementy zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania winno spełniać (możliwość faktyczna uchwalenia miejscowego planu w deklarowanym terminie zawieszenia oraz wykazanie sprzeczności projektowanych założeń), bez jednoczesnego wskazania uzasadnionej przyczyny odstąpienia od uprzednio wyrażonej interpretacji przepisu prawa materialnego,
c) art. 107 § 3 k.p.a., tj. całkowite odstąpienie od oceny przedstawionych zarzutów skarżącej, a tym samym rzeczywiste odstąpienie od analizy okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia organu I instancji, czego obowiązek wynika nie tylko z treści przepisu prawa, ale jest szczególnie uzasadnione w świetle uprzedniego rozstrzygnięcia organu II instancji – postanowienie organu II instancji z dn. 22.01.2025 r.
2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że organ I instancji ma możliwość dowolnego zastosowania instytucji zawieszenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, w szczególności, że zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, tylko z powodu samego powzięcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym postępowaniem administracyjnym (Uchwała nr [...] z dnia 30 października 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w północnej części dzielnicy [...] w [...]"), podczas gdy:
- organy I i II instancji nie wykazały, że w okresie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- organy I i II instancji nie wykazały rzeczywistej sprzeczności przyszłych ustaleń planu, w sytuacji, gdy na obecnym etapie nie powstał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, faza planistyczna znajduję się na wczesnym etapie niewskazującym na ukończenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w okresie zawieszenia postępowania, a z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie można wprost takiej sprzeczności wywieźć.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 j.t.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji
w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r., poz. 935 t. j. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
(art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł
do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 27 marca 2025 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 10 lutego 2025 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Stanowiący podstawę prawną wydanych postanowień przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć) stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, co jednakże nie oznacza dowolności.
Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia nad rozpoznawaniem wniosków o ustalenie warunków zabudowy, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Dlatego też, skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu.
Tym samym, korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., istotny jest stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu – to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 40/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konsekwentnie, rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego.
Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 18-miesięczny okres nie będzie wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a zapisami projektu planu, gdyż celem tego rozwiązania nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 9 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 18 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 181/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Granicę zaś tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym a przed każdorazowym zastosowaniem przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania tych prac, w tym przede wszystkim stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia podania o ustalenie warunków zabudowy.
W niniejszej sprawie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania organ I instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] (uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 15 maja 2013 r.) teren objęty wnioskiem znajduje się w strefie "M2" - Strefa Mieszkaniowa – [...] i oznaczony jest jako "tereny użytkowane rolniczo" przeznaczone do przekształceń w kierunku mieszkalnictwa i usług. W granicach obszarów mieszkalnictwa studium zakłada utrzymanie charakteru strefy jako podmiejskiego osiedla mieszkaniowego o małej intensywności zabudowy jako podstawowa rezerwa miasta dla tego typu zabudowy mieszkaniowej. Natomiast organ odwoławczy podniósł, że okoliczności wskazane w zażaleniu, a dotyczące braku uzasadnionej przyczyny dla zawieszenia przedmiotowego postępowania pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawnienie do zawieszenia postępowania nawet w przypadku, gdy nie przystąpiono jeszcze do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest ono obwarowane żadnymi warunkami czy ograniczeniami. Uprawnienie to jest jedynie ograniczone do 18 miesięcy od daty złożenia wniosku.
W ocenie Sądu lakoniczne uzasadnienia postanowień organów obydwu instancji nie wykazały prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z podjętych postanowień w żaden sposób nie wynika, że istnieje realna szansa uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do 15 października 2025 r., czyli w okresie 18 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organy nie podały nawet przewidywanego okresu, w którym plan miejscowy ma zostać przyjęty, czy też opracowany jego projekt. Postanowienie zaś o zawieszeniu postępowania podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, ale nie może być dowolne. Tymczasem jak wskazała skarżąca w skardze (akta sądowe k. – 14) M. B. – Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] – podczas VI Sesji Rady Miasta [...] w dniu 30 października 2024 r. wskazała w toku dyskusji, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, jest procesem wymagającym znacznego nakładu analiz i dyskusji i według tej wypowiedzi, potencjalne terminy z tamtego okresu nie odzwierciedlają terminu zawieszenia postępowania określonego niniejszym postępowaniem. Niewątpliwie uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest procedurą wieloetapową i rozciągniętą w czasie a organy nie wskazały przybliżonego czasu uchwalenia takiego planu ani tego na jakim etapie znajduje się obecnie procedura jego przyjęcia.
Ponadto dostrzec należy, że samo zdawkowe powoływanie się na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] jest niewystarczające, ponieważ takie studium jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego i określa ono jedynie kierunki zagospodarowania danego obszaru, nie rozstrzygając jednoznacznie o konkretnym zagospodarowaniu danego terenu. Dodatkowo stopień związania ustaleniami studium może być różny. Zauważyć przy tym również trzeba, że organy nie załączyły nawet wyciągu z takiego studium.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające będą związane przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do realizacji wniosku o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o co wnosiła skarżąca.
Mając na uwadze powyższe, w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.