II SA/Ol 31/18

II SA/Ol 31/18 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2018-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1696/18 - Wyrok NSA z 2019-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]", Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku M. W. (dalej jako: "skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku miniwytwórni tradycyjnej mąki i otrębów w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A, gm. A.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała możliwości ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p."). Wskazał, że w omawianym przypadku wielkość obszaru analizowanego stanowi minimalnie 3-krotną a maksymalnie ponad 6-krotną szerokość frontu terenu inwestycji - front terenu inwestycji wynosi 67,0 m. Podał, że wyznaczając obszar analizowany kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Obszar ten, przedstawiający wycinek terenu, odzwierciedla charakter ewentualnej zabudowy na danym terenie. Podał, że w analizowanym obszarze występuje następująca zabudowa:
- na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty) zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne. Dla realizowanego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne). Dla istniejącego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (w ewidencji gruntów
i budynków brak informacji o rodzaju zabudowy);
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako budynek mieszkalny);
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek pensjonatu (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne - pensjonat);
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisane jako budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa).
Organ I instancji stwierdził, że pojedyncza zabudowa tworzy w obszarze analizowanym rozproszoną strukturę urbanistyczną. Pozostałe działki w obszarze analizowanym stanowią grunty rolne i lasy oraz jezioro, które nie podlegały analizie. Reasumując, organ I instancji wskazał, że budowa budynku miniwytwórni tradycyjnej mąki i otrębów w zabudowie zagrodowej w granicach wyznaczonego terenu inwestycji, przy jednoczesnym braku kontynuacji funkcji zabudowy, stanowi podstawę stwierdzenia, że na danym obszarze obiekt ten może być sytuowany w sposób niekontrolowany - bez zapewnienia ochrony i zachowania ładu przestrzennego, tworząc odrębną, chaotyczną jednostkę urbanistyczną na terenach rolniczych i leśnych.
Organ I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż inwestor nie wykazał się powierzchnią gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie A, która aktualnie wynosi 8,39 ha. Posiadane grunty w gminach B i C w województwie B nie mogą stanowić wraz z działką nr "[...]", obręb A, gmina A, województwo A użytków zorganizowanych i ze sobą powiązanych funkcjonalnie w ramach jednego prowadzonego gospodarstwa rolnego, tak jak to zinterpretował inwestor, ze względu na dużą odległość z ewentualnego siedliska do pól uprawnych.
Dalej organ I instancji podniósł, że inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza powołanego uchwałą Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 listopada 2016 r., poz. 4171, dalej jako: "uchwała"). Na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 w/w uchwały. Natomiast wyjątki od powyższego zakazu wymienione w § 5 ust. 7 punkty 3, 4 i 5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr "[...]", gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium), jak również z działek bezpośrednio przylegających tylko działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast działka nr "[...]" jest niezabudowana. Na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym oraz zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 5 wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono, że działka nr "[...]" zawiera się w odległości mniejszej niż 100m od jeziora A, a projektowany budynek miniwytwórni tradycyjnej mąki i otrębów w zabudowie zagrodowej mógłby być usytuowany w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy;
- art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej;
- art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu;
- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności niewyjaśnienie przesłanek, w oparciu
o które organ przyjął, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;
- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności niewyjaśnienie przesłanek, w oparciu
o które organ przyjął, że wnioskowana działka nr "[...]" nie jest zabudowana budynkiem;
- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;
- art. 35 k.p.a., poprzez znaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy;
- art. 36 k.p.a., poprzez brak podania przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy;
- art. 12 k.p.a., poprzez ogromną opieszałość w załatwianiu sprawy;
- art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.
W uzasadnieniu odwołania skarżący uzasadnił przedstawione zarzuty.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji uwzględnił, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy organ I instancji przedłożył do uzgodnienia przez właściwe organy, w tym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska , który postanowieniem z dnia "[...]", uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Zauważono, że w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ szczegółowo rozważył możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na przedmiotowej działce i nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, uznając, że aktualnie obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają budowy budynku miniwytwórni tradycyjnej mąki i otrębów na działce objętej wnioskiem. Kolegium ustaliło, że inwestor nie wniósł skutecznie zażalenia na powyższe postanowienie i stało się ono ostateczne. Wyjaśniło, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. Uzgodnienie dokonane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Wskazano, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że realizacja inwestycji nie jest możliwa z uwagi na jej sprzeczność ze wskazanymi przepisami odrębnymi, potwierdzoną postanowieniem organu uzgadniającego.
Rozważając niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium oceniło, że organ I instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Zauważono, że
w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji rekreacji indywidualnej, znajduje się również budynek mieszkalny wraz z budynkami gospodarczymi, co może stanowić zabudowę zagrodową. Organ II instancji przyjął, że wadliwość ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż organ I instancji zasadnie stwierdził, że
w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.zp., wyłączający konieczność spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej,
w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Cytowany przepis znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
W rozpatrywanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Przede wszystkim inwestor nie wykazał, by planowana inwestycja była powiązana z istniejącym już gospodarstwem rolnym (gruntami rolnymi Bi C w województwie B), a o powiązaniu tym z całą pewnością nie świadczy wskazywany przez inwestora cel realizacji planowanej inwestycji, jakim jest uzyskanie zamierzonej rentowności prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Należało zatem rozważyć jaką funkcję planowana inwestycja pełnić będzie. Przy założeniu zaś, że jest to zabudowa zagrodowa, inwestor nie wykazał jej powiązania z posiadanym przez niego gospodarstwem rolnym. Inwestor posiada bowiem grunty rolne w gminach B i C w województwie B, zaś ich powiązanie funkcjonalne polegać ma na realizacji i uzyskaniu zamierzonej rentowności prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego.
Mając powyższe na uwadze, organ II instancji wskazał, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zaś w przypadku gdy choć jedna z nich nie jest spełniona, organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tej sytuacji bezcelowym byłoby uchylenie decyzji organu
I instancji ze wskazaniem na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe.
Na powyższą decyzję M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia postanowienia uzgadniającego RDOŚ z dnia "[...]" i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 138 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej jako: k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 53 ust. 3
pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 53 ust. 3
pkt 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i istniejącej na nim zabudowy;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1
pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia spełnienia zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1
u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia łącznego spełnienia warunków z pkt 1-5;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 3 ust. 1
rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nie wskazanie przez organ faktów i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- art. 7, art. 77 poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu;
- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek w oparciu o które przyjęto, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;
- art. 80 ust. 1 w zw. z art. 82b ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) – dalej jako: pr. bud., poprzez podważanie kompetencji i decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej;
- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i niekierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy;
- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej;
- art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na kopii mapy bez pieczęci potwierdzającej przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- art. 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- art. 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy w nieodpowiedniej skali 1:2000 i bez pieczęci potwierdzającej przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- art. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. Z art. 67 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy;
- art. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy,
- art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów przed wydaniem skarżonej decyzji;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia 27 września 2016r. poprzez uznanie, że wnioskowana budowa nie jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania z RDOŚ w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli oraz sprawność postępowania polegający na nieudzieleniu informacji w zakresie obszaru zwartej zabudowy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A w związku z pismem RDOŚ "[...]";
- art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia 27 września 2016 r. poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem procesowym z dnia 29 stycznia 2018r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Starosty z dnia "[...]" na okoliczność, że w dniu 12 kwietnia 2011 r. do tego organu wpłynęło zgłoszenie dotyczące budowy budynku na działce nr "[...]" w A, co do którego nie wniesiono sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna
z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznanie w granicach sprawy oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Na zasadzie tego przepisu Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Uwaga ta dotyczy wydanego w sprawie postanowienia RDOŚ z dnia
"[...]" uzgadniającego projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ II instancji wyjaśnił, że postanowienie to jest ostateczne, czego nie neguje skarżący. Okoliczność ta przesądza kierunek rozstrzygnięcia, gdyż organy orzekające były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który potwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora A.
Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ współdziałający rozważył odstępstwa od stosowania tego zakazu, wymienione w § 5 ust. 7 pkt 1- 8 uchwały, uznając, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Skarżącemu jako inwestorowi przysługiwało na to postanowienie zażalenie, jednak nie skorzystał on skutecznie z tego prawa. W związku z tym nie mógł na etapie wniesienia odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego skutecznie zakwestionować ustaleń, które legły u podstaw tego postanowienia. W powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 16 maja 2017 r., II OSK 2307/15 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA), NSA przekonywująco argumentował, że weryfikacja ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego przez organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w zakres uprawnień organu uzgadniającego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska w akcie uzgadniającym. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym działałyby poza granicami prawa. Podobnie sąd administracyjny, obejmując zakresem kontroli legalność postanowienia wydanego przez organ uzgadniający, przekroczyłby granice sprawy, naruszając tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do uzgodnienia rozstrzygnięcia z RDOŚ w oparciu o normę art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wobec położenia działki skarżącego na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3–5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają uzgodnieniu. Uzgodnieniu podlega zatem projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, czyli może wystąpić sytuacja, w której przesłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej uzgodniony będzie pozytywnie, co nie naruszy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to również sytuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc także powołanym w sprawie aktem prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 lutego 2017r., II OSK 1265/15 (dostępnym w CBOSA) NSA wskazał, że kiedy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne, stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi, co właśnie w tej sprawie prawidłowo nastąpiło. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w
ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie
2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tylko w przypadku braku wydania postanowienia przez organ uzgadniający, gdy wobec negatywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, nie miał możliwości jego weryfikacji ani na drodze administracyjnej, ani przez zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego, Sąd ma obowiązek zbadania również prawidłowości podjęcia aktu uzgadniającego, jako aktu podjętego
w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu
art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014r., II OSK 134/13, dostępny w CBOSA). W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie było podstaw do podważania stanowiska RDOŚ i nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 ust. 1 k.p.a. Organ II instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, że jest związany postanowieniem RDOŚ, które wyklucza pozytywne załatwienie wniosku.
Skarżący bezpodstawnie zarzuca organom orzekającym nieprzeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, przeczy temu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem
o ustalenie warunków zabudowy, z której jasno wynika niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. W części graficznej jednoznacznie zostało wskazane jak kształtuje się zabudowa w sąsiedztwie i na wnioskowanej działce. Z treści analizy wynika, że zabudowane działki nr "[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), "[...]", nr "[...]" (zabudowa zagrodowa), oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km. Z ustaleń organu I instancji wynika też bezspornie, że działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki są niezabudowane, prócz działki nr "[...]", na której znajduje się niewielki budynek gospodarczy. Sam skarżący podnosi jedynie, że działki nr "[...]" są wykorzystywane, z racji położenia nad jeziorem i walory krajobrazowe, turystyczno-rekreacyjnie do wypoczynku dla przyjezdnych w okresie letnim. Skarżący na terenie swojej działki ma zarejestrowane pole biwakowe. Skarżący nie neguje też ustalenia organu I instancji, że budynek znajdujący się na jego działce nr "[...]" jest w budowie (stan surowy otwarty). Okoliczności podnoszone przez skarżącego są spójne z ustaleniami przedstawionymi w analizie urbanistycznej. Należy więc uznać, że organ I instancji dostarczył RDOŚ pełnej informacji na temat planowanej inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego na wnioskowanym terenie i terenach przyległych.
W szczególności nie budzi wątpliwości, że w sąsiedztwie działki skarżącego brak jest zwartej zabudowy, nie trzeba więc było przedstawiać RDOŚ treści studium w kontekście wyłączenia z § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały z dnia 27 września 2016 r. Przepis ten stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane.
Niezależnie od powyższego zasadnie organ I instancji przyjął również brak spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, ale także służącego zapobieganiu rozproszenia zabudowy. Utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to
z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym. Posadowione na podstawie zgłoszenia, na działce nr "[...]" niewielkie, parterowe budynki gospodarcze nie mogą być wyznacznikiem dla wnioskowanej zabudowy - budynku miniwytwórni tradycyjnej maki i otrębów z pomieszczeniami gospodarczymi i pomocniczymi oraz infrastruktura techniczną i komunikacyjną w zabudowie zagrodowej.
Dodatkowo RDOŚ w postanowieniu uzgadniającym z dnia
"[...]" wskazał, że znajdujący się na działce nr "[...]" budynek został wybudowany na podstawie zgłoszenia i miał on być budynkiem gospodarczym banku genów (aktualnie jest to budynek w stanie surowym otwartym). Z kolei inne budynki są zbyt daleko położone, a ich oddalenie od drogi publicznej uniemożliwiałoby określenie linii zabudowy dla wnioskowanej działki. Uwzględniając, że skarżący nie prowadzi w ogóle gospodarstwa rolnego na terenie gminy A, a na wnioskowanej działce i terenie przyległym brak jest zabudowy, prócz wybudowanych na podstawie zgłoszenia niewielkich budynków gospodarczych, nie budzi wątpliwości Sądu, że budynek miniwytwórni tradycyjnej maki i otrębów nie wchodziłby w skład zabudowy zagrodowej, ani też takiej zabudowy by nie tworzył. W orzecznictwie wskazuje się, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Chodzi zatem o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, dostępny w CBOSA). Organy prawidłowo przedstawiły charakter takiej zabudowy. Tym samym nie może być zastosowane wyłączenie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że wszystkie pozostałe argumenty podnoszone przez skarżącego nie mogły doprowadzić do zmiany decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, dlatego też Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.