II SA/Ol 307/24

II SA/Ol 307/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1, 2, 4, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skarg S. P., Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, M. M., A. L. i T. L. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 18 grudnia 2023 r. nr LXVIII/1043/23 w przedmiocie sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel w Olsztynie - rejon Gutkowo-Południe, część A" oddala skargi.
Uzasadnienie
W dniu 18 grudnia 2023 r., Rada Miasta Olsztyna podjęła uchwałę Nr LXVIII/1043/23 w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel w Olsztynie – rejon Gutkowo – Południe część "A", (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2024 r. poz. 778), dalej jako "Plan".
Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli: Wojewoda Warmińsko-Mazurski, S.P. oraz M.M., A.L. i T.L.
W skardze złożonej przez Wojewodę, skarżący stwierdził, że narusza ona ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna, przyjętego uchwałą Rady Miasta Olsztyna Nr XXXVII/660/13 z dnia 15 maja 2013 r., dalej jako "Studium". Wskazano, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), dalej jako "u.p.z.p.", powoduje nieważność planu w całości lub części. Zdaniem Wojewody, analiza ustaleń obowiązującego Studium w zestawieniu z ustaleniami przyjętego Planu prowadzi do wniosku, że przytoczone w jej wstępie stwierdzenie o nienaruszalności tegoż Studium nie odpowiada stanowi faktycznemu.
Naruszalność ustaleń Studium w zakresie skarżonej uchwały polega przede wszystkim na tym, że w granicach opracowania niniejszego Planu:
- dla części terenu elementarnego (funkcjonalnego) oznaczonego symbolem 6ZP (teren zieleni urządzonej) - § 21 uchwały,
- dla części terenu elementarnego (funkcjonalnego) oznaczonego symbolem 7ZNN (teren zieleni nieurządzonej) - § 22 uchwały,
- dla części terenu elementarnego (funkcjonalnego) oznaczonego symbolem 8ZP (teren zieleni urządzonej) - § 23 uchwały oraz
- dla części terenów elementarnych (funkcjonalnych) oznaczonych symbolami 9ZPW i 10 ZPW (teren zieleni wysokiej) - § 24 uchwały – określono odmienne przeznaczenie tych terenów.
Ustalenia graficzne Studium – wyznaczone kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego, wskazują w granicach ww. terenów na "teren usług turystyki, sportu i rekreacji", podczas gdy w Planie ustalono przeznaczenie, odpowiednio w formie terenu zieleni urządzonej i terenu w formie zieleni nieurządzonej. Jedynie w przypadku terenów elementarnych oznaczonych symbolem 8ZP, 9ZPW i 10 ZPW ustalono przeznaczenie uzupełniające: tereny usług sportu i rekreacji. Ma ono jednak bardzo ograniczony zakres możliwości inwestycyjnych z jednoczesnym zakazem zabudowy obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych, z wyjątkiem placów zabaw dla dzieci, terenowych urządzeń sportu i rekreacji. Pominięty został nadrzędny kierunek rozwoju przewidziany w Studium – usługi turystyczne.
Wskazano też, że – co prawda – w ustaleniach tekstowych Studium znajduje się zapis w brzmieniu: "Wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń STUDIUM z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów".
W ocenie Wojewody, w tym przypadku nie może być mowy o "uściśleniu granic", albowiem w tej części obszaru opracowania przedmiotowego planu, nie wyznaczono w ogóle tego rodzaju przeznaczenia – usług turystyki, dodatkowo ustalając zakaz zabudowy z wyjątkami. Takie działanie nie jest uściśleniem, a raczej niezgodnym ustaleniem przeznaczenia terenu.
Wobec tego, zdaniem organu nadzoru, doszło do znaczącej, dotyczącej dużej powierzchni, zmiany kierunków zagospodarowania tej części terenu.
W ocenie Wojewody, przytoczone powyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że powyższe działania organów gminy wyczerpały dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którymi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Olsztyna (dalej jako "organ", "Rada Miasta"), wniosła o jej oddalenie.
Podniosła, że niezasadny jest zarzut dotyczący niezgodności Planu z regulacjami Studium, ponieważ Wojewoda dokonał błędnej analizy Studium w zestawieniu z ustaleniami Planu, poprzez wybiórczą, dowolną interpretację Studium, przytaczanie fragmentów części graficznej Studium bez kontekstu ustaleń tekstowych i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, w tym przepisów odrębnych i ekofizjografii oraz błędnie stwierdził, że postanowienia Planu nie wynikają z wcześniejszych ustaleń Studium, przez co niewłaściwie zastosował przepisy art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie organu, Plan nie narusza ustaleń Studium, a co za tym idzie, zasad sporządzania planu i art. 28 u.p.z.p. nie ma zastosowania.
W ocenie organu, skarga Wojewody w żadnym stopniu nie uwzględnia wytycznych zawartych w tekście Studium, które powinny być analizowane łącznie z jego załącznikiem graficznym, co prowadzi do błędnego stanowiska, że nastąpiło naruszenie art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p.
Skarżący w nieuzasadniony sposób interpretuje wyżej cytowane "uściślenie" jako przełożenie wprost załącznika graficznego Studium ze skali 1:25000 na załącznik graficzny Planu w skali 1:1000. Podczas, gdy doprecyzowanie w Planie polega na przeprowadzeniu analiz w ramach procedury planistycznej, uwarunkowań terenowych ekofizjografii oraz przepisów odrębnych odnoszących się do planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do terenów funkcjonalnych oznaczonych symbolami 6ZP,7ZNN organ stwierdził, że w zdecydowanej większości ich obszary leżą poza spornym "terenem usług turystyki, sportu i rekreacji" – na terenach, dla których kierunek przekształceń w Studium przewiduje "obszary zieleni nieurządzonej-krajobrazowej". Istniejąca zieleń i ukształtowanie terenu powinno być zachowane. Tereny te w całości są położone na skarpie przyjeziornej o dużych spadkach. Uwarunkowania terenowe i przyrodnicze sprawiły, że skarpa jest traktowana jako całość i w całości ustala się na niej przeznaczenie: zieleń urządzona i zieleń naturalna. Zarzut, że dla terenów 8ZP, 9ZPW i 10ZPW nastąpiła zmiana kierunków polityki przestrzennej, ponieważ tereny te nie mają w Planie wpisanego przeznaczenia – usługi turystyki wynika z niewłaściwej interpretacji przyjętej w skardze, że dla każdej działki gruntu, dla której na mapie nr 1 będącej zał. Nr 3 do Studium kierunek przekształceń oznaczony jest jako "teren usług, turystyki, sportu i rekreacji", Studium ustala przeznaczenie pod trzy funkcje usług turystyki, sportu i rekreacji jednocześnie i takie przeznaczenie ma zostać uchwalone w planie miejscowym. Skarżący dokonał błędnej analizy przez wybiórczą, dowolną interpretację Studium i nie uwzględnił, że dla Planu wiążący jest nie tylko załącznik graficzny do Studium, ale także jego tekst i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska.
Zabudowa terenów hotelami, czy pensjonatami stanowiłaby zagrożenie, zwłaszcza dla ekosystemu jezior.
W skardze, złożonej do Sądu przez S.P., skarżący, jako właściciel działki A, zaskarżył w całości przedmiotową uchwałę z dnia 18 grudnia 2023 r. z uwagi na:
A) jednostronną i wybiórczą interpretację Studium, którego zapisy były z niezrozumiałych przyczyn w dowolny sposób interpretowane przez Gminę Olsztyn w odniesieniu do terenów gminnych, natomiast w odniesieniu do gruntów stanowiących tereny prywatne, Gmina Olsztyn powoływała się literalnie na jego ustalenia,
B) naruszenie przez uchwalony akt prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego:
- Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.),
- ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.)
- ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p.",
- ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.",
- ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.",
- rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404),
- rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako "z.t.p."
- uchwały Nr VI/9/19 Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Gutkowo, zlokalizowanego między linią kolejową a ulicami Kanarkową, Basieńki i Rzędziana w Olsztynie" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2019 r. poz. 2785),
- uchwały Nr XXII/372/12 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora Ukiel w Olsztynie (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r. poz. 1748).
Przyjęta uchwała zawiera sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, nieścisłości i niejednoznaczności, które powodują, że akt został sporządzony wadliwie i nie powinien stać się obowiązującym prawem. Brak stwierdzenia nieważności szczególnie wpłynie na ograniczenie prawa własności skarżącego ze względu na to, iż jest on w trakcie realizacji uprawnień wynikających z wolności budowlanej zgodnie z przepisami i podjął w tym celu administracyjnoprawne czynności dotyczące działki nr A. Zarzuty przedstawione poniżej dotyczą niezgodności skarżonej uchwały z przepisami prawa, również w świetle art. 134 p.p.s.a.
Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił następujące naruszenie przepisów:
1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688), poprzez niezgodność przedmiotowej uchwały ze Studium;
2. art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i 102 ust. 2 u.g.n., poprzez brak zawarcia w uchwale regulacji warunków podziału nieruchomości w granicach planu oraz granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;
3. art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wyznaczenie funkcji terenów bez wyodrębnienia ich liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania;
4. § 6 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez naruszenie zasady precyzji i komunikatywności przepisów prawnych mające urzeczywistnienie w niejasnych i niespójnych zapisach w uchwale o treści nienormatywnej, np. § 8 pkt 3 uchwały, a także zapisach wewnętrznie sprzecznych;
5. pkt II załącznika nr 1 w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na błędną strukturę tworzenia zasad zagospodarowania w uchwale;
6. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak jednoznacznego powiązania projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego;
7. art. 7 ust. 1 u.s.g.w zw. z § 52 uchwały Nr VI/97/19 Rady Miasta Olsztyna z 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Gutkowo, zlokalizowanego między linią kolejową a ulicami Kanarkową, Basieńki i Rzędziana w Olsztynie" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2019 r. poz. 2785), poprzez brak zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty przez Gminę Olsztyn oraz brak zgodności skarżonej uchwały z powszechnie obowiązującym prawem lokalnym, polegający na braku zachowania ciągłości ciągu pieszego 304KDp, wyznaczonego w sąsiednim planie miejscowym w kierunku obszaru 15KPP, który jest faktycznym dojściem dla większości mieszkańców osiedla, w tym skarżącego do plaży na dz. A;
8. § 3 oraz załącznika nr 1 do uchwały Nr XXII/372/12 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora Ukiel w Olsztynie (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r. poz. 1748), poprzez sprzeczne z prawem ustalenie w skarżonej uchwale ciągu pieszego (15KPP) na działce 139, którego realizacja będzie miała miejsce również na działce B, tj. jeziora Ukiel, czego ww. prawo miejscowe nie przewiduje;
9. § 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie w skarżonej uchwale terenów "zagrożonych" osuwaniem się mas ziemnych, co jest sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym;
10. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n., a w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez niezgodne z prawem ustalenie celu publicznego na potrzeby "terenu plaży ZB";
11. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie przepisów o równowadze, którą organy powinny zapewnić pomiędzy interesem i potrzebami publicznymi a interesem właścicieli nieruchomości, które to wartości w przepisach powszechnie obowiązujących są równe w tym sensie, że żadnej z tych wartości nie jest przypisany prymat nad drugą.
W konsekwencji powyższych zarzutów, uchwała – w ocenie skarżącego S.P. - narusza art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości, wskutek nierównego traktowania obywateli, w tym skarżącego, polegający na nieuzasadnionym zakazie zabudowy na terenie 6ZP i 7ZNN obejmujący działki nr [...], w obrębie [...] oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nieuprawnione ograniczenie wykonywania prawa własności, pozbawiające skarżącego prawa do zabudowy niskiej intensywności mieszkaniowej jednorodzinnej na działce A, którą dopuszczają przepisy Studium.
Wobec podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości uwzględniając art. 134 § 1 p.p.s.a. i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 5 czerwca 2024 r., skarżący podtrzymał zarzuty skargi i zakwestionował uwagi organu zawarte w odpowiedzi na skargę.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Prezydent O., w dniu 2 stycznia 2024 r. wydał pozwolenie na budowę nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wraz z dojazdem, dojściami, ścieżkami, podjazdami, tarasami, śmietnikiem oraz bezodpływowym zbiornikiem na wodę z instalacją, zewnętrzną instalacją gazu, studnią zbiorczą dolnego źródła ciepła z instalacją na działce C, zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Nieruchomość jest otoczona nieruchomościami, dla których wydano pozwolenie na budowę oraz w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że działka nr A stanowiąca własność skarżącego w studium w sposób jednoznaczny, w całości położona jest na obszarze zieleni nieurządzonej-krajobrazowej, gdzie dopuszcza się przekształcenia w zieleń urządzoną i tylko w zakresie ww. działki zarzut dotyczy interesu prawnego skarżącego, co jest podstawą wniesienia skargi w trybie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niezasadny jest zarzut dotyczący niezgodności Planu z postanowieniami Studium, ponieważ skarżący dokonał błędnej analizy Studium w zestawieniu z ustaleniami Planu, poprzez wybiórczą, dowolną interpretację Studium, przytaczanie fragmentów części graficznej Studium bez kontekstu ustaleń tekstowych i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, w tym przepisów odrębnych i ekofizjografii oraz błędnie stwierdził, że postanowienia Planu nie wynikają z wcześniejszych ustaleń Studium, przez co niewłaściwie zastosował przepisy art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Organ stwierdził, że skarga w żadnym stopniu nie uwzględnia wytycznych zawartych w tekście Studium, które powinny być analizowane łącznie z jego załącznikiem graficznym, co prowadzi do błędnego stanowiska w skardze, że nastąpiło naruszenie art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Obszary 6ZP i 7ZNN w zdecydowanej większości leżą poza spornym "terenem usług turystyki, sportu i rekreacji", na terenach, dla których kierunek przekształceń w Studium przewiduje obszar zieleni nieurządzonej – krajobrazowej. Po przeprowadzeniu dokładnych analiz uwarunkowań przyrodniczych i terenowych, w oparciu o ustalenia ekofizjografii i przepisy odrębne uznano, że istniejąca zieleń i ukształtowanie terenu powinno być zachowane. Tereny oznaczone symbolami 6ZP i 7ZNN położone są na skarpie przyjeziornej o dużych spadkach. Uwarunkowania przyrodnicze i terenowe sprawiły, ze skarpa jest traktowana jako całość i w całości ustala się na niej przeznaczenie zieleń urządzona i zieleń naturalna.
Obszar Planu położony jest w strefie O2 Strefa Otoczenia Jeziora Krzywego w rejonie Gutkowo. Sposób, w jaki ma być realizowany kierunek polityki przestrzennej "tereny usług turystyki, sportu i rekreacji" został omówiony w szeregu norm kierunkowych dla tej strefy. W Studium oznaczenie "tereny usług turystyki, sportu i rekreacji" przyjęte zostało w bardzo zróżnicowanych lokalizacjach w mieście, w oparciu o różne uwarunkowania oraz obejmuje znacznie różniące się między sobą funkcje i sposoby zagospodarowania terenu – zarówno tereny pod budynki, jak i tereny plaż, kempingów, tereny zieleni z urządzeniami sportowymi, ciągami pieszymi, ścieżkami widokowymi i rowerowymi, czy pola gier terenowych, co oczywiście nie oznacza, że wszystkie te formy zagospodarowania są możliwe wszędzie, jednocześnie. Wręcz przeciwnie – niezbędne jest ich zróżnicowanie i doprecyzowanie w planach miejscowych.
Organ wskazał też, że działka skarżącego nie leży w granicach terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, nie jest też właścicielem działki nr D.
Rada Miasta wskazała, że działka skarżącego zlokalizowana jest na terenie 6ZP, w środkowej części skarpy, która zarówno w Studium, jak i w ekofizjografii chroniona jest jako jednolity, wartościowy element przyrodniczy i krajobrazowy. Wyznaczenie w planie działek budowlanych prowadziłoby do degradacji skarpy i nie jest uzasadnione.
Silna presja zabudowania terenów przyjeziornych, cennych krajobrazowo i stanowiących ważną część ekosystemu miasta, powoduje konflikt interesu indywidualnego z potrzebami ogółu. Biorąc pod uwagę interes prywatnych właścicieli, przy ustalaniu przeznaczenia terenu kierowano się zasadą, że tereny pod zabudowę wyznacza się w oparciu o dokumenty wiążące dla planu miejscowego, a na pozostałych gruntach możliwe jest korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób.
W opinii organu, interes prawny skarżącego nie został naruszony. We wszystkich aktach planistycznych obowiązujących na działce była ona niezabudowana i przeznaczona pod zieleń.
W skardze, złożonej do tut. Sądu przez M.M., A.L. i T.L., skarżący zaskarżonej uchwale Nr LXVIII/1043/23 z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora Ukiel w Olsztynie – rejon Gutkowo – Południe, część A, zarzucili naruszenie:
1) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 grudnia 2023 r., poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków w § 10 pkt 2 uchwały, zakazu lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i tymczasowego zagospodarowania terenu w § 12 uchwały oraz zakazów zabudowy obiektami budowlanymi ustanowionymi w § 22 uchwały, podczas gdy zgodnie ze Studium, tego typu zagospodarowanie nieruchomości jest dopuszczalne;
2) art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących zgodnie z § 10 pkt 2, § 12 i § 22 uchwały, a w konsekwencji naruszenie zasad zachowania równowagi wartości, polegające na przyznaniu ochronie środowiska absolutnego priorytetu i prymatu nad wartościami wynikającymi z prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą oznaczonych symbolem 7ZNN, w szczególności prawa do zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny ze Studium;
3) art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.), polegające na tym, że poprzez ograniczenia wprowadzone w § 10, § 12 i § 22 uchwały, organ dopuścił się naruszenia konstytucyjnej ochrony prawnej prawa własności oraz zasad poszanowania wolności i praw innych, a także zasady proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, ww. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej naruszenie interesu prawnego skarżących, tj. co do § 10, § 12, § 22 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 7ZNN oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.
Podniesiono, że zarzut dotyczący niezgodności Planu ze Studium jest niezasadny, ponieważ Studium nie ustala zasad zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnych działek gruntu, w tym nie określa dopuszczonych na działce obiektów budowlanych. Studium jest dokumentem strategicznym zawierającym zespół norm kierunkowych i nie wskazuje obszarów przeznaczonych pod konkretną zabudowę i zagospodarowanie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu zarezerwowane jest dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i jest wynikiem analiz, przeprowadzanych w ramach procedury planistycznej.
Skarga, w ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie także dlatego, że normy kierunkowe ze Studium powinny być analizowane w całości, natomiast w skardze zostały przytoczone wybiórczo i tendencyjnie, z pominięciem wytycznych mówiących o zakazie zabudowy oraz odnoszących się wprost do przedmiotowej lokalizacji. Ponadto przedstawiona analiza jest błędna, ponieważ nie uwzględnia istotnych okoliczności, w tym przepisów odrębnych i ekofizjografii, przez co w skardze błędnie zastosowano art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Przedmiotowa działka objęta jest w Planie terenem funkcjonalnym oznaczonym symbolem 7ZNN, z ustalonym przeznaczeniem podstawowym "teren zieleni nieurządzonej". Jest to bezspornie zgodne z kierunkiem przekształceń oznaczonym na mapie Nr 1, będącej załącznikiem nr 3 do Studium, działka ta położona jest w strefie O2 Otoczenie jeziora Krzywego, na obszarze dla którego kierunek przekształceń zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest jako "Obszary zieleni nieurządzonej-krajobrazowej".
W ocenie organu, w interesie publicznym była ochrona nie tylko wartości przyrodniczych, ale także zachowanie ładu przestrzennego, wartości krajobrazowych i potrzeba zrównoważonego rozwoju, będąca naczelną zasadą wywodzącą się z potrzeby ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W odniesieniu do skargi złożonej przez Wojewodę, podnieść należy, że z treści
art. 91 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Odnosząc się zaś skarg, złożonych przez pozostałych skarżących, wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd obowiązany jest również do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby stronom legitymację do wniesienia skargi.
W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale podmiotowi, którego interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4), Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną
(a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez skarżących, będących właścicielami działek, które znajdują się w granicach obszaru objętego zaskarżoną uchwałą oraz przez Wojewodę. W ocenie skarżących S.P., M.M., A.L. i T.L., uchwała narusza ich uprawnienia właścicielskie z uwagi niezgodność z postanowieniami Studium. Zdaniem Sądu, spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego stron z uwagi na powyższe.
Należy jednocześnie zauważyć, że naruszenie interesu prawnego lub prawa daje stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, lecz nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi bowiem zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu, tj. w dniu 18 grudnia 2023 r.
W myśl art. 28 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu,
a skończywszy na jego uchwaleniu.
Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).
W pierwszej kolejności, odnosząc się do skargi S.P. należy wskazać, że interes prawny skarżącego dotyczy wyłącznie działki o nr A. Kontrola nie może więc obejmować nieruchomości niestanowiących własności skarżącego.
Skarżącemu należy wyjaśnić, odnosząc się do podniesionej w sprawie kwestii udzielenia przez organ pozwolenie na budowę na działce Nr C, że pozwolenie wydane było – jak stwierdził sam skarżący - w dniu 2 stycznia 2024 r., natomiast przedmiotowy Plan wszedł w życie w dniu 13 lutego 2024 r. Decyzja wydana została więc przed wejściem Planu w życie i nie jest ona przedmiotem oceny przez Sąd.
Zarzut zawarcia w uchwale regulacji warunków podziału nieruchomości w granicach Planu oraz granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (pkt 2 skargi) nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że do chwili wpłynięcia skargi, skarżący S.P. nie wyrażał chęci ponownego łączenia i dzielenia terenu w ramach procedury scalania i podziału nieruchomości. Działka skarżącego ma zapewniony dojazd i nie wymaga przeprowadzenia procedury scaleń i podziałów. Granice obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości określa się w planie miejscowym w zależności od potrzeb i jest to element fakultatywny planu. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice gruntów objętych scaleniem i podziałem. Organ podniósł, że celem Planu nie było wydzielenie na skarpie działek budowlanych. Byłoby to sprzeczne z jednym z celów uchwały intencyjnej do Planu, jakim była ochrona skarpy. W powyższym zakresie interes prawny skarżącego S.P. nie został naruszony.
Nie doszło też do naruszenia interesu prawnego w związku z zarzutem sformułowanym w pkt. 3 skargi – wyznaczenie funkcji terenów bez wyodrębnienia ich liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Organ słusznie podniósł, że skarżący myli dopuszczone na terenach obiekty budowlane z przeznaczeniem terenu w rozumieniu u.p.z.p. Wskazano, że ciąg pieszy na terenie ZPW ZP i ZB nie jest przeznaczeniem terenu w rozumieniu u.p.z.p. i dlatego nie jest wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny. Przeznaczeniem terenu 15KPP także nie jest ciąg pieszy lecz "teren komunikacji pieszej", w ramach którego dopuszcza się lokalizację ścieżki pieszej.
Nie można też zgodzić się z zarzutem S.P., zawartym w pkt. 4, dotyczącym naruszenia zasady precyzji i komunikatywności przepisów prawnych mające urzeczywistnienie w niejasnych i niespójnych zapisach w uchwale o treści nienormatywnej, np. § 8 pkt 3 uchwały, a także zapisach wewnętrznie sprzecznych.
Zgodnie z tym przepisem – w granicach planu występują obszary zagrożone osuwaniem się mas ziemnych, oznaczone na załączniku graficznym, które mogą wymagać zastosowania zabezpieczeń zarówno środkami technicznymi jak i odpowiednio dobraną roślinnością; większość obszarów objęto terenami funkcjonalnymi 6ZP, 7ZNN i 15 KPP, na których wykluczono lokalizację budynków oraz dopuszczono elementy niezbędnych umocnień, zapobiegających osuwaniu się zboczy.
Jak wskazał organ i co wynika z załącznika graficznego do Planu, działka stanowiąca własność skarżącego nie jest położona na obszarze osuwania się mas ziemnych, ani na terenach funkcjonalnych 8ZP, 9ZPW, 10 ZPW, których dotyczy zarzut. Kwestionowane ustalenia nie naruszają więc interesu prawnego skarżącego.
Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty zawarte w pkt. 5 skargi – z uwagi na błędną strukturę tworzenia zasad zagospodarowania w uchwale. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisami przejściowymi, określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404) - do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Projekt przedmiotowego planu opracowano na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 9 ust. 4 tego rozporządzenia - w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.
Do przedmiotowego Planu przystąpiono na podstawie uchwały Nr XVIII/320/20 Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel w Olsztynie – rejon Gutkowo Południe". Ponadto zarzuty wskazane powyżej nie dotyczą interesu prawnego skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt. 6 skargi, dotyczącego braku jednoznacznego powiązania projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący podniósł, że zastosowane zostało bliżej nieokreślone i nieprecyzyjne sformułowanie "legenda". Problem w stosunku do oznaczeń i ich zapisów zawartych w legendzie to brak możliwości powiązania ich z ustaleniami dotyczącymi treści dokumentu. Niedopuszczalna jest rozbieżność między tymi dokumentami.
Wskazać w tym miejscu należy za organem, że w tekście uchwały każdy poszczególny teren, dla którego określono przeznaczenie i ustalono dla niego zasady zagospodarowania ma niepowtarzający się symbol literowo-cyfrowy, mający swój odpowiednik na części graficznej Planu. Ustalenia tekstu dla konkretnego terenu są w ten sposób jednoznacznie powiązane z załącznikiem graficznym. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w Planie są rozbieżności, które uniemożliwiają jego realizację.
W pkt. 7 i 8 skarżący zakwestionował naruszenie uchwał: Nr VI/97/19 z dnia 27 marca 2019 r. i Nr XXII/372/12 z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wskazać należy w związku z tym, że Sąd nie bada zgodności zaskarżonej uchwały z innymi uchwałami, ale ze studium. Nie dotyczy to też interesu prawnego skarżącego. Podobnie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego "niezgodne z prawem ustalenie celu publicznego na potrzeby terenu plaży ZB" (pkt 10 skargi). Nieruchomość skarżącego nie jest położona na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, ani na terenie plaży, tym samym zarzut ten również nie obejmuje interesu prawnego skarżącego.
W pkt. 9 skarżący zakwestionował ustalenie w skarżonej uchwale terenów "zagrożonych" osuwaniem się mas ziemnych, co jest sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym. Jak wskazano powyżej, działka skarżącego nie jest położona na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, tym samym nie doszło w tym zakresie do naruszenia jego interesu prawnego.
Podobnie rzecz ma się z pkt 10 skargi – niezgodne z prawem ustalenie celu publicznego na potrzeby "terenu plaży ZB". Teren ten nie stanowi nieruchomości skarżącego i nie dotyczy jego interesu prawnego.
Skarżący zarzucił też w pkt. 11 naruszenie przepisów o równowadze, którą organy powinny zapewnić pomiędzy interesem i potrzebami publicznymi a interesem właścicieli nieruchomości, które to wartości w przepisach powszechnie obowiązujących są równe w tym sensie, że żadnej z tych wartości nie jest przypisany prymat nad drugą.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie naruszono przepisów o równowadze. W planie miejscowym zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Ustala się proporcje pozwalające na zachowanie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania określa się, w myśl art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54), na podstawie opracowania ekofizjograficznego. Zapisy zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mogą posłużyć jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.(vide: wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 358/23).
W przedmiotowej sprawie konflikt interesu publicznego oraz indywidualnego należało przesądzić na rzecz tego pierwszego z przyczyn wyżej wskazanych. Nie doszło przy tym do naruszenia zasady proporcjonalności.
Wskazać należy, że w Planie teren oznaczony symbolem 6ZP przeznaczony został - przeznaczenie podstawowe jako teren zieleni urządzonej. W ustaleniach dotyczących zasad, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wprowadzono:
1) zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych z wyjątkiem:
- placów zabaw dla dzieci,
- terenów urządzeń sportu i rekreacji,
- tarasów,
- wiat i altan ogrodowych,
- obiektów małej architektury,
- zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej,
- ogrodzeń,
- elementów umocnień w formie i o gabarytach nie większych niż niezbędne minimum, konieczne do zapobiegania osuwaniu się niestabilnych zboczy.
Postanowienia te nie pozostają w sprzeczności ze Studium, o czym będzie mowa poniżej.
Sąd nie podziela również zarzutów skargi skarżących: M.M., A.L. i T.L.
W skardze tej zarzucono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów.
Skarżący M.M., A.L. i T.L. odnoszą się w skardze do postanowień § 10, § 12 i § 22 Planu. W myśl § 10 – szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy:
1) uwzględnienie wymagań i ograniczeń wynikających z przebiegu sieci infrastruktury technicznej;
2) zakaz lokalizacji budynków na terenach: 6ZP,8ZP, 7ZNN, 10ZPW, 13KDW, 14KDW, 15KPP,16K.
Zgodnie zaś z § 12 – sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów: w granicach planu wprowadza się zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i tymczasowego zagospodarowania terenu z wyjątkiem:
- zaplecza budowy,
- obiektów czasowych wysta i imprez plenerowych,
- obiektów dopuszczonych ustaleniami szczegółowymi w kartach terenów.
Natomiast w myśl postanowień § 22 Planu –
1. Karta terenu oznaczonego symbolem 7ZNN (pow. 10173m2).
2. Przeznaczenie podstawowe terenu: teren zieleni nieurządzoenej.
3. Ustalenia dotyczące zasad, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
1) wprowadza się zakaz zabudowy terenów obiektami budowalnymi, w tym ogrodzeniami oraz prowadzenia innych robót budowlanych, z wyjątkiem:
- zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej,
- elementów umocnień w formie i o gabarytach, nie większych niż niezbędne minimum, konieczne do zapobiegania osuwaniu się niestabilnych zboczy;
2) linia zabudowy dla terenu – nie ustala się, obowiązują przepisy odrębne;
3) na terenie występują obszary zagrożone osuwaniem się mas ziemnych, oznaczone na załączniku graficznym.
W ocenie ww. skarżących, tak daleko posunięte zakazy sformułowane w Planie pozostają wprost w sprzeczności z postanowieniami Studium. Biorąc pod uwagę bliskie sąsiedztwo istniejącej zabudowy strefy oznaczonej w Studium M1, nie tylko postanowienia Studium, ale również zasady racjonalnego zagospodarowania przestrzennego, a także wszelkie zasady logiki wskazują na to, aby teren 7ZNN, położony tak blisko obszarów mieszkalnictwa, mógł być przystosowany dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku. Za taką interpretacją przemawiają również postanowienia pkt 3.4.6.załącznika nr 2 do Studium.
Wskazać w tym miejscu należy, że przedmiotowa działka położona jest na skarpie o stromym zboczu, przylegającej do jeziora. Skarpa według ustaleń Studium zagrożona jest osuwaniem się mas ziemnych, co potwierdza ekofizjografia. Ponadto stanowi pas przybrzeżny jeziora wymagający ochrony. Wobec powyższego, właściwe było ustalenie w Planie, aby pozostawić działkę niezabudowaną, porośniętą roślinnością stabilizującą zbocze. Działka skarżącego przeznaczona jest w Planie pod teren zieleni nieurządzonej. Jest to zgodne z kierunkiem przekształceń objętych Studium. Studium wprost odnosi się do skarpy, na której położona jest przedmiotowa działka. Zgodnie z pkt. 3.4.6. (str. 87 Studium) w granicach strefy (O2 – strefa otoczenia Jeziora Krzywego), należy objąć ochroną tereny cenne przyrodniczo i zagrożone, w szczególności zagrożoną osuwiskami skarpę Jeziora Krzywego w rejonie Osiedla Gutkowo.
Skarpa ma strome zbocza, przylega do jeziora, jest zagrożona osuwaniem się mas ziemnych. Potwierdza to ekofizjografia.
Powyższe uzasadnia pozostawienie działki skarżącego nr E niezabudowaną, porośniętą roślinnością stabilizującą zbocze. Nie narusza to ustaleń Studium, ponieważ odpowiada jednej z funkcji określonej w Studium.
Pozostali skarżący również zarzucili niezgodność Planu ze Studium.
W ocenie Sądu, taka niezgodność Planu ze Studium nie wystąpiła. W pkt 3.2. Studium (str. 35) wskazano, że "Wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych, oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych "linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania" stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń STUDIUM z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów".
Sąd nie podziela tu stanowiska Wojewody, że w tym przypadku nie może być mowy o "uściśleniu granic", albowiem w tej części obszaru opracowania przedmiotowego planu nie wyznaczono w ogóle tego rodzaju przeznaczenia – turystyki, dodatkowo ustalając zakaz zabudowy z wyjątkami. Takie działanie – w ocenie Wojewody – nie jest uściśleniem, a raczej niezgodnym ustaleniem przeznaczenia terenu.
Należy w tym miejscu wskazać, że uściślenie – jak wskazał organ - nie oznacza przełożenia wprost załącznika graficznego studium ze skali 1:25000 na załącznik graficzny planu miejscowego w skali 1:1000. Dokładność Studium odpowiada zadaniom stawianym przez ustawodawcę temu dokumentowi, czyli określeniu zasad kształtowania polityki przestrzennej gminy. Określenie przeznaczenia terenów zarezerwowane jest dla planów miejscowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.
"Uściślenie", o którym mowa w postanowieniach pkt 3.2. Studium obejmuje więc ustalenie przeznaczenia terenu w planie.
Ustalenia tekstowe Studium należy czytać łącznie z graficznymi. Niezbędne było przeprowadzenie analiz, w tym ekofizjograficznych.
Podkreślić należy po raz kolejny, że nie każda działka położona na terenie Planu objętego określoną jednostką Studium musi spełniać wszystkie wskazane w Studium funkcje. Zapis w Studium: "tereny usług turystyki, sportu i rekreacji nie może być rozumiany jako obowiązek przeznaczenia całego terenu Planu na wszystkie te cele. Możliwe jest takie przeznaczenie terenów, aby rozmieszczenie tych funkcji w Planie, na całym obszarze objętym Planem stanowiło realizację funkcji kierunkowych odnoszących się do określonego terenu w Studium.
Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być również ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2109/19).
Przedmiotowe postanowienia Planu z całą pewnością nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium, a plan nie polega na dosłownym powtórzeniu zapisów studium.
Stwierdzić też należy, że przeznaczenie terenu w Studium nie jest przeznaczeniem dla konkretnych działek. Nie każda działka położona na terenie Planu musi spełniać wszystkie wskazane w Studium funkcje.
Tereny 6ZP i 7ZNN w Studium to w przeważającej większości tereny zieleni nieurządzonej – krajobrazowej i tereny zieleni urządzonej.
Rejon Gutkowo w strefie O2 to obszar zieleni nieurządzonej – krajobrazowej, występuje jej przystosowanie dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku, co nie jest jednoznaczne z zabudową tych terenów. Zapisy w tym zakresie zawarte są w Studium.
W pkt. 3.4.6. pkt 3 Studium str. 84 i nast.) – strefa otoczenia jeziora Krzywego - kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów. W granicach terenów usług, turystyki, sportu i rekreacji, obszarów usług ogólnomiejskich średniej i niskiej intensywności oraz zielenie nieurządzonej – krajobrazowej, parkowej, urządzonej i wód powierzchniowych:
- przystosowanie zieleni nieurządzonej – krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne, pola golfowe, trasy narciarskie, crossy rowerowe, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe itp.),
- połączenie całości zagospodarowania strefy systemem ciągów spacerowych (a w tym bulwarów i promenad nadbrzeżnych) oraz ścieżek rowerowych.
W pkt. 3.4.6. pkt 4 (str. 87) wskazano wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów oraz użytkowania terenów. Dla turystycznej, sportowej, rekreacyjnej i innych usług:
- zapewnić korzystanie z terenów w strefie w sposób zorganizowany przestrzennie i technicznie,
- koncentrować projektowaną zabudowę i zagospodarowanie terenów turystycznych, sportowych, rekreacyjnych w lokalnych zespołach pozostawiając wolne od zabudowy rozległe tereny zieleni nieurządzonej – krajobrazowej, parkowej i urządzonej,
- prowadzić zrównoważony rozwój funkcji turystyczno, sportowo, rekreacyjnych przy zachowaniu i eksponowaniu walorów przyrodniczo-krajobrazowych.
W granicach strefy należy objąć ochroną tereny cenne przyrodniczo i zagrożone, w szczególności:
- dolinę leśno-krajobrazową "Żurawia Dolina,
- wody i otoczenie zarastającego jeziora Sgnitek,
- zagrożoną osuwiskami skarpę Jeziora Krzywego w rejonie Osiedla Gutkowo.
W ekofizjografii wskazano na str. 53, że zaleca się przystosować obszary leśne, zieleni nieurządzonej – krajobrazowej o strefy przybrzeżnej dla potrzeb rekreacji, sportu i wypoczynku, kanalizując ruch uczestników w wydzielonych strefach i korytarzach, dla ochrony pozostałych terenów.
Jak wynika z postanowień Planu, na jego potrzeby przyjęto definicję w § 2 pkt 11 – usługi turystyki – funkcja usług hotelarskich obejmująca usługi realizowane wyłącznie w obiektach hotelarskich, o których mowa w przepisach odrębnych.
Plan przewiduje tereny usługi turystyki, tj. UT-US-UG – teren usług turystyki lub sportu i rekreacji, lub usług gastronomii, MN-UT-UG – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług turystyki, lub usług gastronomii. Nie ma zaś obowiązku przenoszenia – co wskazano wyżej - wszystkich funkcji ze studium na wszystkie działki w Planie. Wystarczy, jeśli przeniesione zostaną niektóre funkcje lub jedna z nich.
Odnosząc się do zarzutu skarżących M.M., A.L. i T.L., dotyczących naruszenia zasady zachowania równowagi wartości oraz konstytucyjnej ochrony prawnej prawa własności oraz zasad poszanowania wolności i praw innych, a także zasady proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń, Sąd wypowiedział się wyżej w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi należało oddalić.