II SA/OL 304/24

II SA/Ol 304/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ odwoławczy, WINB) decyzją z 12 lutego 2024 r. po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej jako: skarżąca, strona) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 18 grudnia 2023 r. (dalej jako: PINB, organ I instancji) w przedmiocie braku podstaw do nakazania E. i A. E. (dalej jako: uczestnicy postępowania) obowiązku wykonania określonych czynności oraz robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu komina z elementów systemowych wewnątrz budynku gospodarczego przy ścianie dzielącej pomieszczenie kotłowni z częścią gospodarczą bez wymaganej zgody właściwego organu.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że 29 czerwca 2023 r. WINB uchylił postanowienie PINB z 21 kwietnia 2023 r. nakładające na uczestników postępowania obowiązek dostarczenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną pomieszczenia kotłowni opracowaną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie ma konieczności nakładania na stronę obowiązku sporządzenia dodatkowej oceny technicznej czy inwentaryzacji. Pracownicy PINB w [...] dysponują odpowiednią wiedzą fachową oraz sprzętem niezbędnym do dokonania w/w oceny oraz zgodności wybudowanego komina z przepisami w zakresie warunków technicznych zawartych w rozdziale 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako: rozporządzenie).
PINB decyzją z 18 grudnia 2023 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej jako: P.b. lub Prawo budowlane) orzekł brak podstaw do nakazania uczestnikom postępowania obowiązku wykonania określonych czynności oraz robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu komina z elementów systemowych wewnątrz budynku gospodarczego przy ścianie dzielącej pomieszczenie kotłowni z częścią gospodarczą, bez wymaganej zgody właściwego organu.
W uzasadnieniu organ wskazał, że dopuszcza się możliwość wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku o którym jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi standardami i przepisami technicznymi w celu zalegalizowania robót budowlanych, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego na okoliczność doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Z w/w decyzją nie zgodziła się skarżąca, która złożyła odwołanie. Podkreśla, że w jej ocenie granica między działkami to współwłasność, więc zgoda sąsiada jest konieczna nie tyko do pierwotnej budowy obiektu (budynek gospodarczy), ale także do każdorazowych prac budowlanych w obrębie tego obiektu, które wychodzą poza obręb remontu tzw. bieżącej konserwacji, a w wyniku, których miała miejsce przebudowa, nadbudowa i zmiana przeznaczenia obiektu pierwotnego (budowa komina i kotłowni). Zdaniem skarżącej, PINB wydając decyzję nie może pomijać ani złego stanu technicznego tego budynku gospodarczego ani faktu, że stoi on na granicy, a może nawet i na nieruchomości skarżącej. Granice uważa za współwłasność i ma prawo do decyzji o zagospodarowaniu tej przestrzeni. Skarżąca i jej nieruchomość znajdują się w obszarze negatywnego oddziaływania budynku gospodarczego, komina i kotłowni, a ich obecność negatywnie wpływa na nieruchomość skarżącej oraz życie, zdrowie i mienie. Wydana decyzja i zawarty w niej cały tok postępowania dowodzą stronniczości PINB, który wybiórczo traktuje bardzo złożony problem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie rozbiórki komina oraz kotłowni razem z całym budynkiem gospodarczym stojącym na granicy działki. W ocenie strony nie ma znaczenia, że budynek gospodarczy stoi 43 lata.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie wszystkie elementy stanu faktycznego są jasne i nie budzą wątpliwości. Roboty budowlane dotyczące wykonania komina z elementów systemowych wewnątrz budynku gospodarczego przy ścianie dzielącej pomieszczenie kotłowni z częścią gospodarczą wykonane zostały bez wymaganej zgody właściwego organu.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 ustawy jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami i nie wymagają przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W tej ostatniej sytuacji, tj. wówczas, gdy nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ może – na podstawie art. 51 ust, 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 ww. ustawy (tj.: stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków).
Zdaniem organu odwoławczego możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Postępowanie prowadzone w sprawie powinno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej WINB wyjaśnił, że zgoda sąsiadów lub jej brak na istnienie przedmiotowego komina i kotłowni nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. PINB ustalił, że budynek gospodarczy, w którym znajduje się kotłownia, jest w dobrym stanie technicznym i został, do pełnienia funkcji kotłowni, przystosowany. Granica działki nie jest częścią wspólną i nie można rościć sobie praw do nieruchomości sąsiedniej tylko dlatego, że przylega do granicy działki sąsiedniej. Przedmiotowy budynek gospodarczy powstał ponad 43 lata temu, w takim przypadku organy nadzoru budowalnego nie badają jego legalności, gdyż nie ma możliwości jednoznacznego zbadania legalności jego istnienia. Organy w takich sytuacjach działają na korzyść inwestora/właściciela nieruchomości. Zarówno protokoły z kontroli przeprowadzone przez organ jak i protokoły z kontroli kominiarskiej wskazują na odpowiedni stan techniczny komina, pieca oraz budynku. Nie ma konieczności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
Z decyzją organu nie zgodziła się skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Skarżąca w złożonej skardze zarzuciła naruszenie:
1. "art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, w szczególności poprzez:
a) niewyjaśnienie okoliczności związanych z wykonaniem kotłowni w budynku gospodarczym, tj. daty wykonania instalacji grzewczej, instalacji kotła c.o. bez pozwolenia na budowę oraz mocy tego kotła,
b) przyjęcie, iż kotłownia powstała wraz z budynkiem gospodarczym w 1980r. na podstawie oświadczenia kontrolowanego inwestora, podczas gdy inwestor podaje jednocześnie, że komin służący do odprowadzania spalin z kotła wykonał w 2017r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji nakazującej doprowadzenie robót do stanu poprzedniego albowiem wykonana samowolnie kotłownia nie spełnia wymogów określonych w § 136 i § 220 rozporządzenia i stanowi zagrożenie pożarowe dla sąsiednich drewnianych budynków gospodarczych znajdujących się w zwartej zabudowie,
c) niewyjaśnienie okoliczności związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku gospodarczego a mianowicie daty przeprowadzonych samowolnie robót, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 48 ust. 1 przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, który został w warunkach samowoli rozbudowy, przebudowy i nadbudowy pod rządami w/w ustawy;
2. art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego i poinformowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się w sprawie oraz możliwości złożenia wniosków dowodowych.
Ponadto zdaniem skarżącej WINB wadliwie utrzymał w mocy decyzję PINB pomimo, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego a mianowicie:
3. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. 1974 Nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej jako: Prawo budowlane z 1974r.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:
a. brak dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę stanowi podstawę do zaniechania prowadzenia postępowania rozbiórkowego pomimo, że w takiej sytuacji osoba zainteresowana w wykazaniu legalności inwestycji powinna dowodzić tego faktu wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi,
b. w sytuacji braku możliwości udokumentowania legalności kwestionowanego obiektu budowlanego a zarazem braku dokumentacji w zasobach organów wydających pozwolenia na budowę, uzasadnione jest przyjęcie argumentu, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności obiektu budowlanego należy rozstrzygnąć na korzyść właściciela budynku podczas gdy, sporny budynek został wybudowany na granicy z sąsiednią działką z naruszeniem § 12 i 13 obowiązującego w dacie budowy samowoli rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 62) regulujące minimalne odległości między budynkami, a nadto budynek jest w złym stanie technicznym, m.in. jest popękany co potwierdza jego wybudowanie bez projektu, niezgodnie ze sztuką budowlaną;
4. art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 66 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i bezzasadne ograniczenie postępowania do kwestii prawidłowości wybudowanego komina w sytuacji gdy PINB w Iławie ustalił pęknięcie ściany budynku gospodarczego, przy której znajduje się komin, instalacja grzewcza, piec c.o. i z tego względu organ nadzoru budowlanego powinien dokładnie zbadać zgodność z przepisami prawa budowlanego całego budynku gospodarczego, w którym znajduje się kotłownia;
5. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i zaniechanie zobowiązania inwestorów do dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz podczas gdy do poczynienia ustaleń w zakresie zgodności wykonanego komina z przepisami §140 - §146 oraz Norm Polskich określonych w załączniku do Rozporządzenia konieczna jest wiedza specjalna z zakresu konstrukcji budynków.
6. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wydanie decyzji o braku podstaw do nakazania uczestnikom postępowania obowiązku wykonania określonych czynności oraz robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na wybudowaniu komina z elementów systemowych wewnątrz budynku gospodarczego przy ścianie dzielącej pomieszczenie kotłowni z częścią gospodarcza bez wymaganej zgody, podczas gdy dla ustalenia zgodności wykonanego komina z przepisami rozporządzenia konieczne jest dostarczenie przez inwestorów w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz."
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2325).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z 12 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 18 grudnia 2023 r. w przedmiocie braku podstaw do nakazania uczestnicom postępowania obowiązku wykonania określonych czynności oraz robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu komina z elementów systemowych wewnątrz budynku gospodarczego przy ścianie dzielącej pomieszczenie kotłowni z częścią gospodarczą bez wymaganej zgody właściwego organu. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte z urzędu przez organ I instancji 6 marca 2023 r.
W związku z takim określeniem przedmiotu postępowania sąd w granicach tej sprawy mógł dokonać kontroli legalności działań organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego wprawdzie wskazały, że z uwagi na okoliczność, iż budynek gospodarczy został wybudowany w 1980 r., natomiast Starostwo Powiatowe w Iławie posiada dokumenty archiwalne dopiero od 1999 r., zaś Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało wymogu nakładającego na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów budowy, nie można przyjąć automatycznie, że budynek gospodarczy wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji podniósł ponadto, że brak jest przepisu z którego wynikałoby w takiej sytuacji istnienie domniemania samowoli budowlanej. Niemniej jednak postępowanie było prowadzone jedynie w sprawie legalności komina, który został wybudowany podczas remontu kotłowni w budynku gospodarczym. Dlatego też sąd może się w sprawie wypowiedzieć jedynie w kwestii legalności komina. Organ nie prowadził natomiast postępowania w sprawie legalności wybudowania w 1980 r. całego budynku gospodarczego na podstawie art. 103 § 2 P.b. w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., czy też jego przebudowy lub nadbudowy.
Oceniając zaskarżoną decyzję wskazać należy, że rację ma organ odwoławczy, że przed wybudowaniem przedmiotowego komina inwestor winien uzyskać – ze względu na zakres robót budowlanych – pozwolenie na budowę. Brak tego pozwolenia skutkował koniecznością wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 i 51 P.b.
Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia.
Art. 51 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Wykładnia normy zawartej w przytoczonym przepisie, uwzględniająca treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że nakaz wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 może być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Warto dodać, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem – decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por: wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 620/20, dostępny w CBOSA).
Jak wskazuje się w komentarzach do Prawa budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, "kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50" (zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2009 r., s. 553, podobnie w "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012 r., s. 489). W wyroku z dnia 12.04.2011 r. (sygn. akt II OSK 645/10; Lex nr 992616) NSA stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków może nastąpić jedynie w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero ustalenie, jaka przesłanka z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego została spełniona, pozwoli w dalszej kolejności dokonać wyboru środków prawnych przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy (por. wyrok WSA z 24.03.2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1225/10; Lex nr 993044).
Istotne znaczenie ma też art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane – w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b – zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50. Należy zgodzić się z poglądem, w myśl którego właściwe odczytanie "odpowiedniego" stosowania art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oznacza, że dla robót wykonanych z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, przewiduje się zastosowanie bezwzględnej sankcji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, a contrario, nieistotne odstępstwo nie powinno wiązać się z zastosowaniem takich sankcji (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 1236/11, dostępny w CBOSA).
W badanej sprawie organy przyjęły, po pierwsze, że nie ma potrzeby sporządzenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną wykonanych robót przez osobę posiadając uprawnienia budowlane. Po drugie, zdaniem organów roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo.
Odnośnie konieczności wykonania oceny technicznej wskazać należy, że w myśl art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 377/19, wszystkie powołane wyroki dostępne w CBOSA). Zatem w postępowaniu opartym na art. 81c ust. 2 P.b. organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku zbadania przyczyn złego stanu technicznego, a tym bardziej wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 942/19).
Jednocześnie w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie powołanego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Wskazać bowiem należy, że nadzór budowlany, to fachowy pion administracji publicznej, który co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca koszty sporządzenia ekspertyzy na stronę powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 P.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Przepis ten ma charakter szczególny, gdyż stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, a w związku z tym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.
W niniejszej sprawie WINB jak najbardziej słusznie przyjął, że wykonane roboty budowlane nie mają skomplikowanego charakteru, a organ I instancji jako organ specjalistyczny posiada pracowników wykwalifikowanych dysponujących odpowiednią wiedzą i sprzętem specjalistycznym pozwalającym na samodzielną ocenę wykonanych robót budowlanych. Taka też ocena organu I instancji została zawarta w uzasadnieniu decyzji, a jej prawidłowość potwierdzona przez organ odwoławczy.
W ocenie sądu stanowisku organów w tej kwestii nie można przypisać dowolności. W uzasadnieniach decyzji organy – po przeprowadzeniu trzech kontroli – wykazały, że roboty budowlane związane z wykonaniem komina zostały wykonane prawidłowo. Ich opinię w tym zakresie dodatkowo potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych opinia kominiarska z 11 października 2022 r. oraz protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 3 stycznia 2023 r. sporządzony przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w [...] w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.
Skoro roboty budowlane w opisanym zakresie zostały wykonane prawidłowo to organ I instancji słusznie orzekł – co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy – brak podstaw do nakazania uczestnikom postępowania obowiązku wykonania określonych czynności oraz robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu komina z elementów systemowych wewnątrz budynku gospodarczego przy ścianie dzielącej pomieszczenie kotłowni z częścią gospodarczą. Zarówno protokoły z kontroli przeprowadzone przez organ jak i protokoły z kontroli kominiarskiej wskazują na odpowiedni stan techniczny komina, pieca oraz pomieszczenia kotłowni w budynku. Nie ma więc konieczności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie dopuszczano wielokrotnie możliwość wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi standardami i przepisami technicznymi (por. wyroki NSA z 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 846/11, z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1787/15, z 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 724/18, z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1298/19; orzeczenia dostępne w CBOSA).
W tym miejscu wyjaśnić również należy, że wbrew twierdzeniom skargi z samego faktu, że sporny komin został wybudowany w 2017 r. nie można wysnuć wniosku, że w okresie wcześniejszym nie mogła funkcjonować tam kotłownia.
Wskazać dodatkowo należy, że akta sprawy niezbicie wskazują (wydruk z ewidencji gruntów i wydruki map geodezyjnych zgromadzonych przez organ), że budynek gospodarczy znajduje się na działce uczestników postępowania, nie zaś w granicy czy też na działce skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi budynek ten znajduje się właśnie w odległości ok. 0,5m do 0,7m od granicy skarżącej. Oceny tej nie mogą zmienić mapy załączone przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego z portalu Geoportal360. Budynki zostały tam naniesione zgodnie ze zdjęciem z satelity, które z uwagi na kąt wykonania zdjęcia może zniekształcić obraz budynków i sprawiać wrażenie, że budynek taki jest posadowiony na sąsiednim gruncie. Jednak mapy geodezyjne zgromadzone przez organ i mapy znajdujące się w portalu geodezyjnym Geoportal z wyrysowanymi granicami budynków jasno wskazują, że nie doszło do przekroczenia granicy z nieruchomością skarżącej przy posadowieniu spornego budynku gospodarczego, w którym znajduje się kotłownia.
Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sprawa została przez organy wyjaśniona w wystarczającym stopniu do jej rozstrzygnięcia. Skarżąca została też zawiadomiona przez organ I instancji pismem z 4 grudnia 2023 r. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania.
Dalej wskazać należy odnosząc się do zarzutów skargi, że organ nie stosował wskazanych tam przepisów art. 48 ust. 1, 66 ust. 1 pkt 3, 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Podobnie organ nie mógł na tym etapie postępowania naruszyć art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i przepisów wykonawczych do tej ustawy, gdyż organ nie orzekał na podstawie tych przepisów. Zresztą tryby przepisów prawa materialnego przywołane przez skarżącą wykluczają się w tym sensie, że organ nie może jednocześnie prowadzić względem jednego obiektu budowlanego postępowań z art. 48 ust. 1, 66 ust. 1 pkt 3, 51 ust. 1 pkt 1 P.b., czy też art. 71 P.b. (na ostatnio wymieniony przepis wskazywała skarżąca podczas postępowania przez organami). Przedmioty tych postępowań są bowiem konkurencyjne, nie można prowadzić jednocześnie np. postępowania z art. 48 ust. 1 P.b. z postępowaniem z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. lub np. postępowania z art. 48 ust. 1 P.b. z postępowaniem z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Przy czym w obecnym stanie prawnym organ wszczyna postępowania z ostatnio przytoczonych przepisów prawa materialnego – z wyjątkiem postępowania z art. 103 § 2 P.b. w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. – wyłącznie z urzędu, o czym stanowią odpowiednio art. 53a ust. 1 P.b. i art. 72a P.b. "Wykładnia przepisu art. 53a p.b. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne" (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 814/22, wyrok dostępny w CBOSA). W związku z obowiązującą zasadą oficjalności sąd nie może przy okazji obecnie ocenianego postępowania zobowiązać organu do wszczęcia postępowań na które wskazano w zarzutach skargi. Ponadto jak wskazano wyżej przedmiotem oceny organów były prace związane z wykonaniem komina a postępowanie było prowadzone na podstawie art. 51 p.p.s.a. i sąd mógł ocenić postępowanie organu tylko w tym zakresie, orzekając zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach danej sprawy.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.