II SA/Ol 304/23

II SA/Ol 304/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.147 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art.21 ust.1 i ust.3, art.91 ust.1 i ust.4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 172
art.21 ust.3 pkt 5
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr XLVIII/497/22 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Pisz I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2 pkt 6, - § 12 ust. 3 i 4, - § 15 zdanie drugie, - § 16 ust. 3, - § 17 zdanie drugie, - § 20 ust. 3 Załącznika nr 1 do uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Piszu (dalej jako: "organ", "Rada"), podjęła w dniu 31 sierpnia 2022 r. uchwałę Nr XLVIII/497/22 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Pisz.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), zaskarżając uchwałę w części dotyczącej § 2 pkt 6, § 8 ust. 2, § 12 ust. 3 i 4, § 15 zdanie drugie, § 16 ust. 3, § 17, § 20 ust. 3 załącznika.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy
z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy
i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 172), dalej jako: "ustawa", poprzez przyznanie w zaskarżonych postanowieniach: § 2 pkt 6, § 12 ust. 3 i 4, § 15 zdanie drugie, § 16 ust. 3, § 20 ust. 3, prawa kontroli społecznej w przedmiocie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali Komisji Porządku Publicznego, Bezpieczeństwa i Spraw Rodziny Rady Miejskiej w Piszu, która jest komisją jednostki samorządowej, nie zaś "czynnikiem społecznym".
W ocenie Prokuratora, uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 21 ust. 3 ustawy, również poprzez uregulowanie w § 8 ust. 2 i § 17 załącznika: "umowy najmu lokalu socjalnego" zamiast – jak posługuje się ustawa – "najmu socjalnego lokalu".
Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu wskazał, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego
w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", regulując prawa i obowiązki osób zamieszkujących na terenie gminy Pisz. Ma charakter normatywny, generalny
i abstrakcyjny.
Powołując się na art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, Prokurator podniósł, że
w zakwestionowanych regulacjach, kontrolę społeczną, o której mowa w tym przepisie, Rada powierzyła jednej z komisji Rady Miejskiej, która jest komisją organu jednostki samorządowej, nie zaś czynnikiem społecznym. W konsekwencji, Rada nie wypełniła normy kompetencyjnej, która wylicza obligatoryjne elementy uchwały.
Poddanie kontroli społecznej musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane decyzje.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazano, że uchwała została opublikowana w Dzienniku urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i Wojewoda nie orzekł o jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz.259), zwanej dalej "p.p.s.a." wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w przeważającej części.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni
od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie Prokurator zwrócił się z takim wnioskiem w skardze, a Rada nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA
i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Podnieść także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane
w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1
i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie
w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala (tak w wyroku NSA z 28 listopada
2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).
Zaskarżona uchwała jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego,
o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale są przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy - zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności tryb rozpatrywania
i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.
W myśl postanowień § 2 pkt 6 załącznika Nr 1 do uchwały – ilekroć w uchwale jest mowa o Komisji – należy przez to rozumieć Komisję Porządku Publicznego, Bezpieczeństwa i Spraw Rodziny Rady Miejskiej w Piszu. W zaskarżonych postanowieniach § 12 ust. 3 i 4, § 15 zdanie drugie, § 16 ust. 3, § 20 ust. 3 organ umocował przedmiotową Komisję do opiniowania przez tę Komisję: ustalania osób spełniających kryteria określone w uchwale do zawarcia umowy najmu z zasobów gminy, ponownego zawarcia umowy najmu, przeznaczenia lokalu na mieszkania chronione.
Słusznie Prokurator stwierdził, że Komisja Rady Gminy nie spełnia ustawowego warunku poddania kontroli społecznej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Zgodnie z art. 21 ust.1 u.s.g. - rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności – ust. 3 art. 21.
Rada gminy jest jej organem stanowiącym i kontrolnym, który wykonuje powierzone mu zadania działając m.in. lub poprzez swoje komisje. Nie można zatem przyjąć, że poddanie kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków
o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali może odbywać się poprzez komisję rady. Kontrola społeczna powinna odbywać się poprzez instytucję społeczną, a taką nie jest komisja rady. Mamy do czynienia z kontrolą społeczną, jeśli służy ona danej społeczności i oddziaływuje na podejmowane decyzje.
Nie można też przyjąć, że poddanie kontroli społecznej może wynikać
z postanowień § 12 ust. 6 załącznika nr 1. Zgodnie z tym przepisem – wykazy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony
i lokalu socjalnego podawane są do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Piszu na okres 30 dni od daty ich wywieszenia.
Postanowienia te, jak słusznie zauważył Prokurator, nie są równoznaczne z zapewnieniem społecznej kontroli nad rozpatrywaniem i załatwianiem wniosków
o najem. Dotyczą bowiem końcowego etapu przyznania lokalu, wyłącznie informacyjnego.
Sąd nie podziela zaś zarzutów skargi dotyczących postanowień § 8 ust. 2 i § 17 zdanie pierwsze. W ocenie Sądu, użycie przez organ w tych postanowieniach załącznika nr 1 określenia "umowy najmu lokalu socjalnego" zamiast określenia ustawowego "najmu socjalnego lokalu" nie stanowi istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności tych postanowień. Jak zaś już wyżej wskazano, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności postanowień nim objętych.
Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 oraz 151 p.p.s.a. orzeczono jak
w sentencji wyroku.