II SA/Ol 294/21

II SA/Ol 294/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 6465/21 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art.15zzs4 ust.3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 797
art.3 ust. 1 pkt 19, art.26 ust.1,ust.2 i ust.6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" wydaną przez Wójta Gminy N. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej jako: u.o.o.), nałożono na Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. w S. (dalej jako: Spółka lub skarżąca) obowiązek usunięcia z terenu działek nr "[...]" i nr "[...]" obręb T., gmina N., zgromadzonych odpadów o kodzie: 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie zostało wszczęte w związku z otrzymanym zgłoszeniem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w O. (dalej jako: KOWR) o nielegalnym składowaniu mas ziemnych przez Spółkę na przedmiotowych działkach. Podano, że w toku przeprowadzonych oględzin działek, biorący w nich udział Prezes Zarządu Spółki wyjaśnił, że ziemia na przedmiotowe działki została nawieziona z terenu inwestycji, tj. budowy obwodnicy N., przez generalnego wykonawcę - firmę "[...]" S.A., bez zawierania umowy i jego zdaniem poprawiło to stan działek dla uprawy rolnej. Jednocześnie poinformował, że nie może złożyć podpisu na protokole, gdyż pełni funkcję Posła RP i ustanowił prokurenta, który nie mógł stawić się na oględziny. Przedstawiciel KOWR oświadczył z kolei, że dzierżawcą przedmiotowych działek gruntu, w okresie zwożenia na nie mas ziemnych, była Spółka i nastąpiło to bez wiedzy i zgody KOWR. Ustalono ponadto, że nie zostały złożone wnioski i nie wydano żadnych zezwoleń na zbieranie lub przetwarzanie jakiegokolwiek rodzaju odpadów na przedmiotowych działkach. Organ I instancji uznał, że na terenie przedmiotowych działek składowane są odpady o kodzie 17 05 04, przewiezione z inwestycji liniowej, obejmującej m.in. sąsiednie działki, a na ich składowanie lub magazynowanie Spółka nie posiadała żadnych zezwoleń. Podano, że ziemia zgromadzona na przedmiotowych działkach pochodzi z wykopów inwestycji liniowej prowadzonej na innych działkach, zaś materiały wydobyte w trakcie robót budowlanych, a niespełniające warunków z art. 2 pkt 3 u.o.o., tzn. gdy są zanieczyszczone, względnie zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte, stanowią odpady. Podniesiono, że w świetle art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o. nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych, gdyż posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 u.o.o., a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wskazano, że w okresie wykonywania prac polegających na nawiezieniu ziemi Spółkę łączyła z KOWR umowa dzierżawy przedmiotowych gruntów, a biorący udział w oględzinach przedstawiciel Spółki wskazał pochodzenie ziemi, wykonawcę czynności nawiezienia oraz stwierdził, że przywiezienie odpadów na dzierżawioną przez Spółkę nieruchomość poprawiło stan działek dla uprawy rolnej. Wskazano, że rzędna terenu poprzez nawiezienie ziemi (odpadów) została podniesiona w najniższym punkcie o ok. 5 m. W ocenie organu I instancji zachodzą zatem podstawy do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1, 2 i 6 u.o.o. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i uznanie za udowodnione, że Spółka jest posiadaczem odpadów i jest zobowiązana do ich usunięcia. W związku z tym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji poprzestał na wizji lokalnej terenu, bez żadnych szczegółowych badań gruntu i ustaleń co do zajętego przez odpady terenu, a także na informacjach uzyskanych od urlopowanego Prezesa Zarządu Spółki, nieuprawnionego do jej reprezentowania oraz na dokumentach przedłożonych przez KOWR i oświadczeniach jego przedstawiciela. Wskazano, że przedmiotowe tereny były i są wykorzystywane rolniczo zgodnie z umową dzierżawy przez Spółkę, która w ramach tej umowy nie była uprawniona do innego niż umowne użytkowania dzierżawionego terenu. Dlatego też nie zawarła z firmą "[...]" S.A. żadnej umowy na umieszczenie odpadów z budowy obwodnicy na działkach gruntu, nie woziła sama przedmiotowych odpadów na ten grunt, nie zlecała tego podmiotom trzecim ani nie wystawiała i nie opłacała związanych z tym faktur. Podniesiono, że firma "[...]" S.A. przed nawiezieniem odpadu powinna uzgodnić to z reprezentującym Skarb Państwa KOWR lub zażądać od Spółki zgody KOWR oraz innych wymaganych prawem zezwoleń i dokumentów. W ocenie Spółki organ I instancji nie zbadał, jaki podmiot należy uznać za posiadacza odpadów odpowiedzialnego za ich usunięcie z gruntu, mimo że wiedział, kto jest właścicielem terenu, jak również miał świadomość, że Spółka wykorzystuje przedmiotowy teren jedynie rolniczo. Zasadne było zatem dokonanie analizy stanowiącej tytuł prawny umowy dzierżawy po uprzednim zażądaniu jej od reprezentanta właściciela, bądź od dzierżawcy. Wskazano, że posiadaczem odpowiedzialnym za usunięcie odpadu jest KOWR, a nie Spółka, zaś organ I instancji w sposób nieuprawniony, bez żadnych dowodów, stwierdził, że Spółka wykonała prace ziemne bez zgody KOWR. W ocenie Spółki samo wskazanie jej przez KOWR jako posiadacza odpadów, na którym ciąży obowiązek ich usunięcia, nie jest wystarczające, aby wydać prawidłową decyzję dotyczącą usunięcia przedmiotowych odpadów.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. ustanawia domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei pojęcie władającego powierzchnią ziemi zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 44 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej jako: P.o.ś.), zgodnie z którym przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Pod pojęciem władającego należy zatem także rozumieć podmioty, które władają nieruchomością (powierzchnią ziemi) w oparciu o np. umowy cywilnoprawne, tj. najem, czy dzierżawa. Podkreślono, że obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży bowiem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Kolegium podniosło, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że odpady są składowane w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania. Wskazano, że przedmiotowe działki, stanowiące własność Skarbu Państwa, znajdują się we władaniu KOWR, lecz zostały wydzierżawione Spółce i są przez nią wykorzystywane rolniczo zgodnie z umową dzierżawy. Podkreślono, że z oświadczenia Prezesa Zarządu Spółki złożonego w toku oględzin i odnotowanego w protokole wynika, że Spółka miała pełną wiedzę o tym, że na teren przez nią wydzierżawiony przywożono i złożono odpady, kto dokonywał tej czynności, skąd pochodziły odpady, a nadto wykorzystała odpady do lepszego zagospodarowania gruntów, wyrównania terenu, poprawienia stanu działek w kontekście upraw rolnych i stosunków wodnych. Wprawdzie Prezes Zarządu Spółki odmówił podpisania protokołu oględzin, ale swoich twierdzeń nie odwołał, w żadnej formie, ani też ich nie zmodyfikował, a korelują one ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym także materiałem fotograficznym, stanowiskiem KOWR, jak również z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Podano, że z informacji zawartych w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Z. Z. w dacie oględzin nieruchomości, jak i obecnie pozostaje Prezesem Zarządu Spółki, a także był i jest podmiotem uprawionym do jej reprezentacji bez żadnych ograniczeń, nie jest zawieszony w czynnościach, zaś zarząd ma charakter jednoosobowy. Wskazano na brak reakcji ze strony Spółki na proceder zwożenia odpadów np. poprzez zgłoszenie tego faktu do Prokuratury lub innych stosownych podmiotów, czy chociażby poinformowanie KOWR, który nie zlecał powyższej czynności. Podano, że z perspektywy stosowania art. 26 u.o.o. nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych. Tym samym, w ocenie Kolegium, wykazano w sposób jednoznaczny, że odpowiedzialność za usunięcie odpadów ponosi Spółka, która dzierżawi przedmiotowe nieruchomości. Przy czym, co do zasady, przysługiwać jej będzie roszczenie regresowe, jeżeli wykaże, że odpady zostały nawiezione bez żadnych podstaw faktycznych i prawnych.
Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów, pomimo że wskazała, że odpady zostały bezumownie przetransportowane przez przedsiębiorstwo wykonujące roboty budowlane, a domniemanie wynikające z przedmiotowego przepisu nie zwalnia organu administracji z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie doprowadziłoby do wskazania firmy "[...]" S.A. lub KOWR jako posiadacza odpadów;
- art. 26 ust. 1 i 2 oraz 6 u.o.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca, jako władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, a w związku z powyższym bezpodstawne zobowiązanie skarżącej do usunięcia odpadów;
- art. 3 pkt 44 P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający, a zatem domniemanie władania dotyczy właściciela nieruchomości;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów, podczas gdy będąc dzierżawcą gruntów nie miała wpływu na działania podejmowane przez wytwórcę odpadów, a po przeniesieniu odpadów na teren nieruchomości przeciwstawiała się działaniom firmy "[...]" S.A. i żądała naprawienia powstałych szkód; pominięcie wyjaśnień skarżącej w zakresie w jakim skarżąca informowała o fakcie, że nie wyrażała zgody na przekazanie odpadów, a dostarczenie odpadów nastąpiło bez podstawy prawnej i bezumownie; zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia roli, jaką pełnił w przedmiotowej sprawie KOWR, reprezentujący Skarb Państwa - właściciela gruntów, na których znajdowały się odpady oraz jaką rolę pełniła spółka "[...]" S.A.;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, pomimo że decyzja ta nie jest zgodna prawem, a zatem poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej;
- art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady udzielania informacji dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych, dotyczących praw i obowiązków w przedmiotowym postępowaniu, w tym poprzez zaniechanie informowania skarżącej o skutkach braku faktycznej reprezentacji w toku oględzin na działce i zaniechania informowania strony o interpretacji braku podpisu Prezesa Zarządu Spółki na protokole oględzin.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w skardze i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie norm prawem przypisanych. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej odniósł się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych. Podkreślono, że twierdzenia organów są przedwczesne, oparte na założeniach, a nie na rzeczowym i rzetelnym postępowaniu dowodowym. Wskazano, że Spółka nie jest posiadaczem przedmiotowych odpadów, gdyż ich nie przyjęła od wytwórcy, ani nie gromadziła na terenie dzierżawionej nieruchomości, a znalezienie się odpadów na terenie nieruchomości wynikało z działań podmiotu trzeciego, w której to czynności Spółka nie brała udziału. Uznanie dzierżawcy za posiadacza odpadów jest niezgodne z definicją legalną władającego powierzchnią ziemi, zawartą w art. 3 pkt 44 P.o.ś. Skarżąca zarzuciła, że w toku przeprowadzonego postępowania nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia posiadacza odpadów, koncentrując się na wywiedzeniu skutków prawnych z domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Zawarte w tym przepisie domniemanie nie zwalnia jednak organu z aktywności w sferze postępowania dowodowego, a jedynie pozwala na założenie, że władający ziemią jest posiadaczem odpadów. Po otrzymaniu informacji o wytwórcy odpadów, organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe obejmujące fakt wytworzenia odpadów i przekazania odpadów, o ile wystąpiło. Jak wskazał organ to firma "[...]" S.A. wytworzyła odpady i dostarczyła na teren przedmiotowej nieruchomości, jednakże fakt zgody na przywiezienie odpadów nie został potwierdzony żadnym dowodem. Twierdzenia organu opierające się na mechanizmie, że skoro nawiezienie gleby jest korzystne dla prowadzonej działalności rolniczej, to dzierżawca gruntów musiał wyrazić na nie zgodę, jest wyrazem dowolności i arbitralności organu. Ponadto nie uwiarygodniono stanowiska KOWR, który stwierdził, że to skarżąca nawiozła odpad i jest za niego odpowiedzialna jako dzierżawca. Fakt, że właściciel gruntu zabezpieczył zdjęciami fakt nawiezienia odpadów nie powoduje domniemania, że odpady zostały odebrane i przyjęte przez dzierżawcę, a skoro właściciel gruntu towarzyszy procesowi dostarczania i magazynowania odpadów i nie przeciwstawia się tym czynnościom, to w sposób dorozumiany przyjmuje odpady. Natomiast skarżąca kwestionowała postępowanie firmy "[...]" S.A., odmawiając podpisania porozumienia regulującego odebranie odpadów i wzywając firmę "[...]" S.A. do rekultywacji zniszczonego odpadami terenu. Wskazano, że dzierżawca gruntu nie posiadał prawa do przyjęcia odpadów na teren nieruchomości, a z tego względu nawet domniemywany przez organ stosunek prawny skarżącej z firmą "[...]" S.A., w obiegu prawny, nie mógłby w sposób ważny zaistnieć. W ocenie skarżącej posiadaczem kwestionowanych odpadów jest firma "[...]" S.A., co potwierdzają załączone do skargi dokumenty. W związku z faktem wytworzenia i posiadania odpadów firma "[...]" S.A. zaproponowała skarżącej zawarcie umowy regulującej przekazanie odpadów i przewiezienie ich na teren dzierżawiony przez skarżącą. Skarżąca odmówiła zawarcia porozumienia, a zatem posiadanie odpadów pozostało w obrębie władztwa realizowanego przez firmę "[...]" S.A. Ponadto skarżąca dochodzi od firmy "[...]" S.A. roszczeń związanych ze zniszczeniem gruntu i jego rekultywacją, co potwierdzają wezwania do zapłaty i przekazane faktury. Zarzucono również brak realnej reprezentacji Spółki ze względu na wykonywanie przez Prezesa Zarządu Spółki funkcji Posła, co stanowiło okoliczność działającą na jej niekorzyść. Przedstawiciel Spółki nie został bowiem poinformowany przez organ, że pomimo braku podpisu pod protokołem organ będzie wywodził na bazie ogólnych twierdzeń urlopowanego Prezesa Zarządu, skutki niekorzystne dla wyłącznie pozornie reprezentowanej Spółki, a tym samym Spółka nie była prawidłowo reprezentowana w toku postępowania. Fakt, że Prezes Spółki pozostaje większościowym udziałowcem nie wpływa na jej reprezentację i nie powoduje, że ogólne twierdzenia uczestnika czynności mogą stanowić jedyny dowód ustalający fakt posiadania odpadów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do przedłożonych wraz ze skargą dokumentów wskazano, że wprawdzie Spółka przedłożyła do realizacji firmie "[...]" S.A. fakturę za prace rekultywacyjne, a także porozumienie o udostępnieniu terenu przedmiotowych działek, gdzie jako wykonawca figuruje firma "[...]" S.A., która oświadcza, że będzie wykorzystywać wskazane działki jako plac do składowania mas ziemnych, jednakże fakturę zwrócono bez księgowania z adnotacją, że została wystawiona niezasadnie. Natomiast porozumienie nie stanowi dokumentu, bowiem nie jest w nim wpisany, ani podpisany podmiot władający gruntem, a w § 6 ust. 1 tego porozumienia zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności.
Pismem procesowym z 6 maja 2021 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania - KOWR, który wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem uczestnika postępowania Kolegium prawidłowo uznało, że Spółka jest posiadaczem odpadów położonych na wskazanych działkach. Wyjaśniono, że przedmiotowe działki pozostawały we władaniu skarżącej, na mocy umowy dzierżawy zawartej 31 maja 2001 r., która wygasła 31 maja 2020 r. Zgodnie z umową dzierżawy przedmiotowych gruntów, zawartą w oparciu o przepisy ustawy z 19 października 1991 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243), to Spółka jest posiadaczem odpadów oraz podmiotem odpowiedzialnym za zmianę przeznaczenia dzierżawionych gruntów, zniszczenie urządzeń melioracyjnych oraz zaburzenie stosunków wodnych na przedmiotowych oraz nieruchomościach sąsiednich wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Spółka w okresie trwania umowy dzierżawy nigdy nie występowała o zgodę na przeznaczenie wskazanych działek na miejsce składowania odpadów, zaś składowanie odpadów na gruntach rolnych oraz idące za tym konsekwencje w postaci likwidacji i uszkodzenia urządzeń melioracji wodnych, zmiana ukształtowania terenu, zmiany stosunków wodnych, unieważnienia klasyfikacji gleboznawczej gruntów rolnych, naruszają obowiązujące przepisy prawa. W ocenie KOWR nałożenie na Spółkę obowiązku usunięcia odpadków jako ich posiadacza nie nastąpiło w drodze domniemania z art. 3 ust 1 pkt 19 u.o.o., lecz było skutkiem ustaleń faktycznych organów poczynionych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazano, że od momentu pozyskania informacji o nawiezieniu odpadów na przedmiotowe działki, tj. od 15 października 2019 r., uczestnik postępowania podjął szereg czynności świadczących o braku zgody na składowanie mas ziemnych na tym terenie, jak również mających na celu zaprzestanie składowania odpadów na przedmiotowych działkach oraz wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Na skutek tych działań zostały wszczęte postępowania sprawdzające, w tym między innymi przez Komendę Powiatową Policji w N., a także przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w O., zaś organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania wydał decyzję nakazującą usunięcie odpadów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie jest ona zasadna.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r. (sygn. akt II OPS 6/19) "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". W rozpoznawanej sprawie ten standard ochrony praw stron został zachowany, ponieważ zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały zawiadomione z odpowiednim wyprzedzeniem o terminie posiedzenia niejawnego i poinformowano je o możliwości dodatkowego wypowiedzenia się na piśmie. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Przy czym pełnomocnikowi skarżącej należy wyjaśnić, że wszystkie sprawy zawisłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie rozpoznawane są z jednakową dokładnością i wnikliwością, niezależnie od tego czy są rozpoznawane na rozprawie, czy też na posiedzeniu niejawnym. Należy także wyjaśnić, że przed sądem administracyjnym wszystkie strony postępowania traktowane są jednakowo. W związku z tym okoliczność, że Prezes Zarządu skarżącej jest Posłem na Sejm RP nie uzasadnia samo w sobie konieczności przeprowadzenia rozprawy z uwagi na to, że - w ocenie pełnomocnika skarżącej - tylko taki tryb postępowania jest "adekwatny do rangi sprawy z udziałem posła na Sejm RP".
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja nakazująca usunięcie odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego obowiązku stanowi przepis art. 26 ust. 1 u.o.o., zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.o., wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.o.). Decyzja nakazująca posiadaczowi odpadów ich usunięcie określa termin usunięcia odpadów, ich rodzaj oraz sposób usunięcia (art. 26 ust. 6 u.o.o.). Należy przy tym wskazać, iż przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 2414/17, dostępny w Internecie) konstrukcja powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też ustawodawca wprowadził w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2 u.o.o., nakazującą usunięcie odpadów. Bez wprowadzonego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Jak podkreślono zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 803/18, dostępny w Internecie) zasadniczym celem art. 26 u.o.o. jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. W związku z tym obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, chyba że władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18, dostępny w Internecie). Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na nieruchomości władającego nielegalnie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1007/19, dostępny w Internecie). Domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów nie można także obalić, jeżeli sam władający wyraził zgodę na przywiezienie odpadów na jego nieruchomość (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 204/18, dostępny w CBOSA). Zatem obalenie domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., wyklucza jakakolwiek forma akceptacji władającego powierzchnią ziemi dla składowania odpadów na nieruchomości wbrew przepisom u.o.o.
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że nawieziona ziemia stanowi odpad o kodzie 17 05 04 - gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, wymieniony w obowiązującym na dzień wydania decyzji z rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923). Masy ziemne przywiezione na teren przedmiotowych działek i tam pozostawione podlegają składowaniu, a działki te, co nie ulega wątpliwości, nie są miejscem przeznaczonym do składowania, bądź też magazynowania odpadów. Ponadto Spółka nie legitymuje się żadnym zezwoleniem na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały także, że skarżąca jest posiadaczem odpadów, a w związku z tym jest zobowiązana do ich usunięcia. Przede wszystkim należy podnieść, że skarżącą należy uznać za władającą przedmiotowymi działkami. Zarówno z oświadczeń uczestnika postępowania KOWR, jak i z przedłożonego przez skarżącą porozumienia z 5 sierpnia 2020 r., zawartego miedzy Spółką a KOWR, wynika, że umowa dzierżawy przedmiotowych działek została zawarta 31 maja 2000 r. i obowiązywała do 31 maja 2020 r. Natomiast nawiezienie przedmiotowych odpadów nastąpiło z całą pewnością przed 31 maja 2020 r., co wynika nie tylko z wyjaśnień KOWR oraz podjętych przez niego działań, co miało miejsce już w październiku 2019 r., (pismo KOWR do GDDKiA z 17 października 2019 r., dołączone do skargi), ale także z pisma prokurenta skarżącej skierowanego do "[...]" S.A., datowanego na 26 maja 2020 r. Jak wskazano zaś wyżej art. 3 ust.1 pkt 19 u.o.o. wprowadza domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Należy przy tym wskazać, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje art. 3 pkt 44 P.o.ś., który pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako władająca gruntem, ale w ocenie Sądu z istoty umowy dzierżawy wnika władztwo nad przedmiotem tej umowy, w tym wypadku nad działkami gruntu. Stosownie bowiem do art. 693 § 1 k.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Nawet jednak gdyby przyjąć, że władającym przedmiotowymi działkami w okresie przywiezienia odpadów w dalszym ciągu był KOWR jako wykonujący prawo własności Skarbu Państwa, to w ocenie Sądu domniemanie posiadania odpadów przez ten podmiot nie mogło się ostać. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że od chwili dowiedzenia się o składowaniu odpadów na wydzierżawionych działkach KOWR podjął szereg działań w celu nie tylko ustalenia okoliczności ich przywiezienia, ale także ich legalnego usunięcia, w tym zainicjował przedmiotowe postępowanie. Natomiast skarżąca wprawdzie twierdzi, że nie wyrażała zgody na przywiezienie przedmiotowych odpadów na dzierżawione działki, ale twierdzenie to, w świetle okoliczności sprawy, nie znajduje potwierdzenia. Spółka nie tylko bowiem nie podjęła żadnych działań w momencie przywiezienia odpadów, ale nawet nie poinformowała KOWR o takim fakcie. Wprawdzie do akt sprawy dołączyła fakturę oraz wezwanie do zapłaty za "usługi rekultywacji i utratę plonów", skierowane do "[...]" S.A., ale dokumenty tez zostały odesłane jako niezasadnie wystawione. Ponadto działania te zostały podjęte przez Spółkę dopiero w momencie, kiedy to KOWR zwróciła się do organu I instancji o podjęcie działań. W tym kontekście wypowiedź Prezesa Zarządu Spółki w trakcie oględzin stanowi jedynie potwierdzenie okoliczności, że Spółka wyraziła zgodę na przywiezienie przedmiotowych odpadów lub też co najmniej zaakceptowała fakt ich przywiezienia. Co więcej do skargi dołączono fakturę, która zdaniem skarżącej dotyczy przedmiotowych odpadów, z której wynika, że odpady tez zostały przywiezione przez jeszcze inny podmiot. W tych okolicznościach to na skarżącej ciążył obowiązek obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. poprzez wykazanie, że posiadaczem odpadów jest inny podmiot, czego skarżąca, zdaniem Sądu, nie wykazała. Jak wynika bowiem z przytoczonych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych nie jest wystarczające samo wskazanie innego podmiotu jako posiadacza odpadów, ale też wykazanie, że odpady pozostawił na nieruchomości w sposób nielegalny. Skarżąca, wezwana przez organ I instancji do przedłożenia wszelkich posiadanych dowodów i informacji w tym zakresie (pismo z 22 lipca 2021 r. – k. 9 akt administracyjnych), z możliwości tej nie skorzystała, zaś jakiekolwiek dokumenty, które w ocenie skarżącej mogły mieć znaczenia dla sprawy, dołączyła dopiero do skargi. W ocenie Sądu jednak nie zmieniają one ustaleń poczynionych przez organ I instancji. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że skarżąca nie wyrażała zgody na nawiezienie odpadów lub też co najmniej wiedząc o nawiezionych odpadach, nie zaakceptowała istniejącego stanu rzeczy. W związku z tym jako władająca powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, stała się ich posiadaczem i przyjęła na siebie obowiązek ich usunięcia. Ustawa o odpadach nie nakłada bowiem obowiązku usunięcia odpadów magazynowanych lub składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym na sprawcę tego stanu rzeczy, lecz na posiadacza odpadów.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości prowadzonego postępowania przez organ I instancji wyjaśnić należy, że nie ma znaczenia okoliczność, że Prezes Zarządu Spółki, obecny podczas oględzin, nie podpisał sporządzonego protokołu, gdyż nie warunkuje to ważności przeprowadzonej czynności. Poza tym brak podpisu nie wynikał z zakwestionowania treści wypowiedzi zapisanej w protokole, lecz z faktu, że – jak podał Prezes Zarządu Spółki - bierze udział w oględzinach w zastępstwie ustanowionego prokurenta. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia art. 9 k.p.a. Odnosząc się do kwestii reprezentacji Spółki zauważyć bowiem należy, że także z wypisu z rejestru KRS dołączonego do skargi wynika, że Z. Z. jest w dalszym ciągu wpisany w Krajowym Rejestrze Sądowym jako Prezes Zarządu Spółki, uprawniony do jej jednoosobowej reprezentacji. Wyjaśnić zaś należy, że art. 17 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11, dalej jako: u.o.k.s.) wprowadza domniemanie prawne, co do prawdziwości danych wpisanych do rejestru. Domniemanie to realizuje funkcję ochronną dla osób trzecich, dokonujących czynności prawnych z podmiotem wpisanym do rejestru. Ustanowione w art. 17 ust. 1 u.o.k.r.s. domniemanie jest także domniemaniem prawnym wiążącym organy administracji, czy też sądy. Ustawa nie wyłącza możliwości obalenia tego domniemania, ale ciężar jego obalenia nie spoczywa na organach administracji. Z akt sprawy nie wynika, aby domniemanie to w jakikolwiek sposób zostało obalone. Wprawdzie zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wskazano, że Prezes Zarządu Spółki jest urlopowany, ale nie jest rolą organów administracji ustalanie, w jaki sposób fakt urlopowania Prezesa Zarządu wpływa na kwestię reprezentacji Spółki, skoro w dalszym ciągu widnieje on w KRS jako aktualny (niezawieszony) Prezes Spółki, a także podejmuje czynności w imieniu Spółki, np. udzielając pełnomocnictwa do reprezentacji Spółki. Co więcej, dopóki zapis w KRS nie zostanie zmieniony, nie tylko organ administracji, ale także sąd administracyjny, nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień Prezesa Zarządu do reprezentowania Spółki. Zatem w ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości reprezentacji Spółki podczas dokonywania oględzin, a także prawidłowości uwzględnienia przez organy oświadczenia Prezesa Zarządu jako elementu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji.
W świetle powyższego nie budzi w sprawie wątpliwości, że nawiezione na teren działek masy ziemi, stanowiące odpad w rozumieniu przepisów u.o.o., zostały nawiezione co najmniej przy akceptacji skarżącej. Prawidłowo zatem uznano, że skarżąca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., a jednocześnie nie dysponuje decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania, w tym zezwoleniami na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, czy przetwarzania odpadów, zaś przedmiotowe działki nie są miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. W konsekwencji zaistniały przesłanki do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na skarżącą.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.