II SA/Ol 32/18

II SA/Ol 32/18 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2018-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1488/18 - Wyrok NSA z 2019-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia "[...]"r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku M. W. (dalej jako: skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym L., gm. S. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016r., poz.778 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona analiza warunków, zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała możliwości ustalenia warunków zabudowy. Stwierdzono, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Podniesiono, że w tym przypadku wielkość obszaru analizowanego stanowi minimalnie 3-krotną a maksymalnie ponad 6-krotną szerokość frontu terenu inwestycji - front terenu inwestycji wynosi 67,0 m. Podano, że wyznaczając obszar analizowany organ kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Obszar ten, przedstawiający wycinek terenu, odzwierciedla charakter ewentualnej zabudowy na danym terenie. Wskazano, że w analizowanym obszarze występuje następująca zabudowa:
- na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne. Dla realizowanego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne). Dla istniejącego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ani decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (w ewidencji gruntów
i budynków brak informacji o rodzaju zabudowy);
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako budynek mieszkalny);
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek pensjonatu (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne - pensjonat);
- na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisane jako budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa). Organ stwierdził, że pojedyncza zabudowa tworzy w obszarze analizowanym rozproszoną strukturę urbanistyczną. Pozostałe działki w obszarze analizowanym stanowią grunty rolne i lasy oraz jezioro, które nie podlegały analizie. Zatem budowa budynku rekreacji indywidualnej w zabudowie zagrodowej w granicach wyznaczonego terenu inwestycji, przy jednoczesnym braku kontynuacji funkcji zabudowy, stanowi podstawę stwierdzenia, że na danym obszarze obiekt ten może być sytuowany w sposób niekontrolowany - bez zapewnienia ochrony i zachowania ładu przestrzennego, tworząc odrębną, chaotyczną jednostkę urbanistyczną na terenach rolniczych i leśnych. Organ uznał, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż inwestor nie wykazał się powierzchnią gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Szczytno, która aktualnie wynosi 8,39 ha. Posiadane grunty w gminach L.
i P. w województwie zachodniopomorskim nie mogą stanowić wraz z działką nr "[...]", obręb L., gmina S., województwo użytków zorganizowanych i ze sobą powiązanych funkcjonalnie w ramach jednego prowadzonego gospodarstwa rolnego, ze względu na dużą odległość z ewentualnego siedliska do pól uprawnych. Organ I instancji stwierdził, że objęty wnioskiem budynek wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów w zabudowie zagrodowej nie wchodzi w skład obiektów rolniczych. Wyjaśnił, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (budynek mieszkalny oraz obiekty związane z produkcją rolną: budynki gospodarcze, inwentarskie i składowe oraz budowle typu zbiorniki, silosy, płyty obornikowe, zbiorniki na gnojowicę i suszarnie kontenerowe).
Wójt Gminy podniósł również, że inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, powołanego uchwałą Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa z dnia 27 września 2016r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2016r. poz. 4171) dalej jako: uchwała z dnia 27 września 2016r. Na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 wskazanej uchwały. Natomiast wyjątki od ww. zakazu wymienione w § 5 ust. 7 pkt 3-5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr "[...]", gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium). Nadto z działek bezpośrednio przylegających do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast działka nr "[...]" jest niezabudowana. Na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym oraz zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 5 uchwały z dnia 27 września 2016r. wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu u.p.z.p. Zaznaczono, że działka nr "[...]" zawiera się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora L.,
a projektowany budynek wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów w zabudowie zagrodowej mógłby być usytuowany w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora.
2. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy;
- art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej;
- art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r., poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu;
- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności nie wyjaśnienie przesłanek, w oparciu
o które organ przyjął, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz, że wnioskowana działka nr "[...]" nie jest zabudowana budynkiem;
- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;
- art. 35 k.p.a., poprzez znaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy;
- art. 36 k.p.a., poprzez brak podania przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy;
- art. 12 k.p.a. poprzez ogromną opieszałość w załatwianiu sprawy;
- art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia 27 września 2016r., poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.
3. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uwzględnił okoliczność, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy został przedłożony do uzgodnienia przez właściwe organy, w tym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (dalej jako: RDOŚ), który postanowieniem z dnia "[...]"r. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Zwrócono uwagę, że w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ szczegółowo rozważono możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na przedmiotowej działce i nie znaleziono podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia 27 września 2016r., uznając, że aktualnie obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają budowy budynku wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów na działce objętej wnioskiem. Kolegium ustaliło, że inwestor nie wniósł skutecznie zażalenia na to postanowienie i stało się ono ostateczne. Wyjaśniono, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. Uzgodnienie dokonane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Wyjaśniono, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Kolegium potwierdziło, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa z uwagi na jej sprzeczność ze wskazanymi przepisami odrębnymi, która to okoliczność została potwierdzona postanowieniem RDOŚ.
Rozważając niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że w analizowanym obszarze nie znaleziono budynku o funkcji podobnej do wnioskowanej, tj. budynku wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów w zabudowie zagrodowej. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zasadnie stwierdził, iż w sprawie tej nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.zp., wyłączający konieczność spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Cytowany przepis znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Inwestor przede wszystkim nie wykazał powiązania funkcjonalnego pomiędzy posiadanymi gruntami rolnymi położonymi w gminach L. i P. w województwie zachodniopomorskim z planowaną inwestycją. Nadto uzasadnione wątpliwości organu budzi zagrodowy charakter inwestycji polegającej na budowie budynku wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów. Rodzaj inwestycji wskazuje na to, że planowany budynek pełnić będzie funkcję rekreacji indywidualnej. Należało zatem wyjaśnić te okoliczności. W tej sytuacji stwierdzenie przez organ I instancji, że wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa było przedwczesne. Kolegium uznało jednak, że wadliwość ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zaś w przypadku gdy choć jedna z nich nie jest spełniona, organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tej sytuacji bezcelowym byłoby uchylenie decyzji organu I instancji ze wskazaniem na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe.
4. Na powyższą decyzję M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz postanowienia uzgadniającego RDOŚ z dnia "[...]"r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 138 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257) dalej jako: k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 53 ust. 3
pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 53 ust. 3
pkt 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i istniejącej na nim zabudowy;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1
pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia spełnienia zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1
u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia łącznego spełnienia warunków z pkt 1-5;
- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. i art. 3 ust. 1
rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- art. 7, art. 77, art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu;
- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek w oparciu o które przyjęto, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz, że wnioskowana działka nr ‘[...]" i sąsiednia nr "[...]" nie są zabudowane budynkiem;
- art. 80 ust. 1 w zw. z art. 82b ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.) dalej jako: pr.bud., poprzez podważanie kompetencji i decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej;
- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i niekierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy;
- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej;
- art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na kopii mapy bez pieczęci potwierdzającej przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- art. 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- art. 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy w nieodpowiedniej skali 1:2000 i bez pieczęci potwierdzającej przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- art. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 67 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy;
- art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów przed wydaniem skarżonej decyzji;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia 27 września 2016r. poprzez uznanie, że wnioskowana budowa nie jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania z RDOŚ w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli oraz sprawność postępowania polegający na nieudzieleniu informacji w zakresie obszaru zwartej zabudowy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w związku z pismem RDOŚ "[...]";
- art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia 27 września 2016r. poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.
5. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
6. Pismem procesowym z dnia 29 stycznia 2018r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Starosty z dnia 18 grudnia 2017r. na okoliczność, że w dniu 12 kwietnia 2011r. do tego organu wpłynęło zgłoszenie dotyczące budowy budynku na działce nr "[...]" w L., co do którego nie wniesiono sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna
z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) zwanej: p.p.s.a.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznanie w granicach sprawy oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Na zasadzie tego przepisu Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Uwaga ta dotyczy wydanego w sprawie postanowienia RDOŚ z dnia
"[...]"r. uzgadniającego projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że postanowienie to jest ostateczne, czego nie neguje skarżący. Okoliczność ta przesądza kierunek rozstrzygnięcia, gdyż organy orzekające były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który potwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora L. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ współdziałający rozważył odstępstwa od stosowania tego zakazu, wymienione w § 5 ust. 7 pkt 1- 8 uchwały Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa z dnia 27 września 2016r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, uznając, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Skarżącemu jako inwestorowi przysługiwało na to postanowienie zażalenie, jednak nie skorzystał on z tego prawa. W związku z tym nie mógł na etapie wniesienia odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego skutecznie zakwestionować ustaleń, które legły u podstaw postanowienia uzgadniającego. W powołanym w skarżonej decyzji wyroku z dnia 16 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2307/15 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że weryfikacja ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego przez organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w zakres uprawnień organu uzgadniającego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska w akcie uzgadniającym. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym działałyby poza granicami prawa. Także sąd administracyjny, obejmując zakresem kontroli legalność postanowienia wydanego przez organ uzgadniający, przekroczyłby granice sprawy, naruszając tym samym treść art. 134 § 1 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do uzgodnienia rozstrzygnięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w oparciu o normę art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wobec położenia działki skarżącego na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3–5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają uzgodnieniu. Uzgodnieniu podlega zatem projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, czyli może wystąpić sytuacja, w której przesłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej uzgodniony będzie pozytywnie, co nie naruszy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to także sytuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc również powołanym w sprawie aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Przytoczyć tutaj pozostaje wyrok z dnia 7 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1265/15 (dostępny w CBOSA), w którym NSA wskazał, że kiedy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne, stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi, co właśnie w tej sprawie prawidłowo nastąpiło. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tylko w przypadku braku wydania postanowienia przez organ uzgadniający, gdy wobec negatywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, nie miał możliwości jego weryfikacji ani na drodze administracyjnej, ani przez zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego, Sąd ma obowiązek zbadania również prawidłowości podjęcia aktu uzgadniającego, jako aktu podjętego
w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu
art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 134/13, dostępny w CBOSA). W związku z tym w rzeczonej sprawie brak było podstaw do podważania stanowiska RDOŚ i nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 ust. 1 k.p.a. Organ II instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, że jest związany postanowieniem RDOŚ, które wyklucza pozytywne załatwienie wniosku.
Skarżący bezpodstawnie zarzuca organom orzekającym nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, gdyż przeczy temu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z której jasno wynika niespełnienie warunków określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. W części graficznej jednoznacznie zostało wskazane jak kształtuje się zabudowa w sąsiedztwie i na wnioskowanej działce. Z treści analizy wynika, że zabudowane działki nr "[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr "[...]" (pensjonat), nr "[...]" (zabudowa zagrodowa) oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km. Z ustaleń organu I instancji wynika też bezspornie, że działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki są niezabudowane, prócz działki nr "[...]", na której znajduje się niewielki budynek gospodarczy. Sam skarżący podnosi jedynie, że działki nr "[...]" są wykorzystywane, z racji położenia nad jeziorem i walory krajobrazowe, turystyczno-rekreacyjnie do wypoczynku dla przyjezdnych w okresie letnim. Skarżący na terenie swojej działki ma zarejestrowane pole biwakowe, nie neguje też ustalenia organu I instancji, że budynek znajdujący się na jego działce nr "[...]" jest w budowie (stan surowy otwarty). Okoliczności podnoszone przez skarżącego są spójne z ustaleniami przedstawionymi w analizie urbanistycznej. Należy więc stwierdzić, że organ I instancji dostarczył RDOŚ pełnej informacji na temat planowanej inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego na wnioskowanym terenie i terenach przyległych. W szczególności nie może budzić wątpliwości, że w sąsiedztwie działki skarżącego brak jest zwartej zabudowy, nie trzeba więc było przedstawiać RDOŚ treści studium w kontekście wyłączenia przewidzianego w § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały z dnia 27 września 2016r. Przepis ten stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane.
Niezależnie od tego zasadnie organ I instancji przyjął również brak spełnienia w sprawie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, ale także służącego zapobieganiu rozproszeniu zabudowy. Utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to
z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym. Posadowione na podstawie zgłoszenia, na działce nr "[...]" niewielkie, parterowe budynki gospodarcze nie mogą być wyznacznikiem dla wnioskowanej zabudowy - budynku wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów.
Dodatkowo RDOŚ w postanowieniu uzgadniającym z dnia
"[...]"r. wskazał, że znajdujący się na działce nr "[...]" budynek został wybudowany na podstawie zgłoszenia i miał on być budynkiem gospodarczym banku genów (aktualnie jest to budynek w stanie surowym otwartym). Z kolei inne budynki są zbyt daleko położone, a ich oddalenie od drogi publicznej uniemożliwiałoby określenie linii zabudowy dla wnioskowanej działki. Z podnoszonych w odwołaniu i skardze argumentów wynika, że planowany budynek miałby służyć promowaniu agroturystyki. Uwzględniając, że skarżący nie prowadzi w ogóle gospodarstwa rolnego na terenie gminy S., a na wnioskowanej działce i terenie przyległym brak jest zabudowy, prócz wybudowanych na podstawie zgłoszenia niewielkich budynków gospodarczych, nie budzi wątpliwości Sądu, że budynek wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów nie wchodziłby w skład zabudowy zagrodowej ani takiej zabudowy by nie tworzył. W orzecznictwie wskazuje się, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Chodzi zatem o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 2860/16, dostępny w CBOSA). Organy prawidłowo przedstawiły charakter takiej zabudowy. Tym samym nie może być zastosowane wyłączenie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Na marginesie jedynie pozostaje zwrócić uwagę na brak możliwości współgrania istniejącej zabudowy z przeznaczeniem na bank genów związany z ochroną zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrody z prowadzeniem działalności pod postacią wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.