II SA/Ol 287/06

II SA/Ol 287/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska
A. Irena Szczepkowska /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Sygn. powiązane
II OSK 26/07 - Wyrok NSA z 2007-10-05
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie usunięcia przyczyny występowania tlenku węgla w mieszkaniu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E. z dnia
6 lutego 2006 r. nr "[...]", wydaną z powołaniem się na art. 27 ust. 2 ustawy
z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) oraz zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej
z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia
i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M. P.
Nr 19 poz. 231), a także na przeprowadzoną kontrolę sanitarną w mieszkaniu J. C. przy ul. "[...]" w E., opisaną w protokole z dnia 6 lutego 2006 r., nakazano R. D. usunąć bezzwłocznie przyczynę występowania tlenku węgla w mieszkaniu przy ul. "[...]", tj. wyłączyć z użytkowania kominek. Decyzji tej organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności wskazując, iż jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego (art. 108 Kpa). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołano się, na przeprowadzone w dniu 6 lutego 2006 r. pomiary tlenku węgla, które wykazały stężenie jak w załączonej karcie wyników. Wskazano, iż wartości te przekraczają dopuszczalne normy według zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r., co stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców.
W odwołaniu R. D. podał, że dostosował się do nakazu wynikającego z decyzji organu I instancji i wyłączył z użytkowania kominek, powiadamiając o tym pisemnie Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Uważa jednak tę decyzję za krzywdzącą, gdyż w jego ocenie podczas kontroli na zawartość tlenku węgla w mieszkaniu przy ulicy "[...]" w E. naruszono szereg przepisów obowiązujących inspektorów. Po pierwsze, jako strona w sprawie nie został powiadomiony o przeprowadzanej kontroli w mieszkaniu przy ul. "[...]". Po drugie, zaskarżona decyzja nie zawierała wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn i powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Po trzecie, nie otrzymał protokołu kontroli z dnia 6 lutego 2006 r. Po czwarte, nie zapewniono mu czynnego udziału w żadnym stadium postępowania sprawdzającego. Po piąte, nie uniemożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Po szóste, odstąpiono od zastosowania art.10 § 1 Kpa pomimo, że w domu, gdzie została przeprowadzona kontrola, jest do dyspozycji przez 24 godziny, gdyż jest to jego miejsce zamieszkania oraz pracy. Po siódme, w jego przypadku nie było potrzeby zastosowania art. 10 § 1, ponieważ badania na występowanie tlenku węgla były przeprowadzone od 8:45 do 9:45, a sam inspektor najwyraźniej uznał, że zawartość tlenku węgla nie jest na tyle niebezpieczna, skoro powiadomił go o tym dopiero o godzinie 15:00. Po ósme, badania przeprowadzono najpierw w kuchni, gdzie średnia nie wykazała przekroczenia dopuszczalnego 10000 -q/m3, następnie przeprowadzono badanie w łazience (również bez jego obecności), wobec czego ma wątpliwości co do rzetelności tych badań, ponieważ mogło nastąpić celowe podpalenie jakiś papierów itp., żeby spowodować podwyższenie zawartości tlenku węgla. Po dziewiąte, czas trwania badania powinien wynosić minimum 8 godzin, ażeby wykluczyć prawdopodobieństwo celowej manipulacji zawartością tlenku węgla przez np. wspomniane podpalenie gazet lub palenie cygar. Badanie według sprawozdania trwało zaledwie 30 minut. Po dziesiąte, nie uwzględniono podczas badania marginesu tolerancji. Po jedenaste, nie przeprowadzono badań zawartości tlenku węgla przy wyłączonym kominku, a sugerowano się jedynie normami obowiązującymi z dnia 12 marca 1996 r., czyli 1000 -q/m3, pomijając, że tylko w tym roku do Polski sprowadzono przeszło 1,5 mln samochodów, których średnia wieku to 10 lat, gdzie większości nie posiada katalizatorów. Po dwunaste, podczas doręczenia mu decyzji urzędniczki nie przedstawiły mi się z imienia i nazwiska oraz nie pokazały legitymacji służbowych. Po trzynaste, nie przedstawiono mu ważnego świadectwa homologacji analizatora tlenku węgla, nie wie czy takie urządzenie w ogóle je posiada
i czy asystentka dokonująca pomiarów ma uprawnienia do obsługiwania się tego typu urządzeniem. Nadmienił nadto, iż wkład kominkowy posiada od 4 lat i używał
go do momentu wydania zaskarżonej decyzji. Nie rozumie dlaczego tylko on został wezwany do bezzwłocznego zlikwidowania przyczyn wystąpienia tlenku węgla
z nakazem wyłączenia kominka, skoro kontrola kominiarska przeprowadzona 8 lutego 2006 r. ujawniła nieprawidłowości w podłączeniu wentylacji w mieszkaniu p. C. Podniósł, że nie sprawdzono u niego w mieszkaniu czy taki kominek posiada
i czy w jego mieszkaniu pali się w nim. Podkreślił, iż w swoim mieszkaniu nie posiada kominka tylko wkład kominkowy, który jest zabezpieczony szybą izolacyjną i jest prawidłowo podłączony do komina dymowego, na co posiada odpowiednie ekspertyzy
i przeglądy kominiarskie, których kserokopie załączył do odwołania.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., po rozpatrzeniu odwołania R. D., decyzją z dnia 2 marca 2006 r. Nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. Nr 19, poz. 231) określa, że stężenia substancji chemicznych oznacza się jako wartości średniodobowe w przypadku określania stężeń zanieczyszczeń emitowanych do powietrza mieszkań z materiałów budowlanych i wykończeniowych. Tlenek węgla nie jest emitowany z elementów stałych wyposażenia mieszkania i dlatego stosuje się odniesienie do dopuszczalnego stężenia 30- minutowego. Dopuszczalna norma na zawartość tlenku węgla określona w rozporządzeniu wynosi 10 000 -g/m3.
Organ II instancji stwierdził, iż w badaniach przeprowadzonych 6 lutego 2006 r. w pomieszczeniu kuchni i łazienki oznaczono stężenie tlenku węgla powyżej dopuszczalnej granicy. Odnosząc się do zarzutów z odwołania stwierdzono, iż nie ma znaczenia w jakiej kolejności w pomieszczeniach wykonywane są badania, ponieważ kontrole przeprowadzane są przez 2 osoby, aby zapobiec nieprawidłowościom takim jak w przytoczonym przez odwołującego się piśmie tj. celowym podpalaniem papierów w łazience. Zasadą właściwego wykonania pomiaru, o ile stanowi to instrukcja użytkowania analizatora, jest konieczność zerowania przyrządu, którą wykonuje się
na powietrzu. Nie ma więc możliwości sumowania stężenia tlenku węgla z powietrza atmosferycznego i w powietrzu mieszkaniu. W ocenie organu odwoławczego badania tlenku węgla przeprowadzono właściwie.
Wskazano ponadto, iż skargę na obecność tlenku węgla w mieszkaniu dnia
6 lutego 2006 r. zgłosiła Inspekcji Sanitarnej Pani C. Z uwagi na fakt,
że wydzielający się w mieszkaniu tlenek węgla stanowił bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E. podjęli natychmiastowe działania. Podniesiono, iż w czasie kontroli nie było R. D. w mieszkaniu, nie mógł więc on uczestniczyć
w pomiarach, nie powiodły się też próby kontaktu telefonicznego.
W ocenie organu odwoławczego istniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 10 § 1 kpa, z uwagi na bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia
i życia ludzkiego, jakim niewątpliwie jest obecność w powietrzu mieszkania tlenku.
Przy czym dodano, iż do decyzji pierwszoinstancyjnej dołączony był dokument - karta wyników badania stanowiąca załącznik do protokołu będącego podstawą wydania
tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie decyzji zawierało wskazanie faktów, aspekt prawny oraz zdrowotny.
Powyższą decyzję R. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz żądając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż nie jest posiadaczem kominka, ale wkładu kominkowego, który jest przez niego eksploatowany od 4 lat i nigdy nikt nie składał żadnych skarg sugerujących, iż może być on przyczyną emisji tlenku węgla. Skarżący ponownie zaakcentował, że nie rozumie na jakiej podstawie organy orzekające w sprawie, doszły do konstatacji,
iż przyczyną przekroczenia norm tlenku węgla w mieszkaniu przy ul. "[...]" w E. jest jego wkład kominowy. Podniósł, iż nikt z pracowników Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w S. nie był u niego w mieszkaniu i twierdzi, iż w czasie wykonywania pomiarów w mieszkaniu p. C., jego wkład kominkowy nie był użytkowany, a tym samym nie mógł być źródłem emisji tlenku węgla, z przekroczeniem dopuszczalnych norm.
Skarżący dodał, iż zlecił dokonanie ekspertyzy specjaliście posiadającemu uprawnienia mistrza kominiarskiego, który po dokonaniu oględzin i analizy projektu budynku, o czym zapomnieli pracownicy PPIS, stwierdził w jej pkt "e" , iż wentylację
w łazience w mieszkaniu nr 1 (pani C.) podłączono do wentylacji od pieca piekarniczego, a także, że "należy przełączyć wentylację w łazience nr 1
do przewodów kominowych nr 5-9". Nadmienił także, iż wszystkie skierowane do niego
w ekspertyzie zalecenia wykonał, o czy powiadomił wszystkie stosowne instytucje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powołanej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia prawa.
Z akt sprawy wynika, iż Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego
w S., którą nakazano skarżącemu bezzwłoczne usunięcie przyczyny tlenku węgla poprzez wyłączenie kominka, ze względu na przekroczenie w mieszkaniu J. C. dopuszczalnej normy tlenku węgla. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ I instancji wskazał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90 póz. 575 ze zm.). Zważyć jednak należy,
iż przepis ten upoważnia państwowego inspektora sanitarnego do podjęcia decyzji
o unieruchomieniu zakładu pracy lub jego części, zamknięcia obiektu użyteczności publiczne, wyłączenia z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu
z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań, lecz podstawą do jego zastosowania jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania te muszą jednak określać przepisy prawa. Wynika to zarówno z treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy przestrzeganie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, jak i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają
na podstawie przepisów prawa.
W niniejszej sprawie jako podstawę prawną z zakresu wymagań higienicznych
i sanitarnych organy administracji wskazały zarządzenie Ministra Zdrowa i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielonych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (MP Nr 19 poz. 231).
Na użytek niniejszej sprawy zaakcentować należy, iż według poprzednio obowiązującej ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. minister mógł wydawać zarządzenia, w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nim upoważnień (art. 56 ust. 2) Zarządzenia, w świetle zasad wynikających z poprzednio obowiązującej Konstytucji, stanowiły źródło prawa. Jednak ten stan prawny zmienił się po wejściu w życie z dniem 17 października 1997 r. ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to najważniejszy akt prawny w systemie prawa, z którym inne akty prawne muszą być zgodne. W świetle art. 87 Konstytucji źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i organizacji (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Przy czym Konstytucja w art. 241 ust. 6 określiła 2-letni termin
na ustalenie przez Radę Ministrów m.in., które z zarządzeń ministrów wydanych przed jej wejściem w życie wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Z uwagi na fakt,
iż Rada Ministrów z obowiązku tego się nie wywiązała, uznaje się iż wprawdzie zarządzenia nie utraciły mocy prawnej, lecz po 17 października 1999 r. nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00, niepublik.).
Z przytoczonych unormowań Konstytucji RP wynika, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym zarządzenia nie mogą stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa i tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej
do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych.
Powyższe prowadzi do konkluzji, iż powołane w decyzjach organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Zdrowotnej z 12 marca 1996 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i tym samym nie mogło być podstawą do ustalenia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy.
W związku z tym organy sanitarne orzekające w niniejszej sprawie winny ponownie dokonać oceny, czy w ogóle istnieje podstawa prawna do określenia dopuszczalnego stężenia tlenku węgla w pomieszczeniach mieszkalnych, a tym samym czy można stwierdzić fakt przekroczenia jego dopuszczalnej normy.
Niezależnie od tego, co dotychczas zostało stwierdzone, należy przyznać rację skarżącemu, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nakazując mu wyłączenie kominka nie wykazały w sposób bezsporny, iż przyczyną wydzielania się tlenku węgla
w sąsiednim mieszkaniu jest właśnie ów kominek. W uzasadnieniach swych decyzji organy eksponują fakt złożenia przez J. C. "skargi na obecność tlenku węgla w jej mieszkaniu" i przeprowadzoną w tym mieszkaniu kontrolę, nie wskazując jednak konkretnych dowodów przemawiających za uznaniem, iż kominek nazywany przez R. D. "wkładem kominkowym" stanowi zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. Przy czym skarżący twierdzi, iż w mieszkaniu, w którym podczas kontroli stwierdzono obecność tlenku węgla, w sposób wadliwy podłączona została wentylacja, co w jego ocenie stanowi przyczynę wydzielania się w tym mieszkaniu tlenku węgla. Na potwierdzenie tego stanu rzeczy powołuje się na opinię z dnia 8 marca 2006 r. sporządzoną przez specjalistę - mistrza kominiarstwa. Do tych argumentów strony skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób. To wszystko wskazuje, iż organy nie dążyły do prawdy obiektywnej, do czego zobowiązane są z mocy art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie uzasadniły swych rozstrzygnięć zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Na marginesie wskazać należy, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016,
z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwa mienia organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z powyższej regulacji wynika, iż istnieją także inne środki prawne do zbadania stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w E. O ile zatem organ nadzoru budowlanego podjął stosowne działania w tym kierunku, organy inspekcji sanitarnej powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji zachodzi potrzeba wkraczania w omawianą materię.
Z przedstawionych powyżej względów, Sąd, na podstawie art. 145 § l pkt 1 lit. a
i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd
nie zastosował art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
ze względu na to, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu
I instancji zostały uchylone głównie ze względów formalnych, zaś orzeczenie
o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku mogłoby spowodować ewentualne negatywne skutki dla zdrowia lub życia ludzkiego.