II SA/OL 285/24

II SA/Ol 285/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
par. 115,  par. 118,  par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Dnia 20 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Gminy Świętajno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 lutego 2024 r., nr PN.4131.64.2024 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno w części wsi Borki oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr LI/333/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. Rada Gminy Świętajno uchwaliła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno w części wsi Borki.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 lutego 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda, organ nadzoru) działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), u.s.g., stwierdził nieważność wspomnianej wyżej uchwały. W ocenie organu nadzoru przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia – w sposób istotny – zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu. Według Wojewody z przekazanej dokumentacji planistycznej do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że brak jest podstaw do pozytywnego potwierdzenia podstawowej przesłanki decydującej o prawidłowości podjętej przez Radę Gminy Świętajno uchwały, to jest nienaruszalności ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świętajno. Podniesiono, że według załącznika graficznego studium obszar opracowania przedmiotowego planu miejscowego sklasyfikowany został w strefie polityki przestrzennej oznaczonej symbolem I – obejmującej tereny w centralnej części gminy o wyróżniających się walorach środowiska przyrodniczego i znaczących wartościach rolniczych, leśnych i krajoznawczych z predyspozycjami rozwoju funkcji rekreacyjno-turystycznej. Niemniej jednak – zdaniem organu nadzoru – same predyspozycje rozwoju danej funkcji nie przesądzają o możliwości kierunkowego rozwoju funkcji w dowolnym miejscu tejże strefy. Dlatego też, jak wynika z metodologii ustaleń graficznych studium, w każdej ze stref wyznaczono tereny rozwojowe w kierunku danej funkcji – potencjalnego przeznaczenia w przyszłym planie miejscowym. W niniejszym przypadku naruszenia ustaleń studium w zakresie kwestionowanej uchwały polegają przede wszystkim na tym, że dla terenów oznaczonych symbolami: ML (teren zabudowy rekreacji indywidualnej) opisanych w § 15 oraz MN (teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej) opisanych w § 17, określono odmienne przeznaczenie terenów od wskazanych kierunków rozwoju funkcji. Powyższe tereny nie zostały wskazane w części graficznej studium, jako rozwojowe w kierunku funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dopuszczeniem rekreacji indywidualnej, ani w żadnym innym kierunku, który uzasadniałby przeznaczenie terenu ustalone w kwestionowanym planie miejscowym. Doszło zatem do znaczącej, na dużej powierzchni, zmiany kierunków zagospodarowania części tego terenu, co powoduje, że stwierdzenie o nienaruszalności ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno jest niezgodne ze stanem faktycznym, co w konsekwencji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Ponadto w oparciu o przedstawioną dokumentację planistyczną oraz otrzymane dokumenty z Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska delegatura w Ełku, projekt planu miejscowego ostatecznie uzgodniony w lipcu 2023 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, różni się od ustaleń kwestionowanej uchwały. Różnice ujawniają się w ustaleniach określonych zapisów uchwały (w stosunku do jej projektu), takich jak:
- § 4,
- § 5,
- § 13 ust. 3,
- § 16 dla terenu oznaczonego symbolem R,
- § 17 dla terenu oznaczonego symbolem MN,
- § 18 dla terenu oznaczonego symbolem ZL,
- § 19 dla terenu oznaczonego symbolem WS,
- § 20 dla terenu oznaczonego symbolem ZN.
Z uwagi na to, że wprowadzone w wyniku uzgodnień zmiany dotyczą ustaleń w obszarze chronionego krajobrazu oraz Natura 2000, w ocenie organu nadzoru należało uzyskać powtórne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz dokonać ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Uchybienie to w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego.
Ponadto w § 2 ust. 5 uchwały rada zawarła definicje pojęć używanych w jej treści. W pkt 6 tego postanowienia, zdefiniowano pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy w sposób odmienny niż wynika to z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego rada nie była uprawniona. Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) u.p.z.p. określa intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, podczas gdy kwestionowana uchwała definiuje wskaźnik intensywności zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej wszystkich budynków na działce w odniesieniu do powierzchni działki. W tym kontekście zwrócono uwagę, że wyznaczone w planie wskaźniki intensywności zabudowy na podstawie definicji ustawowej i uchwalonej, odniosą inny skutek w przestrzeni zagospodarowywanej. W ocenie Wojewody działanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie do uchwały ustaleń modyfikujących postanowienia aktu wyższego rzędu. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z § 115, § 116, § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U Nr 100, poz. 908). Podkreślono, że regulowanie kwestii w sposób odmienny niż to uczynił ustawodawca stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.
Ponadto rozbieżności części tekstowej uchwalonej zmiany do planu miejscowego z ustaleniami na załączniku graficznym, ujawniają się w § 11 uchwały - według części tekstowej plan w szczególności ogranicza użytkowanie i zagospodarowywanie terenów znajdujących się w obszarze prawdopodobieństwa szczególnego zagrożenia powodzią o p=1% (tj. średnio raz na 100 lat) oraz p=10% (tj. średnio raz na 10 lat) zgodnie z przepisami odrębnymi, natomiast załącznik graficzny nie obrazuje w pełni tego ustalenia. W części graficznej planu ustalono w formie oznaczenia informacyjnego i zalecenia – "obszar prawdopodobieństwa wystąpienia wód zalewowych jeziora Łaźno", podczas gdy wymogi ustawowe narzucają konieczność wskazania granic i oznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W tym przypadku wymagają więc dwóch odrębnych oznaczeń graficznych – obszaru szczególnego zagrożenia powodzią p=1% i obszaru szczególnego zagrożenia powodzią p=10%. W kwestionowanej uchwale nie ujawniono prawidłowo obu stref, o których mowa w części tekstowej. Narusza to zasady sporządzenia planu miejscowego poprzez wprowadzenie w tekście uchwały postanowień niezgodnych z jej rysunkiem, a także ustaleń tekstowych i graficznych wzajemnie ze sobą niezgodnych. Wojewoda podniósł, że uchwała narusza art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.). Dodatkowo ustalenia graficzne planu są niezgodne z terminologią tej ustawy, a ponadto nienależycie wypełniają dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404).
Dodatkowo wskazano, że z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że dla kwestionowanej uchwały sporządzono niekompletne uzasadnienie. Nie podano numeru i daty podjęcia przez Radę Gminy Świętajno stosownej uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego złożyła Gmina Świętajno (skarżąca), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- pominięcie zastosowania art. 91 ust. 4 u.s.g. i uznanie, że nie zachodzą przesłanki nieistotnego naruszenia prawa, co powinno skutkować wyłącznie uznaniem, że doszło do wydania uchwały Rady Gminy Świętajno Nr LI/333/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno, w części wsi Borki z naruszeniem prawa;
- błędnej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na uznaniu przez Wojewodę, że treść m.p.z.p. musi w pełni odpowiadać zapisom studium kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wystarczającym jest, aby nie było sprzeczności pomiędzy ustaleniami wymienionych dokumentów;
- błędną wykładnię art. 19 ust. 1 u.p.z.p polegającą na uznaniu, że konieczne było ponowienie uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz dokonanie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w sytuacji, gdy wprowadzone do m.p.z.p. zmiany w stosunku do studium kierunków zagospodarowania przestrzennego miały charakter jednostkowy oraz nieistotny i służyły jedynie doprecyzowaniu ostatecznych zapisów;
- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przez I Wicewojewodę Warmińsko-Mazurskiego, że zapisy uchwały stanowią modyfikację postanowień aktu wyższego rzędu, podczas gdy przepis ten nie wprowadza definicji wskaźnika zabudowy;
- błędne zastosowanie § 115, § 116, § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez uznanie, że na kanwie niniejszej sprawy mają zastosowanie, podczas gdy przepisy te nie mogą być zastosowane przez organy samorządu terytorialnego – Radę Gminy Świętajno;
- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne oraz § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznaniu, że nie wskazano w sposób prawidłowy granic i oznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w sytuacji, gdy Rada Gminy Świętajno wyznaczyła jedną linię łącznego zagrożenia powodziowego w ramach swojego władztwa planistycznego;
- błędną wykładnię art. 32 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, że Rada Gminy Świętajno zobowiązana była do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia aktualności planu miejscowego w określonym czasie, podczas gdy rzeczone przepisy dają władztwo planistyczne Radzie Gminy w tej materii, nie określając przy tym terminu, w jakim Rada Gminy powinna podjąć uchwałę oraz terminu granicznego na podjęcie takowych działań;
- pominięcie zastosowania art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i niewykazaniu przez I Wicewojewodę Warmińsko-Mazurskiego umocowania do wydania rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Gminy nie narusza prawa. Uchybienia wykazane przez Wojewodę miały bowiem charakter co najwyżej nieistotny i nie dawały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a wyłącznie mogły stanowić podstawę do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa w trybie art. 91 ust. 4 u.s.g.
Podniesiono również, że treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu nie wymagała, aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.
W ocenie skarżącej można uznać, że wymóg ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p., nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie miejscowym. Musi on być więc analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. W badanej sprawie nie doszło tym samym do zmiany w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.p.z.p., ale do końcowego wyklarowania w toku procedury planistycznej ostatecznych rozwiązań w granicach dopuszczalnych przez wcześniej uchwalone studium i uzyskanych bezsprzecznie uzgodnień. Wbrew ocenie Wojewody "zmiana" w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza każdej "różnicy", o jakiej Wojewoda wspomniał.
Podniesiono również, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w ogóle, wbrew ocenie Wojewody, nie wprowadza definicji wskaźnika zabudowy, ale normuje część materii wymaganej do uregulowania w m.p.z.p. Jest irrelewantny dla wspominanego przepisu uchwały.
W ocenie skarżącej nie jest prawdą, że każda najmniejsza nieścisłość zachodząca pomiędzy częścią graficzną m.p.z.p. (rysunkiem) a częścią tekstową oznacza jakąś wzajemną "niezgodność" obu części. Rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści.
W pełni zrealizowano również wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., który nakłada obowiązek zawarcia w uchwale granic i sposobu zagospodarowania terenu na podstawie przepisów odrębnych. Przepis § 11 uchwały w pełni ten wymóg realizuje, bowiem wyznacza ograniczenie w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenu, wyznaczając dokładnie strefę 100-metrowej ochrony od wód jeziora Łaźno, z uwagi właśnie na przepisy odrębne (odnoszące się do zagrożenia powodziowego 1% i 10%, tj. odpowiednio raz na 100 lub na 10 lat).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nie zgadzając się z zarzutami sformułowanymi w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2023 r. poz. 2523).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.
W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA).
Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność Uchwały Nr LI/333/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. Rady Gminy Świętajno w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno w części wsi Borki.
Przede wszystkim należy zauważyć, że organ nadzoru słusznie podniósł, że stosownie do art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz.1688) do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian, przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium:
a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium.
Na dzień podjęcia uchwały przez organ nadzoru w Gminie Świętajno nie uchwalono planu ogólnego, tym samym mają zastosowanie przepisy art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), u.p.z.p., w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji wspomnianą ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw. Poza tym według art. 67 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, przepisy niewymienione w pkt 1 – 3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym – w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
W pierwszej kolejności organ nadzoru zarzucił, że brak jest podstaw do pozytywnego potwierdzenia podstawowej przesłanki decydującej o prawidłowości podjętej przez Radę Gminy Świętajno uchwały, to jest nienaruszalności ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednocześnie, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uwagi na powyższe, niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należy oceniać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zaznaczyć należy, że rada gminy, uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Dodać należy, że ponieważ plan miejscowy i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.
Wskazać trzeba również, że określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2021 r. II OSK 2109/19 (orzeczenie dostępne w CBOSA) stwierdził, że związanie o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.
"Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno – część II" zawiera wskazanie kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świętajno (załącznik nr 2 do uchwały Rady Gminy Świętajno Nr XII/52/15 z dnia 30 września 2015 r.). W rozdziale określonym "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy" w pkt 2 – "Strefy polityki przestrzennej" wskazano, że:
"Dla realizacji założonych celów i określonych zasad zagospodarowania wyodrębnia się następujące strefy polityki przestrzennej, oznaczone odpowiednimi symbolami na rysunku studium:
1) Strefa I – obejmująca tereny w centralnej części gminy o wyróżniających się walorach środowiska przyrodniczego i znaczących wartościach rolniczych, leśnych i krajoznawczych z predyspozycjami rozwoju funkcji rekreacyjno-turystycznej;
2) Strefa II – obejmująca tereny północno-wschodnie i część zachodnia jako obszary głównych funkcji rolniczych do zachowania istniejącego układu przestrzennego;
3) Strefa III – obejmująca tereny południowo-wschodnie gminy o intensyfikacji rozwoju rolnictwa jako funkcji wiodącej, uzupełnionej funkcją rekreacyjną.
W zagospodarowaniu i zabudowie terenów w wydzielonych strefach, konieczne jest uwzględnienie zasad ochrony wynikających z położenia w obrębie bądź w sąsiedztwie obszarów chronionych (ochrony przyrody, krajobrazu i zasobów kulturowych), o których mowa w rozdziale II pkt. 3.
W wyodrębnionych strefach wyodrębnia się obszary i tereny oznaczone odpowiednimi symbolami na rysunku studium o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania.
Ustalone ogólne kierunki (zasady) zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do obszarów funkcjonalnych – nie są tożsame z granicami podziałów administracyjnych oraz ustaleniami granic stref polityki przestrzennej.
Strefa I to tereny o wyróżniających się walorach środowiska przyrodniczego i znaczących wartościach rolniczych, leśnych i krajobrazowych z predyspozycjami rozwoju funkcji rekreacyjno-turystycznej. Strefa ta obejmuje środkowy obszar gminy (obręby: Świętajno, Krzywe, Wronki, Borki, Mazury, Rogojny) i charakteryzuje się:
• występowaniem obszarów o dużej różnorodności i atrakcyjności przyrodniczej,
• występowaniem znacznej ilości obszarów o niskiej produktywności rolnej,
• koncentracja terenów leśnych,
• występowaniem atrakcyjnych zbiorników wodnych przydatnych do rozwoju turystyki,
• występowaniem terenów predysponowanych do rozwoju turystyki kwalifikowanej, wędrówkowej, wodnej, jeździectwa, myślistwa, z możliwością uzupełnienia o rozwój wypoczynku stacjonarnego.
Uwarunkowania powyższe tworzą szansę rozwoju strefy i koniecznych przekształceń przestrzennych zgodnych z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz uwzględnieniem zasad ochrony wynikających z położenia".
W podrozdziale 2.2. Zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych ustalono natomiast w pkt 7 i 8, że:
"7. Dla terenów rozwoju zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej przewiduje się i ustala następujące zasady projektowe: m.in. dopełnienie oraz udostępnienie nowych stref terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz skupioną i zwartą zabudowę zagrodową w miejscowościach: Świętajno, Sulejki, Dudki, Dunajek, Krzywe.
8. Dla terenów rozwoju funkcji turystycznej i rekreacyjnej: m.in. dopełnienie oraz udostępnienie nowych terenów pod zabudowę funkcji turystycznej i rekreacyjnej – zabudowa letniskowa powinna rozwijać się we wsiach, na zasadzie uzupełnień zabudowy lub rozwoju przestrzennego poszczególnych wsi. Na nowych terenach zespoły zabudowy nie powinny przekraczać 30 działek".
Niewątpliwie obszar opracowania spornego planu miejscowego zawiera się w strefie polityki przestrzennej oznaczonej w studium symbolem I – obejmującej tereny w centralnej części gminy o wyróżniających się walorach środowiska przyrodniczego i znaczących wartościach rolniczych, leśnych i krajoznawczych z predyspozycjami rozwoju funkcji rekreacyjno-turystycznej. Zauważyć należy również, że jak wynika z metodologii ustaleń graficznych studium, w każdej ze stref wyznaczono tereny rozwojowe w kierunku danej funkcji – potencjalnego przeznaczenia w przyszłym planie miejscowym. Rację ma organ nadzoru wskazując, że ustalenia Studium są dwupoziomowe określają strefę, a dalej tereny rozwojowe w ramach tej strefy. Zgodzić się należy, że niezgodność kwestionowanego planu miejscowego z zapisami Studium polega przede wszystkim na tym, że dla terenów oznaczonych symbolami: ML (teren zabudowy rekreacji indywidualnej) opisanych w § 15 uchwały oraz MN (teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej) opisanych w § 17 uchwały, ustalono zupełnie odmienne przeznaczenie terenów od wskazanych w Studium kierunków rozwoju funkcji. Tereny te nie zostały wskazane w części graficznej studium, jako rozwojowe w kierunku funkcji zabudowy mieszkaniowej, z dopuszczeniem rekreacji indywidualnej, co uzasadniałoby przeznaczenie terenów przewidziane w planie miejscowym. Takie tereny zaś zostały oznaczone w innych obszarach Gminy w załączniku graficznym nr 4 do uchwały Rady Gminy Świętajno z 30 września 2015 r. w sprawie uchwalenia Studium. Tymczasem w spornym planie miejscowym poza terenami zielonymi zdecydowanie dominują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyodrębniono również tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. Takie przeznaczenie terenów i ich proporcja przesądza o ewidentnej sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium. Dostrzec trzeba również, że wśród miejscowości wymienionych w Studium (podrozdział 2.2 ust. 7 tiret 1), zastrzeżono przy ustalaniu zasad projektowych możliwość dopełnienia oraz udostępnienia nowych stref terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz skupioną i zwartą zabudowę zagrodową. Wymieniono tam różne miejscowości, nie wskazując jednak miejscowości Borki, co wprost wskazuje na sprzeczność planu z zapisami Studium odnośnie do możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej.
Niezasadny jest zatem zarzut błędnej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na uznaniu przez Wojewodę, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi w pełni odpowiadać zapisom studium kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wystarczającym jest, aby nie było sprzeczności pomiędzy ustaleniami tych dokumentów. Analiza zapisów Studium i planu miejscowego gminy Świętajno w części wsi Borki przekonuje, że wskazane zapisy planu są wprost sprzeczne ze wskazanymi ustaleniami Studium.
Ponadto dostrzec trzeba, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ) trzykrotnie (postanowieniami z: 10 stycznia 2023 r., 21 marca 2023 r. i 28 kwietnia 2023r.) odmawiał uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Borki, wskazując warunki uzgodnienia projektu planu miejscowego. Ostatecznie RDOŚ postanowieniem z 19 lipca 2023 r. uzgodnił projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Borki, gmina Świętajno.
W postanowieniu uzgadniającym z 19 lipca 2023 r. wskazał m.in., że "Zarówno z zapisów w uchwale jak i z Prognozy wynika, że adaptuje się stan faktyczny i ustala warunki dla ochrony uwarunkowań przyrodniczych obszarów wodno-błotnych (tereny oznaczone na rysunku planu "R", "ZN"), wprowadzając zakaz zabudowy na tych terenach oraz nakaz utrzymania zakrzaczeń i zadrzewień śródpolnych. Zapisy w Prognozie wskazują, iż przewiduje się lokalizację zabudowy mieszkaniowej na obszarze użytkowanym rolniczo po części odłogowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Tereny podmokłe wraz z zadrzewieniami i krzewami oraz brzeg jeziora Łaźno z dużą strefą buforową co najmniej 50 m zachowuje ciągłość trwania drzewostanów, złożoną również z szerokim trzcinowiskiem pozostają w dotychczasowym stanie, bez ingerencji człowieka. Zapisy planu chronią te obszary mogące być schronieniem dla ptactwa, przed ingerencją człowieka, zakazując jakichkolwiek działań. W niniejszym opracowaniu ustalono tereny biologicznie czynne obejmując je ochroną przyrodniczą poprzez istniejącą i urządzoną zieleń naturalną, która powierzchniowo zajmuje 60% powierzchni opracowania ww. dokumentu oraz tereny planowane pod zabudowę, gdzie tereny biologicznie czynne wynoszą od 50% powierzchni działki. Zatem z uwagi na umiarkowany sposób zagospodarowania przestrzennego terenu objętego planem z ograniczeniami jego zabudowy łącznie z adaptacją naturalnego zadrzewienia bez znaczących ingerencji w środowisko, gdzie uwzględnia się podstawowe uwarunkowania przyrodnicze realizacja zapisów w Planie jak wskazuje autor Prognozy nie spowoduje istotnego wpływu na przedmioty ochrony obszaru Ostoja Borecka PLH280016 i Puszcza Borecka PLB280006".
Tymczasem zauważyć należy, że plan zmienia istotne zapisy dotyczące ochrony przyrody na które wskazywał RDOŚ i w sposób istotny różni się od projektu planu miejscowego przedstawionego do uzgodnienia. Przykładowo w § 4 planu miejscowego doszło do istotnej zmiany poprzez wykreślenie zapisów "...w tym teren użytku rolnego bez zmian przeznaczenia funkcyjnego" (w części wstępnej projektu) oraz "zakaz zabudowy obowiązuje w obszarze prawdopodobieństwa szczególnego zagrożenia powodzią,", jak również "granica 100 m strefy ochronnej jeziora wrysowana na rysunku planu." Słusznie zauważył organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, że z treści uzasadnienia do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2023 r. odmawiającego uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody, wynika, że przy uwzględnieniu zdjęć topograficznych ustalono, że teren oznaczony symbolem "R" stanowi grunty organiczne. Zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XXI/98/04 z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno w obrębie Borki (§ 48 ust. 2 pkt 1) w zakresie przeznaczenia terenu na gruntach organicznych zaleca się zachowanie stanu naturalnego w postaci łąk i enklaw śródpolnych. Według organu uzgadniającego są to tereny wrażliwe na zmiany i tym samym przekształcenie tych terenów będzie wiązało się z naruszeniem zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 132 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 178 poz. 2614) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Boreckiej.
Dalej zauważyć należy, że istotną zmianą jest również wykreślenie pkt 4 i 6 § 5 projektu uchwały przedstawionej do publicznego wglądu, w uchwalonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przykładowo pkt 4 wskazanego przepisu zawierał istotny zapis, że teren objęty planem leży w obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy Boreckiej w tym Natura 2000, więc podlega rygorom i uwarunkowaniom zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym w granicach planu obowiązuje ochrona zieleni poprzez możliwe maksymalne zachowanie zadrzewień śródpolnych. Dodatkowo usunięto zapis, "plan nie ustala korzystania z powierzchniowych wód śródlądowych j. Łaźno;" (§ 5 pkt 4).
Ponadto w § 13 ust. 3 uchwały, zmieniono w sposób istotny zapisy w zakresie odprowadzenia ścieków. Uzgodniono w projekcie, że dopuszcza się przydomowe oczyszczalnie ścieków tylko dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej" (pkt 2). Tymczasem w uchwale przyjęto, że: "dopuszcza się przydomowe oczyszczalnie ścieków wyłącznie w oparciu o korzystne uwarunkowania gruntowe" (pkt 3), umożliwiając realizację przydomowych oczyszczalni również na terenie zabudowy rekreacji indywidualnej (na większym terenie, również w granicach obszaru zagrożonego powodzią). Sens tego przepisu został zatem również w sposób istotny zmieniony w uchwale w stosunku do projektu przedłożonego do uzgodnienia przez RDOŚ.
Dalej wskazać należy, że w uchwale dodano zapis: "utrzymanie dotychczasowego łąkarskiego użytkowania"(§ 16 pkt 1 lit. b uchwały) i wykreślono względem brzmienia pierwotnego projektu zapis: "nakaz ochrony okresowej migracji zwierząt związanych ze środowiskiem wodnym;" oraz "utrzymanie śródpolnego zadrzewienia i zakrzewienia" (§ 17 pkt 1 lit. b i d projektu uchwały).
Z kolei odnośnie do § 19 (uchwały) a § 20 (projektu uchwały) – dla terenu oznaczonego symbolem WS, zmieniono brzmienie pkt 1 lit. a) uchwały w stosunku do wyłożonego projektu. W pierwotnej wersji przyjęto "zakaz korzystania z wód jeziora na długości linii brzegowej objętej planem w zakresie amatorskiego połowu ryb oraz wodowania sprzętu pływającego". Zmodyfikowanym zapisem ustalono, że "w granicach objętych planem wody powierzchniowe jeziora pozostają w stanie naturalnym". Ewidentnie wskazane zapisy różnią się od siebie w sposób zasadniczy.
Ponadto w odniesieniu do § 20 (uchwały) a § 21 (projektu uchwały) dla terenu oznaczonego symbolem ZN, zmianie uległ pkt 1 w zakresie nazwy przeznaczenia terenu – z "teren zieleni naturalnej" na "istniejąca wysoka zieleń naturalna". Ewidentnie zawężono tu zakres przeznaczenia tylko do zieleni wysokiej. Dodatkowo uległ zmianie zapis lit. a) – "przyrodniczy naturalny bufor ochronny wód jeziora Łaźno;", który otrzymał brzmienie: "przyrodniczy naturalny bufor ochronny dla zwierząt i ptactwa chronionego". W tym przypadku również zawężono zakres ochrony, wskazujący na wyłączenie z tego bufora flory.
Istotne zmiany dotyczyły też § 17 (uchwały) w odniesieniu do § 18 (projektu uchwały) – zwiększenie powierzchni zabudowy oraz maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy; jak również § 18 (uchwały) w odniesieniu do § 19 (projektu uchwały) – usunięto zapis "w stanie naturalnym".
Wszystkie wskazane zmiany oraz ich skala miały istotny charakter, zmieniający projekt planu miejscowego uzgodniony przez RDOŚ. Ponadto wprowadzone zmiany dotyczą ustaleń w obszarze wrażliwego chronionego krajobrazu oraz Natura 2000. Podkreślić przy tym należy, że po to jest uzgodnienie dokonane przez organ specjalistyczny w zakresie ochrony przyrody, aby respektować projekt planu zaakceptowany właśnie przez ten organ. W przeciwnym razie uzgodnienie traci swój sens i znaczenie, zwłaszcza gdy zmiany dotyczą kwestii co do których wypowiadał się RDOŚ, a to miało miejsce w przypadku zakwestionowanego przez organ nadzoru planu miejscowego. W takiej sytuacji niezbędne było powtórne uzgodnienie projektu planu miejscowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Pozbawiony podstaw jest zatem zarzut skarżącej dotyczący błędnej wykładni art. 19 ust. 1 u.p.z.p polegającej na uznaniu, że konieczne było ponowienie uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz dokonanie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.
Dalej podnieść należy, że organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym słusznie ocenił, że w planie miejscowym doszło do bezpodstawnej modyfikacji definicji ustawowej pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, w sposób odmienny niż wynika to z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, podczas gdy kwestionowana uchwała definiuje wskaźnik intensywności zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej wszystkich budynków na działce w odniesieniu do powierzchni działki. Rację ma zatem organ nadzoru, że wyznaczone w planie wskaźniki intensywności zabudowy na podstawie definicji ustawowej i uchwalonej, odnoszą inny skutek w przestrzeni zagospodarowywanej. Błędnie bowiem w planie miejscowym zakwestionowanym przez Wojewodę odniesiono się do powierzchni działki, a nie – jak stanowi ustawa – do powierzchni działki budowlanej.
Zgodnie natomiast z definicją "działki budowlanej" zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z przytoczonych definicji w żaden sposób nie wynika, aby ustawodawca utożsamiał działkę budowlaną z działką ewidencyjną. Bogate w tym zakresie orzecznictwo sądowadministracyjne wielokrotnie wskazywało, że pojęcie działki budowlanej nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej jako jednostki ewidencji nieruchomości. Działka budowlana może obejmować zarówno kilka działek ewidencyjnych, jeśli są one objęte projektem budowlanym, jak i może ona zostać usytuowana na części jednej działki ewidencyjnej (por. Wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 , II OSK 2498/19 - Wyrok NSA, wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 411/09; Wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2342/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2013 r., II SA/Wr 619/13, wszystkie dostępne w internetowej bazie CBOSA).
Dodać należy, że rada gminy uchwalając plan miejscowy powinna to czynić również w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę regulację § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiącą, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, tj. w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym. Rację ma organ nadzoru wskazując, że uregulowanie kwestii w sposób odmienny niż to uczynił ustawodawca stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.
Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej odnoszące się do błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zapisy uchwały stanowią modyfikację postanowień aktu wyższego rzędu, podczas gdy przepis ten nie wprowadza definicji wskaźnika zabudowy a także błędnego zastosowania § 115, § 116, § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez uznanie, że na kanwie niniejszej sprawy mają zastosowanie, podczas gdy przepisy te nie mogą być zastosowane przez organy samorządu terytorialnego.
Prawidłowo również wskazał organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym na rozbieżności części tekstowej uchwalonej zmiany do planu miejscowego z ustaleniami na załączniku graficznym. W § 11 uchwały – według części tekstowej plan w szczególności ogranicza użytkowanie i zagospodarowywanie terenów znajdujących się w obszarze prawdopodobieństwa szczególnego zagrożenia powodzią o p=1% (tj. średnio raz na 100 lat) oraz p=10% (tj. średnio raz na 10 lat), zgodnie z przepisami odrębnymi. Z kolei w części graficznej planu ustalono jedynie w formie oznaczenia informacyjnego i zalecenia: "obszar prawdopodobieństwa wystąpienia wód zalewowych jeziora Łaźno", w sytuacji gdy wymogi ustawowe narzucają konieczność wskazania granic i precyzyjnego oznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Wymagane jest zatem wyznaczenie dwóch odrębnych oznaczeń graficznych – obszaru szczególnego zagrożenia powodzią p=1% i obszaru szczególnego zagrożenia powodzią p=10%. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosownie do art. 15 ustawy, projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną, natomiast art. 20 ustawy wskazuje, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna załącznik do uchwały. Niezgodność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego. Organ nadzoru słusznie dostrzegł również, że niezgodność pomiędzy tymi elementami uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również narusza § 8 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), który stanowi, że "część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego."
Niezasadny jest zatem również zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne oraz § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznaniu, że nie wskazano w sposób prawidłowy granic i oznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w sytuacji, gdy Rada Gminy Świętajno wyznaczyła jedną linię łącznego zagrożenia powodziowego w ramach swojego władztwa planistycznego.
Skoro bowiem ustawodawca nakazał wyznaczenie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią p=1% i obszaru szczególnego zagrożenia powodzią p=10% to obowiązkiem organu planistycznego jest wyznaczenie wszystkich nakazanych prawem granic i oznaczenie obszarów zagrożenia powodzią.
Jeśli chodzi natomiast o niepodjęcie uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. to zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek m.in. dokonania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Jednakże ustawodawca nie wiąże z tym obowiązkiem żadnych rygorów, w szczególności nie określa maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Poza przypadkami przewidzianymi w ustawie to od organu planistycznego zależy, czy dojdzie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium. Poza przypadkami wprost wynikającymi z ustawy nie istnieje obowiązek podjęcia czynności mających na celu zmianę planu w zakreślonym terminie. Zmiana planu nie jest obowiązkowa w przypadku podjęcia uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 384.23, dostępny w CBOSA). Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, że brak podjęcia stosownej uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności spornego planu miejscowego. Niemniej jednak pozostałe argumenty organu nadzoru okazały się zasadne.
Na końcu podnieść należy, że zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez I Wicewojewodę, który działał z upoważnienia Wojewody. Stosowne upoważnienie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a więc legalność wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego i wydanie go przez upoważniony do tego podmiot nie budzą żadnych wątpliwości.
Reasumując, organ nadzoru w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo stwierdził i wykazał, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały Nr LI/333/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. Rady Gminy Świętajno doszło do naruszenia – w sposób istotny - zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.