II SA/Lu 305/23

II SA/Lu 305/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1378
art. 2 pkt 13
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145, art. 200, art. 205, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 9 ust. 4-5, art. 61 ust. 1 pkt 1-2, art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Dnia 12 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 20 lutego 2023 r. znak: SKO.II.41/1990/PZP/2022 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Ruda-Huta z dnia 1 grudnia 2022 r., znak RŚG- IV.6730.60.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca, spółka, inwestor) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ruda-Huta (dalej także jako: Wójt) z dnia 1 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb L., gmina R.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 7 października 2022 r. spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji składającej się z paneli fotowoltaicznych w ilości do 4000 sztuk, o łącznej mocy do 1 MW na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb L., gmina R.
Organ I instancji decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzję oparł na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Wójt stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do inwestycji celu publicznego, a z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji stanął na stanowisku, że planowana inwestycja nie jest instalacją w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r, o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.), stanowi natomiast urządzenie infrastruktury przemysłowej. W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Powołał się także na art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Wójt stwierdził, że na wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna, w tym instalacje fotowoltaiczne, zatem nie zachowano kontynuacji funkcji, stanowiącej o zachowaniu ładu przestrzennego - a zatem planowana inwestycja nie spełnia warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Kolegium uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję rozważyło, czy planowana inwestycja tj. farma fotowoltaiczna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną podlega regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym czy przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy zachodzi konieczność badania wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Organ odwoławczy szeroko zacytował treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn.. II OSK 3705/19. Wskazano w nim między innymi, że elektrowni fotowoltaicznej nie można uznać za urządzenie infrastrukturalne, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Natomiast zwolnienie wyrażone w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazane w tym przepisie inwestycje mają mieć charakter towarzyszący. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, w odniesieniu do ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII. 3656), że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej. W związku z powyższym wskazano, że "stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. — w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. — powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a)".
Kolegium stwierdziło, że skoro planowana inwestycja dotyczy lokalizacji farmy fotowoltaicznej składającą się z paneli fotowoltaicznych w ilości do 4000 sztuk, o łącznej mocy do 1 MW (1000 kW), to jest to przedsięwzięcie o charakterze produkcyjnego przeznaczenia obiektu i wymaga badania wymogu dobrego sąsiedztwa. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że wymóg ten nie został spełniony, tym samym wystąpiła negatywna przesłanka.
Ponadto Kolegium wskazało, że została spełniona przesłanka odmowna wynikająca z przepisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. Zdaniem organu odwoławczego realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o ww. mocy na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kolegium zauważyło, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja, dopuszczalna była realizacja przedsięwzięć tego rodzaju.
Organ II instancji, ponownie powołując się na wskazany powyżej wyrok, w oparciu o art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazał, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa pianistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium.
Zdaniem Kolegium nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów i ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Organ II instancji stwierdził, iż wolą ustawodawcy było, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Kolegium podzieliło w pełni wykładnię zastosowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej wskazanym wyroku, uznając, że zachowuje swoją aktualność. Zdaniem organu zasadą jest, że oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej aktualnie, już nie 100 kW, a 500 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Zasada ta nie uległa zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 30 października 2021 r. przepisów ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw.
Kolegium wskazało, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jeżeli studium umożliwia realizację takiej inwestycji w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów, wówczas istnieje legalna możliwość wykonania opisywanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ podkreślił, że jeżeli w studium nie ma takich przepisów, wówczas brak jest legalnych podstaw do budowy farmy fotowoltaicznej o proponowanej mocy (brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji).
W skardze na powyższą decyzję, spółka podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa procesowego:
1. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż w związku z tym, że polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;
3. art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów zarówno stron jak i osób trzecich.
Ponadto spółka podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego:
1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści przedmiotowej normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2;
2. art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie Organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy;
3. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczność w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku — jedynie pod kątem treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.), wykazała, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (na wniosek Kolegium, żadna z pozostałych stron nie zażądała we właściwym terminie przeprowadzenia rozprawy).
Przedmiotem kontroli legalności jest decyzja Kolegium z dnia 20 lutego 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta z dnia 1 grudnia 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie famy fotowoltaicznej na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb L., gmina R.
Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi możliwość zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., czyli wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., do planowanej inwestycji, jaką jest realizacja farmy fotowoltaicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2).
Na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. 2023 r., poz. 1378 ze zm., dalej jako: u.o.z.e.) przez instalację odnawialnego źródła energii rozumie się m. in. instalację stanowiącą zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej.
W tym miejscu warto zauważyć, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. został zmieniony na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".
W szeroko cytowanym przez organ II instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 został wprawdzie wyrażony pogląd dotyczący wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po wprowadzonych zmianach, jednakże nie można tracić z pola widzenia, że Sąd ten rozważał czy elektrownia fotowoltaiczna może zostać uznana za "urządzenie infrastruktury technicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w ówczesnym brzmieniu (przed nowelizacją). Wyrok ten zapadł zatem w innym stanie prawnym, a wprowadzona zmiana ma istotny charakter. Na tle aktualnego stanu prawnego pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu nie zyskał szerszej aprobaty.
Wykładnia językowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w nowym brzmieniu nie pozostawia wątpliwości, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Literalne brzmienie przepisu jest w pełni klarowane i jednoznaczne.
Nie sposób wywieść z tego przepisu – co błędnie zrobiły organy w niniejszej sprawie - aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1407/22, z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22.
Należy także zauważyć, że literalne brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości co do intencji ustawodawcy w zakresie ułatwienia inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii. Nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo, jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych (tak m. in. NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1407/22). Artykuł 15 ust. 1 powyższej dyrektywy podkreśla konieczność wdrożenia zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim".
Należy przyjąć, że skoro ustawodawca wprost nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej odnawialnych źródeł energii stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, niedopuszczalne jest dokonywanie takiej wykładni przepisów, która prowadziłaby do modyfikacji definicji legalnej i byłaby w istocie jej kwestionowaniem (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22).
Organy błędnie oparły swoje rozstrzygnięcia o treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Obszary te muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Wskazane powyżej przepisy odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych i w żadnym stopniu nie modyfikuje treści normy prawnej z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Brak określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji.
Na podstawie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy – przy sporządzaniu planów miejscowych. Należy podkreślić, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie może zatem wpływać na kształt decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22 i powołane tam orzecznictwo). Studium jest aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z kolei decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw, aby rekonstruować treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu z treścią powyższych przepisów, skierowanych do organów planistycznych.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., interpretowanego na podstawie językowego znaczenia tej normy, jest zabiegiem prawidłowym. Brzmienie tego przepisu, nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy czy innych parametrów charakterystycznych dla instalacji odnawialnego źródła energii.
W tym kontekście, podnieść należy, że za taką wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia także uzasadnienie projektu wspomnianej ustawy nowelizującej z lipca 2019 r. W pkt 5 uzasadnienia projektu wskazano bowiem jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (...) Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym wskazany zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej". Ustawodawca zgodził się zatem ze stanowiskiem, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej, co skutkowało rozszerzeniem katalogu inwestycji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22; z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22, z 11 stycznia 2023 r., II OSK 2619/22, z 1 marca 2023 r., II OSK 159/23, z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23;CBOSA).
Przenosząc powyższe wnioski na grunt niniejszej sprawy należało dojść do przekonania, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a u.o.z.e. W związku z powyższym inwestycja jest objęta wyłączeniem, o którym stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odstąpienie od językowego znaczenia normy prawnej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i zastosowanie w wadliwy sposób wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej. Na skutek powyższego w decyzjach organów nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.
Uwzględniając przedstawione powyżej okoliczności sąd uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności organy przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.