II SA/Ol 281/25

II SA/Ol 281/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 4, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, 107 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skarg M.K. i M.K.1oraz Z. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki zbiornika wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.K. i M.K.1 solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 1 października 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB",, "organ pierwszej instancji") nakazał M. K. i M. K. rozbiórkę zbiornika wodnego na działce nr [...] obręb [...] gm. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że przedmiotowy obiekt był przedmiotem postępowań zarówno na gruncie prawa budowlanego jak i prawa wodnego. Zgodnie z operatem wodnoprawnym, wolą inwestora zamierzenie miało na celu "regulację stosunków wodnych w glebie polegającą na przechwyceniu wód opadowych i roztopowych spływających z terenów do nich przyległych należących do inwestora zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w celu prowadzenia naturalnej gospodarki rolnej". Inwestor oświadczył także, że "przedmiotowy zbiornik nie będzie służył hodowli ryb oraz nie będzie przeznaczony do celów rekreacyjnych".
W postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Prawa wodnego Starosta [...] udzielił inwestorom decyzji zezwalającej na "legalizację urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nieprzepływowego zbiornika wodnego regulującego stosunki wodne w glebie bez możliwości piętrzenia wody, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...]". Na podstawie wspomnianego operatu oraz pomiarów dokonanych podczas oględzin organ ustalił, że podstawowe parametry zbiornika pierwotnie wynosiły: wymiary zewnętrzne
ok. 26x85 m. powierzchnia lustra wody 0,1800 ha, średni poziom zwierciadła wody 91,84 m n.p.m., średnie napełnienie 150 cm, rzędna dna zbiornika 90,34 m n.p.m.
W następnych latach inwestor oraz nowy właściciel działki nr [...] – M. K., wykonali roboty polegające na zasypaniu części zbiornika i regulacji linii brzegowej oraz wykonaniu urządzenia odprowadzającego nadmiar jak i zrzut wody. Doprowadziło to do zmiany powierzchni zbiornika, która na podstawie pomiarów dokonanych podczas kontroli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej jako: "RZGW") z 10 marca 2016 r. wynosiła 1558 m2 na krawędzi lustra wody. Sposób użytkowania obiektu opisano w protokole oględzin z 6 października 2020 r. jako "użytkowanie do celów rekreacyjnych i okazjonalnego połowu ryb" natomiast w protokole z kontroli RZGW w stwierdzono, że "w stawie występują ryby na użytek własny gospodarstwa".
W ocenie PINB dokonana przebudowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie miała istotnego wpływu na postępowanie legalizacyjne gdyż w dalszym ciągu jest to obiekt wybudowany z naruszeniem prawa lecz o innych parametrach technicznych tj. powierzchni, wysokości piętrzenia czy sposobu odprowadzenia nadmiaru wody ze zbiornika. Zmiana tych parametrów nie wpływa na tryb i podstawę prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że najistotniejszym zagadnieniem
w sprawie jest właściwe określenie charakteru obiektu i przypisanie go do konkretnej definicji lub przepisu prawa budowlanego. W toku dotychczasowego postępowania obiekt przez strony postępowania oraz organy administracji opisywany był jako: urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, staw rekreacyjny, zbiornik wodny, grobla na terenach nawadnianych, urządzenie melioracji wodnej zasadniczej. PINB przedstawił następnie treść definicji ustawowych zawartych w ustawie Prawo budowlane. Jednocześnie organ wskazał, że należy także uwzględnić uszczegółowienie obiektów budownictwa wodnego wynikające z przepisów prawa wodnego. PINB wskazał w tym kontekście, że w toku dotychczasowego postępowania część organów administracyjnych kwalifikowała przedmiotowy zbiornik jako urządzenie melioracji szczegółowej. PINB zastrzegł równocześnie, że dokonując kwalifikacji obiektu należy przede wszystkim uwzględnić czy spełnione są cele jakim ma służyć obiekt i czy jest spełniony warunek określony w art. 195 Prawa wodnego, tj. osiągnięcie efektu melioracyjnego polegającego na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Z akt postępowania wynikało zaś, że inwestor oświadczył, że przedmiotowy zbiornik nie będzie służył do hodowli ryb oraz nie będzie przeznaczony do celów rekreacyjnych. W protokole kontroli z 10 marca 2016 r. przeprowadzonej przez Dyrektora RZGW właściciel obiektu stwierdził, że nie dokonuje się zarybień i hodowli ryb. Z kolei w protokole kontroli z dnia 6 października 2020 r. inwestor podał, że zbiornik używany jest do celów rekreacyjnych
i okazjonalnego połowu ryb. PINB wskazał, że wobec powyższego można uznać, że przedmiotowy obiekt stanowi ziemny staw rybny. Stanowi on także zbiornik wodny umożliwiający powierzchniowy spływ wód opadowych i ich retencjonowanie, jednakże z uwagi na brak związku z możliwością wpływu na poprawę zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwienia jej uprawy uznać należało, że nie jest stawem stanowiącym urządzenie melioracyjne.
Dokonując analizy możliwości kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako grobli na obszarach nawadnianych PINB wyjaśnił, że analiza ta dała niejednoznaczne rezultaty. Część obiektu stanowi groblę wykonaną jako wał ziemny oddzielający zbiornik od rzeki [...]. Grobla pełni funkcję naturalnej przeszkody dla wód zgromadzonych w przedmiotowym zbiorniku wodnym, przed przedostawaniem się do rzeki. Jednak podobnie jak we wcześniej analizowanym przypadku nie są spełnione cele melioracyjne. Grobla na obszarze nawadnianym w ocenie organu powinna być wyposażona w urządzenia upustowe umożliwiające regulację spływu wód na obszary nawadniane. Zamontowana rura odpływowa ma zaś za zadanie jedynie regulację poziomu wody w zbiorniku i odprowadzenie jej nadmiaru do rzeki [...], a nie regulację poziomu wody w gruntach nawadnianych. Zatem cele melioracyjne nie zostają osiągnięte i nie można uznać obiektu jako grobli na obszarach nawadnianych.
Odnosząc się natomiast do możliwości kwalifikacji obiektu jako budowli hydrotechnicznej piętrzącej PINB wskazał, że przedmiotowy obiekt mimo, że jego część – wał ziemny (grobla) oddzielający staw od strony rzeki [...] – pełni funkcję piętrzącą, ale nie służy celom regulacji stosunków wodnych
w zakresie mogącym podlegać właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. Dodał, że przedmiotem postępowania jest cały zbiornik, a nie tylko grobla utrzymująca piętrzenie, stanowiąca tylko jego część, zaś roboty budowlane prowadzone były także w obrębie stawu – pogłębienie
i profilowanie dna oraz na jego obrzeżach – profilowanie skarp, faszynowanie itp.
Ostatecznie PINB wywiódł, że przedmiotowy obiekt nie jest ani urządzeniem melioracyjnym, ani budowlą hydrotechniczną piętrzącą, upustową i regulacyjną, ani stawem lub zbiornikiem pozwalającym zaliczyć go do niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. PINB stwierdził, że utworzony przez człowieka poprzez pogłębienie obniżenia terenu zbiornik wodny, niezależnie czy będzie stawem rybnym czy też będzie służył celom rekreacyjno-wypoczynkowym, będzie budowlą
o charakterze hydrotechnicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zbiornik wodny (staw rekreacyjny) stanowi obiekt budowlany, której realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę jest tzw. samowolą budowlaną, która podlega rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 lub może być zalegalizowana w oparciu o przepisy określone w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186).
Organ podał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Do dnia wydania niniejszej decyzji inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Podczas wizyty w siedzibie organu 23 września 2024 r. inwestor stwierdził, że nie będzie legalizował przedmiotowego zbiornika.
PINB skonkludował, że procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W przypadku ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie niewywiązywania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. W związku z bliskim sąsiedztwem przedmiotowego obiektu z rzeką [...] przy jego likwidacji należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych, zawartych np. w ustawie prawo wodne czy
w kodeksie cywilnym.
W wyniku rozpoznania wniesionych przez Z. M. oraz M.
i M. K. odwołań, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z 4 marca 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej jako: "P.b.") nakazał M. i M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego na dz. nr [...] obr. [...], gm. [...], o powierzchni 26 m x 85 m, poprzez usunięcie usypanych grobli powstałych z urobku powstałego przy pogłębieniu terenu, na którym w wyniku powierzchniowego spływu wód opadowych powstał zbiornik wodny, usunięcie rury PCV odprowadzającej nadmiar wód opadowych oraz usunięcie wykonanych urządzeń odprowadzających nadmiar wody jak i zrzut wody.
W uzasadnieniu decyzji WINB opisał stan faktyczny sprawy, stwierdził że jest on jasny i nie budzi wątpliwości organu, wobec czego należy utrzymać decyzję PINB w mocy. Podał, że konstrukcja art. 48 P.b. (w brzmieniu do dnia 19 września 2020 r.), na której oparte jest przedmiotowe postępowanie (związanie wyrokiem WSA
w Olsztynie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21) polega na tym, że do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 P.b. stosuje się zgodnie ze wskazaniem ust. 1 do obiektu budowlanego lub jego części, będącego
w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 48 P.b. i podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne co do zasady poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli jednak inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Decyzja ta ma charakter związany, a nie uznaniowy.
Wskazał, że kwalifikacja przedmiotowego zbiornika wodnego jak i tryb prowadzonego postępowania zostały jednoznacznie przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 listopada 2021 r., a organy nadzoru budowlanego zostały związane rozstrzygnięciem wskazanym przez Sąd. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest konsekwencją nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych, do czego zostali zobowiązani właściciele przedmiotowego zbiornika wodnego postanowieniem PINB z 15 lutego 2023 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołań WINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego badały legalność wybudowanego zbiornika wodnego. Do ich zadań n nie należy kwestia dotycząca ochrony ptaków czy ich miejsc lęgowych.
Organ odwoławczy zgodził się natomiast z zarzutem nieprecyzyjnego wskazania rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Podał, że "celem uzupełnienia zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż rozbiórka polegać będzie na usunięciu elementów piętrzących wodę, tj. usunięciu usypanych grobli powstałych z urobku powstałego przy pogłębianiu terenu, na którym w wyniku powierzchniowego spływu wód opadowych powstał zbiornik wodny, usunięciu rury PCV odprowadzającej nadmiar wód opadowych oraz usunięcie wykonanych urządzeń odprowadzającego nadmiar wody jak i zrzut wody. Nie polega to na zasypaniu istniejącego stawu, jak to sugerują skarżący. W związku z bliskim sąsiedztwem osób trzecich, rozbiórki należy dokonać z poszanowaniem ich własności, bezpieczeństwa, pod nadzorem osoby uprawnionej oraz zgodnie z zapisami ustawy prawo budowalne oraz kodeks cywilny".
Ostatecznie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących katalogu decyzji organu odwoławczego oraz wyjaśnił, że art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego nie ma możliwości prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepisy obowiązujące od dnia 19 września 2020 r.
Skargę na ww. decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie właściciele przedmiotowego stawu – M. K. i M. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 1 Pb przez nakazanie im rozbiórki zbiornika wodnego położonego na działce o nr [...] według przedstawionych przez organ odwoławczy wytycznych, które to wytyczne nie zostały poprzedzone przeprowadzeniem odpowiednich dowodów, w szczególności przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono postępowania, czy wykonanie rozbiórki stawu nie doprowadzi do naruszenia stosunków środowiskowych oraz wodnych w stosunku do sąsiadujących działek Z. M. i działek sąsiednich oraz nie dokonano właściwej oceny czy nakazanie rozbiórki zbiornika wodnego usytuowanego na działce skarżących może oddziaływać na rzekę [...];
b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw.
z 48 ust. 1 Pb przez wydanie decyzji nakazującej im rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego, podczas gdy decyzja winna odnosić się jedynie do takiego zakresu, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa;
c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. art. 84 k.p.a. przez nierozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku o powołanie dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalizacji na okoliczność ustalenia wpływu rozbiórki zbiornika wodnego na stosunki środowiskowe, związane z żyjącymi
w stawie rybami oraz ptactwem, które tworzy w jego obrębie gniazda, jak również na okoliczność charakteru stawu jako wału oddzielającego go od rzeki [...] oraz wpływy jakie może wywrzeć jego likwidacja na stosunki wodne;
d) art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji jako strony postępowania Dyrektora RZGW, który winien
w niniejszej sprawie uczestniczyć jako zarządca rzeki [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że PINB w sprawie w ogóle nie przeprowadził dowodu z oględzin, przez co organ odwoławczy nie miał szerszego spojrzenia na stan faktyczny sprawy. Rzeczona grobla leży w sąsiedztwie rzeki [...] oraz częściowo jest położona na nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Z tej przyczyny w postępowaniu winien brać udział Dyrektor RZGW, który mógłby wypowiedzieć się o zasadności wydanej decyzji i sposobie jej wykonania. Odnieśli się do postępowania legalizacyjnego, wskazując, że procedura legalizacji przewiduje uwzględnienie nie tylko przepisów techniczno-budowlanych, ale również planistycznych, a w tym przypadku również przepisów prawa wodnego, zatem zgodność z nimi to również zgodność z szeroko pojętą ochroną środowiska. Wobec tego ta kwestia powinna być przedmiotem badania w ramach nałożonych obowiązków. Wskazali, że każda decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie, tj. nie powinna negatywnie oddziaływać na otoczenie. Powołując stosowne orzecznictwo podali, że zasadne było w sprawie zbadanie, czy wykonanie rozbiórki zbiornika wodnego nie doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych i podtopienia działki skarżących, w tym nieruchomości mieszkalnej.
Dodali, że z treści samej decyzji wynika, że nakłada ona na nich obowiązek rozbiórki całego zbiornika wodnego, tymczasem w uzasadnieniu nie jest jasne, czy usunięcie grobli dotyczy tylko pomniejszonej przez poprzedników prawnych części stawu i usypania przez nich grobli, czy dotyczy całej grobli okalającej zbiornik. Poprzednicy prawni skarżących dysponowali pozwoleniem wodnoprawnym z 12 grudnia 2008 r. pozwalającym na legalizację całego urządzenia wodnego, a dopiero na skutek podjętych przez nich czynności dokonali pomniejszenia niewielkiej części istniejącego już zbiornika, przez co doszło do samowoli budowlanej. Wobec tego, gdyby nie doszło do pomniejszenia stawu, to skarżący nadal dysponowaliby pozwoleniem wodnoprawnym, tj. decyzją legalizującą staw, sprzed dnia jego pomniejszenia. Wskazali, że pojęcie rozbiórki nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale jego istotą jest przywrócenie poprzedniego stanu, a w konsekwencji nakaz rozbiórki jest możliwy jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym konieczne jest wyjaśnienie jaki jest zakres rozbiórki zbiornika wodnego – czy dotyczy on całego zbiornika, czy jego części oraz czy organ nie powinien nakazać dokonania czynności polegających na przywróceniu stanu poprzedniego, w którym istniał zalegalizowany staw stosownie do decyzji z 12 grudnia 2008 r.
Skargę na ww. decyzję WINB (zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Ol 282/25) wniósł również Z. M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydane
w sprawie rozstrzygniecie, a to:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz poprzez dokonanie nieprawidłowej, wybiórczej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów a w szczególności niezasadne przyjęcie – wbrew okolicznościom sprawy, że zbiornik wodny zlokalizowany na działce nr [...] powstał "w wyniku powierzchniowego spływu wód opadowych";
b) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy, ale w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego
i niezapewniający przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, tj. sprzed wykonania spornego zbiornika wodnego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 48 ust. 1 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie,
i nałożenie na M. i M. K. obowiązku w zakresie rozbiórki zbiornika wodnego na działce nr [...], który nie odpowiada treści tego przepisu, bowiem nie polega na przywróceniu terenu działki do stanu sprzed wykonania tego zbiornika i nie nadaje się do dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej, przez co może okazać się niewykonalny.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała, że z załączonych przez Z. M. pism w toku postępowania wynika, że przedmiotowy zbiornik wodny stanowi budowlę hydrotechniczną piętrzącą, jest to urządzenie spiętrzające wodę na terenie, który przed wykonanie zbiornika wodnego był odwadniany rowem melioracyjnym. Zbiornik wodny nie jest zasilany wyłącznie wodami opadowymi, ale głównie wodami gruntowymi, co potwierdza operat wodnoprawny sporządzony
w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Zbiornik wodny posiada ponadto urządzenie odprowadzające nadmiar wód ze zbiornika wodnego do rzeki [...].
Podkreślono, że skarżący był właścicielem gruntu – działki nr [...] – i na działce wcześniej istniał rów melioracyjny odwadniający. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy doprowadziło do nieprawidłowego doboru przez organ odwoławczy sposobu dokonania rozbiórki zbiornika wodnego, który nie uwzględnia jego charakteru i nie doprowadzi do jego faktycznej likwidacji ze skutkiem przywrócenia do stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed samowolnego wykonania przez państwo K. ww. obiektu budowlanego. W przypadku zbiornika wodnego, nakaz likwidacji samowolnie wybudowanego obiektu oznacza przymusowe jego zasypanie i przywrócenie do stanu poprzedniego, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Ostatecznie pełnomocnik podniosła, że zaskarżona decyzja nie zabezpiecza interesów skarżącego, a gwarantuje państwu K. pozostawienie, w zależności od tego, do jakiego poziomu rządnych rozbiorą oni groblę, stawu o nieco mniejszej powierzchni i średniej głębokości 1,2 m.
W odpowiedzi na skargi, organ nadzoru budowlanego wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Postanowieniem z 20 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 281/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi. Jednocześnie, w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargi wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkowało wydaniem decyzji, które określić można jako mało precyzyjne i uwzględniające istotę sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżeniu podlegała decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego. Nakaz rozbiórki został orzeczony w następstwie niewykonania przez M. i M. K. obowiązku nałożonego przez PINB postanowieniem z 15 lutego 2023 r., wydanym
w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 Pb w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. Obowiązek ten obejmował przedstawienie w określonym terminie:
- zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Pb.
Ww. postanowienie stało ostateczne i prawomocne wskutek wyroku tutejszego Sądu, sygn. akt II SA 419/23, w którym Sąd powołał się na związanie oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 876/21. W wyrokach tych Sąd jednoznacznie stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji, ze względu na swoje cechy charakterystyczne i wynikającą z nich kwalifikację prawną, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a jej legalizacja winna nastąpić w trybie art. 48 ust. 2 Pb. Legalizacja jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotu, który dopuścił się samowoli budowlanej, a strona, która nie wykonała nałożonych na nią obowiązków musi liczyć się z konsekwencjami jakie prawo łączy z niewykonaniem nałożonych obowiązków.
Nie ma wątpliwości, iż w wyznaczonym przez PINB terminie M. i M. K. nałożonego obowiązku nie wykonali. Wskutek tego należało wobec nich zastosować regulacje zawarte w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pb, zgodnie
z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, zastosowanie będzie miał przepis ust. 1, stosownie do którego organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Stwierdzić więc należy, że co do zasady mają rację organy orzekające w sprawie, że ustawa nie pozostawia im luzu decyzyjnego, a decyzja wydawana w tym trybie ma charakter związany (por. np. wyrok NSA z 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2862/21, LEX nr 3810815). Wynika to wprost z redakcji przepisu, w którym ustawodawca użył sformułowania "nakazuje rozbiórkę", a nie "może nakazać rozbiórkę".
Mimo że zaskarżona decyzja co do zasady jest prawidłowa, ze względu na fakt niewykonania nałożonych przez PINB w postępowaniu legalizacyjnym obowiązków, to nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na dostrzeżone przez Sąd uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ pierwszej instancji w decyzji z 1 października 2024 r. nakazał M. i M. K. rozbiórkę zbiornika wodnego na działce nr [...], bez określenia zakresu przedmiotu rozbiórki oraz bez oznaczenia sposobu jej wykonania. Znaczna część uzasadnienia decyzji PINB skupiła się natomiast wokół zagadnienia kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji, choć kwestia ta była już przedmiotem oceny prawnej zawartej w ww. wyrokach tutejszego Sądu, którą organ był związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Podkreślić również należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc ani organ administracji publicznej, ani następnie sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego oraz wskazań co do dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt I FSK 1363/21, LEX nr 3872477).
Natomiast wskutek wniesionych przez strony odwołań, obowiązek rozpatrzenia sprawy został przeniesiony na WINB zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ustanowioną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), stosownie do której rola organu odwoławczego nie sprowadza się do kontroli stanowiska organu pierwszej instancji. W piśmiennictwie podkreśla się, że "dla prawidłowej realizacji zasady dwuinstancyjności w postępowaniu odwoławczym powinno z reguły mieć miejsce ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznać sprawę na nowo, gdyż istota administracyjnego toku instancji polega właśnie na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, przez dwa różne organy administracyjne" (P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk,
A. Skóra, Olsztyn 2020, LEX/el.).
W ocenie Sądu, również WINB obowiązku tego nie wykonał prawidłowo. Wprawdzie organ odwoławczy dostrzegł uchybienie PINB w zakresie określenia sposobu rozbiórki, jednak uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy sam nie ustrzegł się od błędów, które nie pozwalają na pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym.
Obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jest ono jednym z najważniejszych składników decyzji; wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony. Z rozstrzygnięcia decyzji winno wprost wynikać, kto i co może lub musi uczynić lub do czego i w jakim zakresie jest uprawniony. Rozstrzygnięcie stanowi element decyzji, który cechuje się podwójną konkretnością, ponieważ odnosi się do indywidualnie określonego podmiotu (adresata decyzji) oraz wskazuje jego skonkretyzowane prawa lub obowiązki. Również z rozstrzygnięcia decyzji reformatoryjnej musi jednoznacznie i wprost wynikać, w jaki sposób zmieniono sytuację prawną adresata w porównaniu z tym, co zostało ukształtowane rozstrzygnięciem nieostatecznym. Utrwalony w orzecznictwie i literaturze jest pogląd, iż rozstrzygnięcia nie można domniemywać czy wyprowadzać z treści uzasadnienia. Powinno ono być wyrażone expressis verbis w sentencji (osnowie) decyzji. Z istoty decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania prawa, wyprowadzić należy wymóg określenia rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. K. Kaszubowski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2019, LEX/el.).
Zachowanie powyższych wymogów jest niezbędne choćby z uwagi na ewentualną konieczność poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym.
Uwzględniając więc cechy charakterystyczne obiektu, będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania (zbiornika wodnego), orzeczenie wydane w niniejszej sprawie powinno rozstrzygać o przedmiocie, zakresie i sposobie rozbiórki w taki sposób, aby strona nie miała wątpliwości czy nakaz dotyczy całego stawu, czy tylko jego części, jak również i tego jakie prace i w jaki sposób należy przeprowadzić, aby prawidłowo wykonać decyzję.
Decyzja organu I instancji w zasadzie pomija te kwestie ograniczając się do ogólnego stwierdzenia w sentencji o nakazie rozbiórki zbiornika wodnego. W uzasadnieniu tejże decyzji również nie można dostrzec elementów, które wskazywały na to w jaki sposób dokonać rozbiórki zbiornika wodnego i w konsekwencji stwierdzenia do jakiego stanu ma być doprowadzona działka [...] po dokonanej rozbiórce.
W tej sytuacji rozstrzygnięcie WINB uchylające decyzję organu I instancji i rozstrzygające istotę sprawy można byłoby uznać za prawidłowe, ale tylko co do samej zasady mianowicie tego, że rozbiórka zbiornika ma być wykonana.
Jednak wskazany w punkcie 2 decyzji sposób jej wykonania nasuwa wątpliwości co do zakresu i sposobu wykonania nałożonego obowiązku. Na potrzebę precyzyjnego określenia sposobu rozbiórki wszyscy skarżący w zasadzie zgodnie zwracali uwagę nie tylko w skargach, ale i odwołaniach, a przecież interesy ich są sprzeczne. Tymczasem organ odwoławczy, orzekając o rozbiórce zbiornika wodnego, nakazał w istocie "usunięcie grobli powstałych z urobku powstałego przy pogłębianiu terenu, na którym w wyniku powierzchniowego spływu wód opadowych powstał zbiornik wodny (...), usunięcie rury PCV (...), usunięcie wykonanych urządzeń odprowadzających nadmiar wody jak i zrzut wody" bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, mimo że skarżący Z. M. w postępowaniu kwestionował sposób powstania zbiornika, wskazując jako dowód w tym zakresie m.in. pozwolenie wodnoprawne z 12 grudnia 2008 r.
Celem nakazu wydawanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. jest likwidacja skutków samowoli budowlanej i przywrócenie stanu poprzedniego, a więc stanu zgodnego z prawem. Usunięcie usypanej grobli, rury PCV i urządzeń odprowadzających nadmiar wody z pewnością do stanu zgodnego z prawem nie doprowadzi części działki [...] będącej obecnie zbiornikiem wodnym.
Rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki zbiornika wodnego nie musi w każdym przypadku określać szczegółowego sposobu (technologii) wykonania nakazu, gdyż to okoliczności konkretnej sprawy determinują zakres czynności jakie należy wykonać. Wskazać jednak należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy prowadzonej z przerwami od 2008 r. nie należy do najprostszych. Do powstania zbiornika wodnego nie doszło na płaskim terenie, na skutek wykopania zagłębienia w ziemi. Pamiętać należy, że przedmiotowy zbiornik znajduje się w pobliżu rzeki, zaś zgodnie z twierdzeniami skarżącego Z. M. powstał on na terenie podmokłym, przez który przebiegał rów melioracyjny, natomiast skutkiem jego powstania są ubytki wody z działki tego skarżącego.
Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii podnoszonej w odwołaniu przez M. M. i K., dotyczącej przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy wykonanie rozbiórki przedmiotowego stawu nie naruszy stosunków wodnych na gruncie. W toku postępowania ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy, nie dokonały również analizy skutków orzeczonej rozbiórki pod kątem ewentualnego naruszenia stosunków wodnoprawnych. Natomiast w ocenie tutejszego Sądu, uwzględniając specyfikę obiektu będącego przedmiotem postępowania (budowla wodna), obowiązkiem organów przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę było zbadanie, jaki wpływ będzie miała rozbiórka na działki sąsiednie oraz czy wykonanie rozbiórki przedmiotowego zbiornika wodnego nie doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Niewyjaśnienie wszystkich ww. okoliczności stanowiło więc naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Pb, i z tych względów kwestionowane rozstrzygnięcia podlegały uchyleniu.
Sąd nie przesądza w sposób kategoryczny tego czy dla wyjaśnienia powyższych kwestie konieczne jest przeprowadzenie stosownej opinii technicznej, czy też opinii biegłego, jednak w żadnym wypadku poza oceną nie mogą pozostawać dwie okoliczności wskazane przez skarżącego Z. M., które w postępowaniu prowadzonym przez organy zostały pominięte. Mianowicie skarżący ten przedstawił organom mapę sytuacyjno-wysokościową odzwierciedlającą rzędne terenu w tym również działki [...] przed wykonaniem na niej zbiornika wodnego.
Nie ma również żadnych racjonalnych podstaw do tego aby zaprzeczać twierdzeniom tego skarżącego, że na działce [...] znajdował rów melioracji wodnych szczegółowych RG-37.
W ocenie sądu bez uwzględnienia tych okoliczności przywrócenie stanu poprzedniego będzie wręcz niemożliwe.
Odpowiadając na zarzut skargi M. i M. K. dotyczących braku czynnego udziału w postępowaniu RZGW, wskazać należy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zostało poinformowane o zapadłym rozstrzygnięciu w toku postępowania administracyjnego. Organ ten nie dostrzegł dotychczas konieczności ubiegania się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, a skarżący nie są uprawnieni do działania za Wody Polskie.
Raz jeszcze podkreślić należy, że celem nakazu rozbiórki jest likwidacja skutków samowoli budowlanej, a więc przywrócenie stanu sprzed nielegalnego wykonania robót budowlanych. Treść nakazu musi zatem być sformułowana w taki sposób, aby wykonanie nałożonego obowiązku było możliwe i nadawało się do ewentualnej egzekucji oraz rzeczywiście doprowadziło do stanu poprzedniego, a więc stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 591/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt
I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając od organu odwoławczego na rzecz M. M. K. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz na rzecz Z. M. kwotę 997 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi (500 zł), kosztów pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).