II SA/Ol 280/16

II SA/Ol 280/16 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2016-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Raszkowska
S. Beata Jezielska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a. art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. D. O. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 2 lipca 2015 r. J. D. (dalej jako: "skarżąca"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy K. z dnia 14 listopada 2014 r, nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (dalej jako: "studium"), domagając się stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś", oraz art. 72 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), poprzez podjęcie uchwały pomimo braków i nieprawidłowości w przedstawionej prognozie oddziaływania na środowisko dla studium w postaci braku rzetelnej oceny wpływu realizacji dokumentu na gatunki chronione, przede wszystkim na lokalne lęgowe populacje ptaków (bociana białego, bociana czarnego, orlika krzykliwego, bielika) oraz pomimo braku rzetelnego opracowania ekofizjograficznego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że zgodnie ze studium, w strefach F1,
F2 i G przewidywana jest możliwość umiejscowienia farm wiatrowych. Oznacza to, iż
możliwość zainstalowania farm wiatrowych przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie
terenów, na których znajduje się obszar Natura 2000, obszary specjalne ochrony ptaków, specjalne obszary siedlisk, rezerwat przyrody, obszary chronionego krajobrazu czy korytarze ekologiczne. Podała, że w toku procedury uchwalania studium, w dniu 2 kwietnia 2012 r. wystąpiono do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "RDOŚ") o opinie dla projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wykonaną w okresie 2011-2012. Wnioskowana opinia została udzielona pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Jednak w dniu 7 maja 2013 r. RDOŚ skierował do Rady Gminy pismo, w którym wyjaśnił, że opinii udzielonej w dniu 16 kwietnia 2012 r. nie należy traktować jako aprobującej, z powodu stwierdzonych braków i nieprawidłowości w przedstawionej prognozie oddziaływania na środowisko, tj. braku rzetelnej oceny wpływu realizacji dokumentu na gatunki chronione, przede wszystkim na lokalne lęgowe populacje ptaków. Skarżąca zauważyła, że RDOŚ informował organy gminy o potrzebie rocznego monitoringu ptaków, czego zaniechano. Natomiast na etapie sporządzenia studium okoliczność występowania gatunków chronionych powinna być rozpoznana i uwzględniona. Zdaniem skarżącej sporządzona na potrzeby studium prognoza oddziaływania na środowisko jest nierzetelna, gdyż nie uwzględnia wszystkich wymogów prawnych, zawartych w wyżej powołanych przepisach prawa, albowiem brak w niej oceny wpływu realizacji dokumentu na gatunki chronione, przede wszystkim na lokalne lęgowe populacje ptaków, w szczególności wobec niewykonania monitoringu ptaków. Braki te przekonują o naruszeniu wskazanych na wstępie przepisów, ponieważ nie pozwalają na przyjęcie, iż zachowano wymóg, aby studium zapewniło warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Wskazała, że zarówno RDOŚ w piśmie z dnia 7 maja 2013 r., jak również GDOŚ w piśmie z dnia 23 marca 2013 r.
podkreślali, że prognoza powinna wskazywać obszary, które z uwagi na zagrożenie dla
określonych populacji gatunków nie mogą być przeznaczone pod inwestycje. Tymczasem przedmiotowa prognoza nie zawiera informacji o istniejących gatunkach, ich liczebności, czy lokalizacji. Wskazała, że niniejsza prognoza zawiera przede wszystkim oceny hipotetyczne, oparte głównie na prawdopodobieństwie zasadach logicznego wnioskowania (str. 4 prognozy), a nie na rzetelnym opracowaniu ekofizjofgraficznym, co powinno było nastąpić zgodnie z obowiązującymi przepisami, i na co zwrócił uwagę RDOŚ. Stwierdziła, że mimo nieusunięcia obiektywnie występujących braków, a zatem w sytuacji pełnej świadomości ich wystąpienia, Rada Gminy studium uchwaliła. W ocenie skarżącej zaistniałe braki wywołały stan naruszenia prawa, który powinien zostać usunięty.
Uzasadniając naruszenie interesu prawnego, skarżąca wskazała, że możliwość
zainstalowania farm wiatrowych przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie jej miejsca
zamieszkania, które znajduje się bezpośrednio obok strefy F1. Realizacja tych inwestycji doprowadzi zaś do rażąco negatywnych skutków w postaci negatywnego oddziaływania na zdrowie osób znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jak również narusza prawo do funkcjonowania w niezakłóconym ładzie przyrodniczym i krajobrazowym, a także wpływa na rażące obniżenie wartości nieruchomości skarżącej oraz na utrudnienie bądź nawet uniemożliwienie potencjalnej sprzedaży. Bliskość farm wiatrowych wpływa również niekorzystnie na wyniki produkcyjne i zdrowie zwierząt, w tym hodowlanych, a zatem również na ograniczenie możliwości wykorzystania nieruchomości rolnej w celach hodowlanych, tym samym, również w tym zakresie na jej wartość. Skarżąca odniosła się również do planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], uchwalonego uchwałą z dnia 27 maja 2015 r., wskazując, że w planie tym określono minimalną odległość od siedzib ludzkich, w jakiej mogą znajdować się turbiny wiatrowe na minimum 2000 metrów.
W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o oddalenie skargi.
Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego
skarżącej. Nie ma bowiem dowodów na to, że farmy wiatrowe mają w ogóle jakikolwiek
wpływ na samopoczucie osób mieszkających, bądź przebywających w ich pobliżu lub też, że negatywnie wpłyną na efektywność prowadzonej w ich pobliżu produkcji rolniczej. Nie ma też pewności, czy w strefach F1, F2 lub G farmy w ogóle powstaną, a jeżeli tak, to w jakiej odległości od zabudowań, jakiej będą wielkości i jakiej mocy. Odległość umiejscowienia ewentualnych wiatraków zostanie uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem zasad, o których mowa w uchwale z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Zauważył, że w przypadku faktycznego spadku wartości nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie farm, ustawodawca przewidział możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Organ zaznaczył, że w toku procedury uchwalania studium otrzymał wszelkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym opinię RDOŚ z dnia 16 kwietnia 2012 r., w trybie art.17 pkt 6 lit. a tiret trzeci w zw. z art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że w opinii tej RDOŚ stwierdził, iż przy wyborze lokalizacji elektrowni wiatrowych należy brać pod uwagę zalecenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, m.in. analiza powinna być sporządzona na podstawie obserwacji terenowych i obejmować okres co najmniej jednego roku z uwzględnieniem okresów lęgowych oraz migracji wiosennej i jesiennej z wykorzystaniem dostępnej literatury fachowej. Organ zaznaczył, że uwzględnienie tego aspektu znajduje się w gestii Rady Gminy. Przyjęcie dokumentu w obecnym kształcie oznacza przeniesienie ciężaru oceny na etap sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy ocenił, że opinia ta nie zawiera negatywnego stanowiska co do treści studium. Formułowane na późniejszym etapie zastrzeżenia RDOŚ względem treści prognozy oraz opracowania ekofizjograficznego (pismo z dnia 7 maja 2013 r.), wpłynęły do organu sporządzającego studium po terminie określonym wart. 54 ust. 1 u.u.i.ś. Zdaniem organu wykonawczego gminy późniejsze uwagi RDOŚ nie mają uzasadnienia w przepisach prawa. Obowiązek prowadzenia rocznego monitoringu ptaków nie wynika bowiem z treści art. 51 u.u.i.ś., dotyczącego szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, ani z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych U.t. Dz. U. 2002 r. Nr 155, poz. 1298 ze zm.), stanowiącego o zakresie opracowań ekofizjograficznych. Zarówno prognoza, jak opracowanie ekofizjograficzne w przedmiotowej sprawie zawierają niezbędne elementy, o których mowa w powołanych przepisach, a wymagania RDOŚ w zakresie dodatkowych informacji dotyczących rocznego monitoringu ptaków rażą dowolnością. Organ podał, że także zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko został uzgodniony z RDOŚ na etapie opracowywania projektu oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 53 u.u.i.ś, (pismo z dnia 26 kwietnia 2010 r.). Organ zauważył, że stwierdzenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 29 marca 2013 r. (powtórzone przez skarżącą - str. 5 skargi), zgodnie z którym "wskazane jest, aby opracowania ekofizjograficzne były dołączone do dokumentów przekazywanych do
zaopiniowania w ramach strategicznej oceny, jako dokument, na podstawie którego zostało sporządzone studium", nie stanowi jeszcze obowiązku, tym bardziej że nie wynika z przepisów prawa. Skoro RDOŚ dowiedział się o powyższym zaleceniu dopiero w marcu 2013 r., nie można robić zarzutu organowi gminy, że ten nie przekazał opracowania do RDOŚ marcu 2012 r.
Wójt Gminy zważył, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, o charakterze bardzo ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie następuje w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że przy uchwalaniu planu miejscowego ponownie sporządzi prognozę oddziaływania na środowisko dla terenu objętego studium. Także w przypadku ewentualnej budowy farm wiatrowych w ramach postepowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danej inwestycji (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.d.i.ś.) i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, że procedura uchwalania zaskarżonego studium była już przedmiotem skargi Wojewody [...] w sprawie [...] i Sąd nie dostrzegł w zakresie prognozy oraz opracowania ekofizjograficznego żadnych nieprawidłowości
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 października 2015 r., [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił przedmiotową skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: .p.p.s.a.", Sąd uznał, że studium nie narusza interesu prawnego skarżącej, w odniesieniu bowiem do działki, stanowiącej jej własność, uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie zagospodarowanie terenu. W ocenie Sądu nie istniały przesłanki do wywiedzenia bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącej z postanowień studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru mogą jedynie świadczyć o woli organu planistycznego do zaoferowania potencjalnym inwestorom obszarów dla rozmieszczenia elektrowni wiatrowych.
Postanowieniem z dnia 12 lutego 2016 r., Naczelny Sąd
Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu
Sądowi w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji przyjął, że skarżąca
w skardze dostatecznie wykazała, że studium narusza jej interes prawny, co stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymuje ją do wniesienia skargi na tę uchwałę. Wskazała bowiem, że zapisy studium odnoszące się do sąsiadującego z jej
nieruchomością obszaru F1 przewidują możliwość przeznaczenia tego obszaru pod
budowę farmy wiatrowej. Okoliczność, że zapis ten jest przeznaczeniem uzupełniającym, a nie głównym, nie ma znaczenia w sprawie. Już samo stworzenie w studium możliwości przeznaczenia tego obszaru pod budowę farmy wiatrowej powoduje, że uchwalony na podstawie tego studium plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego przewidujący takie właśnie przeznaczenie będzie zgodny ze studium, co w konsekwencji doprowadzić może w rzeczywistości do powstania tam farmy wiatrowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że farma wiatrowa będzie oddziaływać na uprawnienia i obowiązki właścicieli nieruchomości z nią sąsiadujących. Powstanie takiej inwestycji może też doprowadzić do ograniczenia przysługujących im uprawnień właścicielskich np. w zakresie korzystania ze swojej nieruchomości ze względu na emitowany przez wiatraki hałas. NSA wyjaśnił, że przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. W związku z tym trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że naruszenie interesu prawnego skarżącej przez zaskarżone przez nią studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. polega na tym, że określono w nim możliwość przeznaczenia obszaru
sąsiadującego z nieruchomością skarżącej na budowę elektrowni wiatrowych. Fakt, że
przeznaczenie działki skarżącej nie ulegnie zmianie (teren rolny), nie uzasadnia
twierdzenia, że potencjalnie możliwe wybudowanie farmy wiatrowej w sąsiedztwie
nieruchomości skarżącej nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z jej nieruchomości.
W niniejszej sprawie zapis o dopuszczalności przeznaczenia obszaru F1 pod budowę farm wiatrowych powoduje powstanie interesu prawnego skarżącej opartego o jej uprawnienia właścicielskie wynikające z niezakłóconego korzystania z nieruchomości.
Z uwagi na to, że analizowane ustalenia studium, na skutek wiążącego organy gminy
charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, już studium narusza interes prawny skarżącej. Nie
oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że
studium narusza interes prawny skarżącej otwiera dopiero drogę do oceny zgodności
z prawem tego aktu. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien
ocenić, czy zaskarżone studium, w szczególności postanowienia kwestionowane przez
skarżącą, są zgodne z prawem.
Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i zarzuty w niej zawarte. Podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby procedura planistyczna była poprzedzona badaniami w terenie, które według rozporządzenia są konieczne. Zdaniem strony skarżącej uchybienia w studium naruszają jej interes prawny ze względu na walory krajobrazowo-przyrodnicze, co przekłada się również na potencjalną wartość nieruchomości skarżącej.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że w ocenie gminy nie zostały
naruszone jej obowiązki ani procedura.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.
Jeżeli akt prawny, o którym mowa wart. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z
naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę,
stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
Zaskarżone studium wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 27
marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Przy ocenie legalności zawartych w nim rozwiązań uwzględnić należy więc treść art. 28 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Oceniając zasadność żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały
w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy
K. z powodu braku rocznego monitoringu gatunków chronionych ptaków na terenie obszaru F1, na którym dopuszczono alternatywnie posadowienie elektrowni
wiatrowych bez ustalenia ich lokalizacji i stref ochronnych, Sąd uznał, że skarga nie
zasługuje na uwzględnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przy czym w pierwszej kolejności zauważyć należy, że potwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia interesu prawnego skarżącej przez kwestionowane studium, z uwagi na dopuszczenie w sąsiedztwie jej działki lokalizacji turbin wiatrowych na obszarze F1, nie oznacza automatycznie zasadności skargi, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym postanowieniu. Fakt ten pozwala natomiast w świetle normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dokonać kontroli legalności zaskarżonego studium przez Sąd w zakresie ustaleń dla obszaru F1 i zachowania w tym względzie wymaganej procedury. Podkreślić trzeba tutaj, że uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej, daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt. Przy czym skarżąca może kwestionować studium tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżonym studium. Tym samym skarżąca mogła realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących jej uprawnień, jako właścicielowi działki położonej na obszarze uchwalonego studium. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny mogą być tylko te zapisy zaskarżonego planu, które dopuszczają w sąsiedztwie działki skarżącej lokalizację turbin wiatrowych na obszarze F1 w zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 u.p.z.p. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi: istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone wart. 11 i 12 ust. 1 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej
przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady
sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być
interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251- 253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego.
W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego studium nie doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu jego sporządzania. Zauważyć można, że treść niniejszego studium i zachowanie wymaganej procedury przy uchwalaniu tegoż studium, tutejszy Sąd badał też w sprawie [...], w której uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność poprzedniej wersji studium z dnia 19 sierpnia 2013 r. z powodu braku odzwierciedlenia w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 2A, obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, opisanych w części tekstowej w pkt 5.3.1. Sąd ustalił wówczas istnienie dwóch załączników graficznych o różnej treści w tym zakresie, co wywołało wątpliwość co do brzmienia podjętej w dniu 19 sierpnia 2013 r. uchwały. Poza tym WSA stwierdził naruszenie trybu sporządzenia studium, poprzez wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium w wersji różnej od uchwalonej. Ówcześnie orzekający skład za niezasadny natomiast uznał zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Wojewoda wywiódł bowiem, że przedmiotowe studium powinno przesądzać kwestię czy na terenie gminy przewiduje się urządzenia do produkcji energii ze źródeł odnawianych, poprzez wskazanie ich rozmieszczenia oraz ich stref ochronnych, a nie dopuszczać ich ewentualną lokalizację oraz wskazywać szeroki (strefę) obszar, na którym jest dopuszczalne lokalizowanie elektrowni wiatrowych, do skonkretyzowania w planie miejscowym. WSA w Olsztynie wskazał, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który wymaga w przypadku rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, wyznaczenia obszarów, na których będą rozmieszczone, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu został dodany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043), która weszła w życie z dniem 25 września 2010 r. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej do
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto
uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ w rzeczonej sprawie Rada Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia 30 stycznia 2009 r. przystąpiła do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., nie budziło wątpliwości Sądu, że prawidłowo w odniesieniu do uchwalonego studium nie miał zastosowania przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Sąd uznał jednocześnie, że powyższe nie oznacza, że gmina nie miała prawa przesądzać o dopuszczeniu na swoim terenie lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W wyroku tym Sąd wskazał też, że studium - jako forma realizacji polityki przestrzennej - z założenia winno być aktem elastycznym, który pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych, w zakreślonych nieprzekraczalnych granicach. Realizacja tej polityki następuje w drodze podstawowego wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępnej lokalizacji infrastruktury technicznej, obszarów chronionych i innych, wymienionych wart. 10 ust. 2 u.p.z.p. Dodał, że przyjęte w studium kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy mogą mieć charakter zarówno postulatów i rekomendacji, jak i charakter wiążący przy stanowieniu planów miejscowych.
Powyższe stanowisko, co zaznaczyć należy, wiąże przy ocenie zaskarżonego
studium, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było
przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W świetle tego unormowania oraz wytycznych wynikających z treści wyroku kasacyjnego, eliminującego poprzednią wersję tego samego studium, poprzedzoną taką samą procedurą co do terenu F1, rolą organu wykonawczego gminy było uzupełnienie procedury planistycznej i treści załącznika graficznego studium tylko w zakresie wskazanym w wyroku, co też uczyniono. W niniejszej sprawie istotnym jest, że w wyroku tym Sąd zaakceptował ustalenia dla obszaru F1, mimo że Wojewoda wyraźnie negował brak określenia rozmieszczenia elektrowni wiatrowych i ich stref ochronnych, co wymagałoby przeprowadzenia dokładnej analizy uwarunkowań środowiskowych, której brak zarzuca skarżąca. Skoro wyrok ten przesądził, że w stanie faktycznym sprawy, wobec wszczęcia procedury uchwalania studium przed wejściem w życie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., przepis ten nie ma zastosowania, a tym samym organ gminy nie miał obowiązku wskazywania rozmieszczenia elektrowni wiatrowych i ich stref ochronnych, to nie było potrzeby, na tym etapie działań planistycznych, szczegółowego analizowania możliwości ich lokalizowania. W takiej sytuacji obowiązek dokładnego rozważenia usytuowania wiatraków z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych i prawnych przeniesiony został na etap uchwalania planu miejscowego dla tego terenu. Pozwala na to treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa wart. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu
terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Z zapisów części tekstowej studium wyraźnie wynika właśnie taki zamiar uchwałodawcy, który w studium jedynie zasygnalizował możliwość wzięcia pod uwagę spornego obszaru do lokalizacji elektrowni wiatrowych na etapie uchwalania planu miejscowego. W treści studium wprost wskazano, że strefa F1 spełniać ma przede wszystkim funkcję rolniczą. Dopuszczono w jej obrębie możliwość lokowania elektrowni wiatrowych pod warunkiem dostosowania się zachowania odpowiednich obowiązujących przepisów.
Wyszczególniono w pkt 6.6.6., że przy lokalizacji elektrowni wiatrowych należy
obowiązkowo uwzględnić następujące czynniki:
- bliskość i jakość sieci elektroenergetycznej;
- charakter geologiczny podłoża, zapewniający bezpieczeństwo posadowienia elektrowni;
- możliwość dojazdu ciężkiego sprzętu budowlanego;
- zredukowanie do minimum źródła hałasu, jakim jest praca wirnika wiatraka, poprzez
zachowanie odpowiednich odległości elektrowni wiatrowych od siedlisk człowieka;
-odległości od masztów i anten radiowych - ze względu na zakłócenia elektromagnetyczne;
- odległości od siedlisk fauny;
- lokalizacja poza obrębem obszarów objętych ochroną prawną;
- elektrownie wiatrowe nie mogą powodować zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia
życia człowieka, w związku z powyższym należy zachować właściwe odległości wiatraków od zabudowy i siedlisk człowieka oraz fauny, wynikające z: właściwych obowiązujących przepisów norm oraz odpowiednich opracowań sporządzonych na podstawie przeprowadzonych niezbędnych badań, przy czym zaleca się uwzględnienie stref ochronnych wokół obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię o mocy przekraczającej 100 kW z odnawialnych źródeł energii - dla elektrowni wiatrowych strefy o zasięgu minimum 500 m od zabudowy mieszkaniowej i innej chronionej akustycznie;
- elektrownie wiatrowe lokalizować na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
Powyższe unormowania jednoznacznie wskazują, że obawy skarżącej co do zbyt
bliskiego sąsiedztwa wiatraków i zagrożenia dla gatunków chronionych są przedwczesne. Dopuszczenie w studium jako funkcji uzupełniającej strefy F1- posadowienia elektrowni wiatrowych, bez określenia ich rozmieszczenia i z poczynionymi zastrzeżeniami, powoduje przyjęcie, że możliwość ich lokalizowania na spornym obszarze pozostaje wciąż pod wielkim znakiem zapytania. Przedmiotowe studium w ogóle nie przesądza, że w strefie F1 posadowione zostaną elektrownie wiatrowe, ale daje tylko zielone światło dla tego rodzaju inwestycji z uwagi na konieczność zachowania spójności pomiędzy treścią studium i planem miejscowym, co wynika z brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Treść tego przepisu należy rozumieć jako realizowanie wytycznych studium przez plan
miejscowy. Skoro zaś w warunkach niniejszej sprawy organy gminy nie miały obowiązku ustalenia w studium rozmieszczenia dopuszczonych elektrowni wiatrowych i tego nie uczyniły, a ich ewentualna lokalizacja obwarowana została warunkami, których spełnienie jest zbieżne z oczekiwaniami skarżącej, to kwestionowane przez skarżącą zapisy studium mogą w ogóle nie znaleźć odzwierciedlenia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu takie działanie organów gminy było dopuszczalne w sytuacji niezwiązania treścią art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i zabezpiecza interes prawny skarżącej związany z posadowieniem elektrowni wiatrowych w strefie F1. Przyjęte w studium rozwiązania, co podkreślić należy, są spójne z przepisami u.p.z.p. i powołanymi w skardze przepisami mającymi na celu ochronę środowiska, gdyż nakazują ich uwzględnienie. Postanowienia zaskarżonego studium, jak już wskazano, nie przesądziły lokalizacji elektrowni wiatrowych, a jedynie taką możliwość poddały pod rozwagę, nakazując przeprowadzenie niezbędnej analizy w tym kierunku na etapie uchwalania planu miejscowego, co przewiduje zresztą wspomniany art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Dlatego zastrzeżenia w tym przedmiocie skarżąca będzie mogła zgłaszać w sytuacji przystąpienia przez organy gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na etapie jego sporządzania. Same zapisy studium, czego skarżąca ma świadomość, są bezskuteczne, gdyż nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnych. W takim stanie rzeczy nie sposób czynić organom gminy zarzutu braku przeprowadzenia rzetelnej analizy w prognozie oddziaływania na środowisko i opracowaniu ekofizjograficznym, sporządzonych w zakresie wystarczającym na potrzeby niniejszego studium.
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a.