II SA/OL 270/25

II SA/Ol 270/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art.4 pkt 8, art.29 ust.1 i ust.3, art.29a ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7,art.8, art.15, art.77, art.189f ust.1, art.189d pkt 5, art.189 par.2 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za wybudowanie w pasie drogowym zjazdu na nieruchomość bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 2 października 2024 r. Prezydent O. (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i ust. 1a, art. 29a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako: u.d.p.), § 2 uchwały Nr (...) Rady Miasta O. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta O., których zarządcą jest Prezydent O. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2020 r., poz. (...) ze zm.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768), wymierzył K. i W. M. (dalej jako: strony lub skarżący) karę pieniężną w wysokości 10.547,70 zł za wybudowanie bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym ulicy P. w O. (dz. nr (...) w obr. (...)), położonej w ciągu drogi gminnej (...), zjazdu na nieruchomość położoną na działce nr (...) w obr. (...) przy ulicy P. (...), o powierzchni 2,7468 m², w okresie od 3 kwietnia 2023 r. do 14 grudnia 2023 r. (łącznie 256 dni), zajmując na ten cel teren przeznaczony pod zagospodarowanie zielenią.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że 3 kwietnia 2023 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ulicy P. w O., podczas której stwierdzono funkcjonowanie przedmiotowego zjazdu na nieruchomość należącą do stron. Stwierdzono, że zjazd został wybudowany w tym miejscu ponownie, bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, poprzez wyłożenie żwiru gruboziarnistego w celu utwardzenia gruntu na długości 3,27 m i szerokości odpowiednio 0,83 m i 0,85 m, mierząc od krawężnika do cokołu ogrodzenia, co daje powierzchnię zajęcia wynoszącą 2,7468 m². Podano, że jest to kolejne postępowanie w sprawie wybudowania przez strony zjazdu w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem w 2020 r. strony wykonały w tym samym miejscu zjazd z ekokraty ażurowej parkingowo-trawnikowej wypełnionej trawą, po uprzednim usunięciu rosnących wzdłuż nieruchomości krzewów, odnośnie do czego toczy się odrębne postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej. Wskazano, że przeprowadzone kontrole potwierdziły, że zjazd jest użytkowany przede wszystkim w celach wjazdu pojazdów przeznaczonych do naprawy, a jedno z drewnianych przęseł o znacznej wysokości pełni funkcję bramy wjazdowej. Podano, że z przeprowadzonych kontroli spisano protokoły, do których załączono dokumentację fotograficzną. Podniesiono, że 14 listopada 2023 r. przeprowadzono oględziny pasa drogowego, które potwierdziły dalsze funkcjonowanie zjazdu, a w czynności tej uczestniczyła strona, która poinformowała o braku ruchomego przęsła oraz zaznaczyła, że w tym miejscu nie jest organizowany zjazd. Natomiast kontrola przeprowadzona 28 grudnia 2023 r. potwierdziła, że zjazd został zlikwidowany poprzez usunięcie żwiru gruboziarnistego. Organ przywołał przepisy u.d.p. i podkreślił, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Zdaniem organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości okoliczność, że strony dokonały budowy zjazdu na nieruchomość bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 2,7468 m² w okresie od 3 kwietnia 2023 r. do 14 grudnia 2023 r. (łącznie 256 dni). Wskazano, że dla odpowiedzialności administracyjnej nie ma znaczenia fakt, czy właściciel nieruchomości korzysta z wybudowanego zjazdu, ani też czy właściciel nieruchomości fizycznie wybudował zjazd, czy też jedynie zlecił jego wybudowanie. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, a zatem kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie, a odpowiedzialność powstaje z chwilą popełnienia naruszenia określonego w art. 29a u.d.p., zaś wymierzona kara pieniężna obciąża właściciela lub użytkownika nieruchomości, do której wybudowano zjazd bez zezwolenia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o umorzenie postępowania z powodu prowadzenia przez organ sprawy dotyczącej tego samego przedmiotu wyjaśniono, że przedmiot obu postępowań, czyli wybudowanie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość, jak i podmiot jest ten sam, ale odmienne są pozostałe okoliczności, w tym okres zajęcia pasa drogowego. Wskazano, że przepisy u.d.p. nie przewidują zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, zaś wskazane w art. 189f k.p.a. przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie zostały spełnione. Wyjaśniono, że nie można mówić o znikomości stwierdzonego naruszenia, gdyż zjazd z drogi publicznej powoduje zmianę organizacji ruchu na danym odcinku drogi i może mieć wpływ na utrudnienia zarówno w ruchu pieszym, jak i kołowym, a tym samym nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w szczególności, że jest to zjazd na wąskiej osiedlowej uliczce naprzeciwko innych, legalnych, zjazdów do garaży. Ponadto strony, mimo posiadania wiedzy o konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, jak również o konsekwencjach wynikających z zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ponownie wybudowali zjazd bez zezwolenia. Wskazano także, że strony nie podjęły żadnych działań, aby w sposób legalny wybudować zjazd. Podano, że naruszenie prawa miało charakter ciągły (256 dni), a strony nie wykazały, że przyczyną naruszenia prawa i zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia w omawianym okresie była potrzeba ochrony życia lub zdrowia, konieczność ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrona ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony. Zatem odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej naruszałoby także zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do innych podmiotów zajmujących pas drogowy zarówno bez zezwolenia, jak i podmiotów posiadających zezwolenie ze względu na obowiązek uiszczenia wynikającej z przepisów opłaty bądź też kary pieniężnej w przypadku braku zezwolenia. Podkreślono, że celem nałożenia kary administracyjnej jest nie tylko zastosowanie sankcji wobec podmiotu dokonującego naruszenia, ale także przywrócenie zaufania do porządku prawnego. Organ pierwszej instancji podał ponadto przyjęte stawki i sposób wyliczenia kary pieniężnej.
Strony, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyły odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i czynienie dowolnych ustaleń i interpretacji faktów, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie środków rażąco nieproporcjonalnych do zaistniałego stanu faktycznego i wagi naruszeń;
- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez podejmowanie kroków prawnych jedynie w odniesieniu do strony, podczas gdy ich sąsiedzi wybudowali zjazdy poprzez ułożenie kostki brukowej w pasie zieleni, a wobec których żadne postępowanie nie zostało wszczęte;
- art. 9 k.p.a. poprzez udzielanie stronom błędnych pouczeń w sprawie i błędnych wskazań co do kroków, jakie należy podjąć celem przywrócenia stanu akceptowalnego przez organ;
- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o kontrolach, co uniemożliwiło stronie powzięcie wiadomości o braku akceptacji kamienia wysypanego w pasie drogowym, a tym samym dostosowanie się do oczekiwań organu;
- art. 189 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia stronom kary;
- art. 29 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten konstruuje domniemanie faktyczne co do osób odpowiedzialnych za budowę nielegalnego zjazdu, podczas gdy przepis ten takiego domniemania nie tworzy;
- art. 29 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pod pojęciem wybudowania zjazdu należy rozumieć każdą czynność, na skutek której możliwe jest przejście z pasa drogowego na działkę.
Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie postępowania. W uzasadnieniu złożonego odwołania podniesiono, że odwołujący uprzątnęli bałagan i przez lata dbali o zieleń wokół swoich posesji i przez przeszło 40 lat nikt tej praktyki nie kwestionował. Podano, że część sąsiadów na tyłach swoich posesji zlikwidowała pasy zieleni, zastąpiła je kostką brukową, a także zamontowała bramy, celem umożliwienia sobie wjazdu na posesję, czego organ miał pełną świadomość, ponieważ był o tym informowany. Jednakże w stosunku do żadnego innego z sąsiadów nie toczy się postępowanie, co zdaniem odwołujących narusza w sposób oczywisty przepis art. 8 § 1 i 2 i drastycznie narusza zaufanie obywatela do organów administracji. Wyjaśniono, że strona ubiegała się o zezwolenie na zjazd w 2017 r., ale organ nie wyraził na to zgody. Wyjaśniono, że po usunięciu ekokraty w jej miejscu była nieestetyczna dziura w ziemi, zapełniająca się wodą w czasie deszczu. W związku z tym, jak podały strony, telefonicznie ustalili z urzędniczką, że miejsce to można zaspać kamieniem ozdobnym. Wskazano, że nie jest prawdą jakoby wymiana ogrodzenia stanowiła budowę bramy, ponieważ przęsło płotu można zdjąć, zaś dokonano jedynie wymiany starego płotu na nowy, co organ mylnie interpretuje jako budowę zjazdu. Wskazano, że podjęcie 20 kontroli bez zawiadomienia stron o czynnościach jest sprzeczny z dyspozycją przepisu art. 10 k.p.a. Zarzucono także, że nadal nie wyjaśniono, kto faktycznie wybudował zjazd. Ponadto wskazano, że organ winien odstąpić od wymierzenia kary, gdyż intencją strony nigdy nie była budowa zjazdu, strony zawsze stosowały się do udzielonych poleceń i nie działały w złej wierze, co powinno zostać zauważone i docenione.
Decyzją z 26 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podano, że treść przepisu art. 29a ust. 1 u.d.p. jest kategoryczna i w takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. i odpowiedniego przepisu prawa miejscowego. Organ nie może przy tym badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. W ocenie Kolegium postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób dokładny i wyczerpujący, z zachowaniem podstawowych zasad i reguł k.p.a., jak też organ dokonał prawidłowej i rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji ustalił i wykazał bezspornie, że doszło do budowy zjazdu, którą zrealizowano bez uprzedniego uzyskania zezwolenia oraz, że podmiotem odpowiedzialnym za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi są strony. Potwierdzają to przeprowadzone przez pracowników organu kontrole pasa drogowego, z których sporządzono protokoły kontroli oraz oględziny pasa drogowego, a także dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników organu, stanowiąca załączniki do protokołów kontroli, mapa zasadnicza określająca granice pasa drogowego i wydruki ortofotomapy z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta O. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że po tym, jak strona wybudowała w pasie drogowym zjazd z ekokraty ażurowej i parkingowo-trawnikowej wypełnionej trawą i w sprawie tej prowadzone było odrębne postępowanie, zakończone wydaniem decyzji o nałożeniu kary, podczas kontroli pasa drogowego 3 kwietnia 2023 r. pracownicy organu stwierdzili ponownie funkcjonowanie zjazdu z drogi publicznej. Podano, że działania polegające na wysypaniu kamienia naturalnego oraz wymiany ogrodzenia (bramy wjazdowej) na posesję, które odpowiadają definicjom ustawowym obiektu budowlanego i budowy, zawartych w art. 3 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wskazują, że doszło do wybudowania zjazdu. Część terenu pasa drogowego, na której wykonano utwardzenie, pokrywa się z szerokością przestrzeni po otworzeniu bramy. Za nieuzasadniony uznano zarzut pełnomocnika stron dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o kontrolach, gdyż organ pierwszej instancji nie ma obowiązku zawiadamiania strony postępowania o każdej swoim działaniu, w tym o każdej kontroli pasa drogowego, bowiem obowiązek taki nie wynika ani z przepisów u.d.p., ani z przepisów k.p.a. Czynnością postępowania, o której strony winny być zawiadomione i w której mogą uczestniczyć były oględziny przedmiotowego zjazdu i jak wynika z akt sprawy, o czynności tej strony zostały zawiadomione. Podkreślono, że odpowiedzialność administracyjną za przebudowę zjazdu ponosi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, z której w sposób nielegalny wybudowano zjazd. Wskazano, że wyliczenie wysokości kary dokonane przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe. Kolegium podzieliło także stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Wskazano, że unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Podano, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie pierwszej przesłanki, gdyż strona świadomie wybudowała zjazd bez zezwolenia zarządcy drogi, jak też strona nie wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wskazano, że wybudowanie zjazdu w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma, gdyż zjazd z drogi publicznej powoduje zmianę organizacji ruchu na danym odcinku drogi i nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a może mieć wpływ na utrudnienia zarówno w ruchu pieszym, jak i ruchu kołowym. Ponadto zjazd został wybudowany z pominięciem ustalenia parametrów dotyczących budowy zjazdu (np. parametrów dotyczących widoczności), a istotnych także z punktu widzenia bezpieczeństwa pasa drogowego i ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa dla wszystkich użytkowników ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego nie bez znaczenia jest także i to, że przedmiotowy zjazd funkcjonował w pasie drogowym przez długi okres tj. 256 dni, jak również to, że strony powinni mieć świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, gdyż toczyło się już wobec nich wcześniejsze postępowanie. Podniesiono, że mając na uwadze istotę i charakter wymierzenia kary za budowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi brak jest również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a.
Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli na powyższe rozstrzygnięcie skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, w której nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności związanych z wymierzeniem kary oraz wybudowaniem zjazdu, zajęciem pasa drogowego na prawach wyłączności;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oparciu się przy wydawaniu rozstrzygnięcia na wybiórczej, dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem błędnej decyzji, tj. nieodstąpienie przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej; poprzez całkowite pominięcie okoliczności, które organ miał obowiązek obligatoryjnie wziąć pod uwagę przy rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, tj. skarżący zaprzestali naruszania prawa w najwcześniejszym możliwym terminie, swoim działaniem nie spowodowali żadnej szkody, nie narazili nikogo na utratę życia i zdrowia, nie spowodowali zagrożenia mienia w znacznych rozmiarach, nie zachodziła konieczność ochrony ważnego interesu publicznego, czas trwania tego naruszenia był możliwie najkrótszy, charakter i waga naruszonego dobra była nieznaczna, społeczna szkodliwość czynu skarżących jest znikoma, a wymiar wymierzonej zaś kary rażąco nieproporcjonalny do stopnia naruszenia prawa;
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189d pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w efekcie niezastosowanie ww. przepisu - w zakresie uznania, że organ nie powinien kierować się przy rozważaniu możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankami wskazanymi w art. 189d pkt 1 k.p.a. - i nieodstąpienie przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy z jednolitego orzecznictwa i piśmiennictwa wynika, że ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (a nie poprzez zastosowanie tego przepisu), co skutkowało uznaniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącym kary, podczas gdy organ jest zobligowany do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, gdy spełnione są ku temu ustawowe przesłanki, które bezsprzecznie zaistniały na tle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj.: skarżący zaprzestali naruszania prawa w najwcześniejszym możliwym terminie, a nadto stopień naruszenia prawa przez skarżących był znikomy;
- art. 189d pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że strona skarżąca podjęła działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa poprzez telefoniczny kontakt z organem w celu uzyskania informacji, czy wysypanie kamienia wymaga zezwolenia;
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wskazanie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż w ocenie organu samowolne dokonanie budowy zjazdu z drogi publicznej samo w sobie powoduje, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma;
- art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie wobec skarżącego postanowienia wyznaczającego termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa;
- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem Kolegium było uchylenie decyzji organu I instancji w całości;
- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak równego traktowania wobec mieszkańców ulicy P., podejmowanie procedury wyłącznie w stosunku do strony skarżącej, pomimo licznych kontroli przeprowadzanych na ulicy P., organ nie dostrzegł, że mieszkańcy tej ulicy posiadają zjazdy;
- art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez nieuprawnione przyjęcie, że strona prowadzi na działce działalność naprawy samochodów na co wskazuje posiadanie podnośnika i porozrzucany na jezdni żwirek i piasek;
- art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w postaci braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania przez organ II instancji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania, a także zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, że skarżący kontaktowali się z zarządcą drogi celem ustalenia, czy na przedmiotowym pasie mogą wyłożyć kamienie, które spowodują utwardzenie gruntu z uwagi na fakt, że zarówno mieszkańcy przyległych domów, jak i ich goście często parkują pojazdy właśnie w tym miejscu. Skarżący nie uzyskali negatywnej odpowiedzi, w związku z czym utwardzili znajdujący się przylegający do ich posesji grunt. Czynność ta nie miała jednak na celu zajęcia pasa drogowego na wyłączność, a jedynie uniknięcie pogorszenia stanu zieleni znajdującej się w obrębie tego pasa. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie poinformował skarżących o nieprawidłowościach wynikających z utwardzenia tego gruntu poprzez wysypanie kamienia, gdyż o fakcie tym skarżący zostali poinformowanie dopiero w dniu wydania decyzji, wobec czego od razu usunęli znajdujące się tam kamienie. Zakwestionowano ustalenie organów, że brama od strony jezdni pełni funkcję bramy wjazdowej, gdyż właściciel nieruchomości nie ma obowiązku posiadania bramy i ogrodzenia swojej nieruchomości. Zatem gdyby skarżący całkowicie rozmontowali ogrodzenie, to organ także stwierdziłby, że jest to dowód na budowę zjazdu. Zarzucono także, że stwierdzenie organu, że na terenie działki skarżących prowadzona jest działalność naprawy samochodów z uwagi na posiadanie podnośnika samochodowego jak i ślady świadczące o częstym korzystaniu ze zjazdu wynikające z porozrzucanego na jezdni żwirku i piasku jest całkowicie absurdalne. Wskazano, że organ nie stwierdził dalszego funkcjonowania zjazdu po dniu 28 grudnia 2023 r., a skarżący dokonali jedynie usunięcia kamienia naturalnego, zaś pozostałe czynniki nie uległy zmianie. Odnosząc do stwierdzenia przez organy braku podstaw do braku zastosowania art. 187f § 1 k.p.a. wskazano, że skarżący usunęli żwir gruboziarnisty oraz wyrównali teren pasa drogowego, co stanowi spełnienie drugiego warunku określonego w tym przepisie. W ich ocenie trudno uznać ich działanie za istotne naruszenie prawa, szczególnie biorąc pod uwagę powszechną praktykę na ulicy, gdzie mieszkańcy dbają o zieleń przylegającą do ich posesji, a ponadto to skarżący nie wybudowali zjazdu, zaś czas trwania naruszenia był krótkotrwały, biorąc pod uwagę, że organ poinformował rzekomym wybudowaniu zjazdu w listopadzie 2023 r., nie wyznaczając przy tym terminu do usunięcia naruszenia. W ocenie skarżących efekt wysypania na części nieruchomości luźnego kamienia, bez uprzednich robót przygotowawczych, bez jego utwardzenia i połączenia z podłożem nie stanowi zaś jakiegokolwiek obiektu, w tym w szczególności obiektu liniowego w postaci drogi. Natomiast posiadanie ogrodzenia, które można zdemontować, nie może być uznane za bramę, a tym bardziej nie stanowi to zjazdu, gdyż brak trwałości i stałej funkcji tego ogrodzenia wyklucza jego traktowanie jako elementu umożliwiającego wjazd. W ocenie skarżących naruszenie prawa będące przedmiotem tego postępowania nie wywołało żadnych negatywnych skutków, a więc jego waga jest znikoma.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca karę pieniężną za wybudowanie w pasie drogowym zjazdu na nieruchomość bez zezwolenia zarządcy drogi.
Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd jest częścią drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zjazd nie mieści się w definicji drogi, lecz stanowi wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/13, wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 435/12, wyrok WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 718/15, wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 92/20, dostępne w CBOSA). W związku jeżeli ulica jest w ciągu drogi publicznej i może z niej korzystać każdy zgodnie z przeznaczeniem, to każde urządzenie funkcjonujące jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2172/15, dostępny w CBOSA). Budowa zjazdu wiąże się z koniecznością uzyskania stosownego zezwolenia. W myśl bowiem art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed przeprowadzeniem robót związanych z wykonaniem zjazdu właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi publicznej powinien uzyskać zgodę zarządcy drogi. Natomiast brak takiego zezwolenia skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej, o czym stanowi art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p.
W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości i nie kwestionują tego sami skarżący, że nie uzyskali oni zezwolenia na wybudowanie zjazdu z ul. P. na ich nieruchomość. Natomiast w ich ocenie wykonane prace nie stanowią budowy zjazdu. Takie stanowisko nie jest jednak zasadne. Jak wskazano wyżej każde urządzenie, stanowiące połączenie drogi publicznej z nieruchomością należy zakwalifikować jako zjazd. W świetle zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, w tym także dokumentacji fotograficznej nie ma zaś wątpliwości, że wysypanie kamienia naturalnego oraz wymiana ogrodzenia (bramy wjazdowej) spowodowała powstanie zjazdu z drogi publicznej (ulicy P.) na nieruchomość skarżących. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Zatem legalna budowa lub przebudowa zjazdu wymaga wykonania robót budowlanych, poprzedzonych uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia. Skoro zaś skarżący wymogów tych nie spełnili, to nie mogą skutecznie powoływać się na okoliczność, że wysypanie kamienia naturalnego nie stanowiło budowy zjazdu, gdyż czynności tej nie można zakwalifikować jako roboty budowlane, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów, zaprezentowanej przez pełnomocnika skarżących w skardze, musiałoby prowadzić do uznania, że, organy nie mogłyby uznać, że doszło do samowolnego wykonania zjazdu, o ile tylko wykonane połączenie nieruchomości z drogą publiczną nie obejmowałoby wykonania robót budowlanych. Takie rozumienie powołanych przepisów byłoby całkowicie niezgodne z ich celem, którym jest ograniczenie możliwości urządzania zjazdów, co związane jest przede wszystkim z bezpieczeństwem użytkowników drogi publicznej. W ocenie Sądu słusznie zatem uznały organy, że skarżący urządzili zjazd z drogi publicznej na własną nieruchomość, a skoro nie uzyskała stosownego zezwolenia, to zjazd został wybudowany samowolnie. Przy tym wyjaśnić należy, że zezwolenia takiego nie mogą zastąpić żadne ustalenia telefoniczne z pracownikiem organu, na co powołują się skarżący. Natomiast jeśli skarżący wystąpili o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu i takiego zezwolenia nie otrzymali, to mogli to rozstrzygnięcie kwestionować w ramach przysługujących im środków prawnych. Nie upoważniało ich to jednak do samowolnego wybudowania zjazdu.
W tych okolicznościach organ był zobowiązany wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę pieniężną, stosownie do treści art. 29a ust. u.d.p., gdyż decyzja ta ma charakter obligatoryjny. Nie budzi także zastrzeżeń sposób ustalenia i wysokość wymierzonej kary pieniężnej.
Stwierdzić także należy, że - wbrew zarzutom skargi - postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a. Organ administracyjny zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie, a swój tok rozumowania odzwierciedlił w uzasadnieniu obydwu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Wyczerpująco zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Ponadto skarżącym zapewniono możliwość zapoznania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy czym Sąd podziela stanowisko Kolegium że organ mógł dokonywać kontroli pasa drogowego bez informowania o tym skarżących. Natomiast skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, a po jego wszczęciu byli zawiadamiani o czynnościach podejmowanych przez organ, w tym o oględzinach, a w związku z tym nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a.
Ponadto organy prawidłowo rozważyły w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Przy czym Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 189f ust. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 189f ust. 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie w odniesieniu do skarżących została wydana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia decyzją z 12 września 2024 r., ale dotyczyło to innego stanu faktycznego – zjazd z ekokraty ażurowej i parkingowo-trawnikowej wypełnionej trawą, a także innego okresu - od 17 listopada 2020 r. do 22 stycznia 2021 r. Zatem nie są to decyzje tożsame.
Natomiast odnosząc się do przesłanki określonej w 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. należy wskazać, że ustawodawca nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. Komentarz do art. 189f, nb. 4; Lex, wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2411/21, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie organy uznały, że zjazd z drogi publicznej powoduje zmianę organizacji ruchu na danym odcinku drogi i nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, może mieć wpływ na utrudnienia zarówno w ruchu pieszym, jak i ruchu kołowym. Ponadto zjazd wybudowany z pominięciem ustalenia parametrów dotyczących budowy zjazdu (np. parametrów dotyczących widoczności) ma znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa pasa drogowego i ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa dla wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Wskazano także na długi okres funkcjonowania zjazdu - 256 dni oraz na fakt, że skarżący mieli świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, gdyż toczyło się już wobec nich postępowanie dotyczące nałożenia kary za wybudowanie zjazdu z drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi za wcześniejszy okres. Zdaniem Sądu ocena organów w tym zakresie jest prawidłowa. Należy przy tym podkreślić, że oprócz konieczności zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom drogi, co z całą pewnością jest dobrem podlegającym ochronie, istotna jest także ochrona poszanowania prawa. Nie można zaś uznać, aby w przedmiotowej sprawie skarżący przejawiali takie poszanowanie dla obowiązujących przepisów. Należy bowiem podkreślić, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący mieli pełną świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na wybudowanie zjazdu, co wynika nie tylko z faktu toczącego się wcześniej postępowania, ale także z tego, że w 2017 r. skarżący występował o udzielenie takiego zezwolenia (wniosek z 20 czerwca 2017 r.). Mimo to, po raz kolejny urządzili zjazd na swoją nieruchomość samowolnie. Co więcej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie zaprzestali naruszania prawa w najwcześniej możliwym terminie. Z akt sprawy wynika bowiem, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, z którego wynikało ze dotyczy to wybudowania zjazdu bez zezwolenia, skarżący otrzymali w dniu 18 października 2023 r., zaś do jego likwidacji doszło dopiero pod koniec grudnia 2023 r. (protokół z kontroli w dniu 28 grudnia 2023 r.). Przy czym miało to miejsce już po zawiadomieniu skarżących o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie sposób zatem uznać, że skarżący zaprzestali naruszenia prawa w najwcześniej możliwym terminie, czy też, że czas naruszenia prawa był możliwie najkrótszy. W tych okolicznościach słusznie także uznały organy, że brak jest podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przy czym niezrozumiały jest zawarty w skardze zarzut, że organ nie wydał postanowienia wyznaczającego termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, skoro w toku postępowania organ ustalił bezspornie, że przedmiotowy zjazd został zlikwidowany w grudniu 2023 r.
Niezasadne są także pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim organy nie naruszyły art. 189d pkt 5 k.p.a. Art. 189d k.p.a. określa, co bierze pod uwagę organ administracji publicznej wymierzając administracyjną karę pieniężną. Jednakże z mocy art. 189 § 2 pkt 1 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Skoro zatem w przepisach u.d.p. określono szczegółowo zasady wymiaru kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia, to wskazany wyżej przepis w ogóle nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Nie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., gdyż Kolegium słusznie stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Niezasadnie jest także twierdzenie skarżących, że doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż Kolegium nie przeprowadziło jakiegokolwiek postępowania. Należy wyjaśnić, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc, aby rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy ma ponownie przeprowadzać postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy winien jedynie ponownie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy. Z uzasadnienie decyzji Kolegium wynika, że taka ponowna ocena i analiza w przedmiotowej sprawie miała miejsce, a w związku z tym nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy wskazać, że przepis ten wyraża zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Za naruszające tę zasadę można zatem uznać m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (por. wyrok NSA z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19, dostępne w CBOSA). W skardze wskazano jednak, że zasada równego traktowania nie odnosi się do wydawania odmiennych decyzji na tle takich samych stanów faktycznych i z zastosowaniem podobnej podstawy prawnej, a do braku wydawania decyzji w odniesieniu do innych właścicieli nieruchomości, którzy – jak twierdzą skarżący – także samowolnie pobudowali zjazdy do swoich posesji. Zatem nie sposób uznać, że art. 8 k.p.a. ma w ogóle zastosowanie. Ponadto sąd administracyjny może orzekać wyłącznie w granicach sprawy, a w związku z tym nie może kontrolować innych działań (lub ich braku) podejmowanych przez organ, które wykraczają poza zakres kontrolowanego postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.