II SA/OL 260/22

II SA/Łd 767/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 59 ust. 1, 2, 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 10 § 1, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 71 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 23 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 19 sierpnia 2024 r. znak: KO.4110.25.2024 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: KO.4110.25.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozparzeniu odwołania P. W. (dalej także: skarżący, strona) od decyzji wydanej przez Wójta Gminy Nowy Kawęczyn (dalej także: organ I instancji) z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: RG.6731.1-10.2023, nakazującej skarżącemu - właścicielowi działki nr ewid. [...] w obrębie [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy nr 44/2022 z dnia 20 stycznia 2023 r. przez zaprzestanie prowadzenia parkingu dla samochodów ciężarowych - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 14 września 2023 r. Wójt Gminy Nowy Kawęczyn wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania terenu lub przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina N.
Wydaną wcześniej w niniejszej sprawie decyzją z dnia 7 listopada 2023 r., organ ten nakazał skarżącemu, właścicielowi działki nr ewid. [...] w obrębie [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości o charakterze rolnym i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przez zaprzestanie prowadzenia parkingu dla samochodów ciężarowych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji bezspornie ustalił tylko fakt utwardzenia "glińcem" części powierzchni przedmiotowej działki, lecz nie ustalił, kiedy powyższe utwardzenie zostało wykonane. W trakcie oględzin nie stwierdzono, że na powyższej utwardzonej części działki parkowane są pojazdy ciężarowe, lecz tylko 6 samochodów osobowych. W rezultacie organ wskazał, że nie zostało ustalone, czy przedmiotowe utwardzenie części ww. działki stanowi zmianę zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (w tym kiedy zostało wykonane, czy wymagało decyzji o warunkach zabudowy). Nadto nie zostało udowodnione, iż na wskazanej utwardzonej części działki parkowane są pojazdy ciężarowe związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał w dniu 12 kwietnia 2024 r. decyzję, w której nakazał skarżącemu - właścicielowi działki nr ewid. [...] w obrębie [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy nr 44/2022 z dnia 20 stycznia 2023 r. przez zaprzestanie prowadzenia parkingu dla samochodów ciężarowych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż skarżący jest właścicielem działki nr ewid. [...] w obrębie [...], która w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Skierniewicach oznaczona jest symbolem Bp, opisanym jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Organ ten nadmienił, że na przedmiotową działkę została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr 44/2022 z dnia 20 stycznia 2023 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w dniu 12 maja 2023 r. inwestor uzyskał pozwolenie nr 142/2023 na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i szczelnego bezodpływowego zbiornika ścieków bytowych. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę działka w ewidencji gruntów i budynków oznaczona była jako teren rolny i las. W dniu 28 sierpnia 2023 r. wpłynęło do organu I instancji zawiadomienie, że na działce nr 105/2 powstał parking dla samochodów ciężarowych, a parkujące samochody są uciążliwe dla sąsiedztwa. W dniu 14 września 2023 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu oraz wyznaczono termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący, właściciel działki nr [...], pismem z dnia 15 września 2023 r. oświadczył, że działka została utwardzona, ale nie zorganizował na niej parkingu dla samochodów ciężarowych. D. R. - uznany za stronę postępowania, właściciel sąsiedniej działki nr [...], wiadomością e-mail z dnia 22 września 2023 r. przedstawił zdjęcia mające świadczyć o tym, iż na działce nr [...] parkują samochody ciężarowe. Organ nadmienił, iż ustalił fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej pn.: A zarejestrowanej w S. oraz powziął przekonanie, ze zdjęć udostępnionych na stronie https://www.google.com, że na działce nr [...] został urządzony parking dla samochodów ciężarowych. Zawiadomieniem z dnia 28 września 2023 r. organ ten wyznaczył termin przeprowadzenia dowodu ze świadków i oględzin działki nr [...], które przeprowadzono w dniu 11 października 2023 r. z udziałem stron postępowania i ich pełnomocników. W trakcie oględzin ustalono i spisano w protokole, iż na działce w trakcie budowy jest budynek mieszkalny jednorodzinny, centralna część działki została utwardzona glińcem i kruszywem, a na pozostałej części rosną drzewa. Podczas oględzin na posesji parkowało sześć samochodów osobowych, nie było samochodów ciężarowych, a do protokołu dołączono zdjęcia z dnia spisania protokołu. Organ wskazał, iż D. R. utrzymuje, że na działce nr [...] parkowane są samochody dostawcze, które na dzień oględzin zostały usunięte, a utwardzony teren stanowi parking dla tirów, które mają niekorzystny wpływ na swobodne korzystanie z jego posesji. B. W. – jako pełnomocnik P. W., oświadczyła, że na działce nr [...] nie jest prowadzona działalność w postaci parkingu dla samochodów ciężarowych.
Organ I instancji w ponownym postępowaniu zobowiązał stronę – D. R. do przedstawienia oryginałów pism przesłanych pocztą e-mail, na co ten przedłożył pismo, w którym stwierdził, że na działce nr [...] nadal parkowane są samochody ciężarowe i załączył zdjęcia samochodów ciężarowych parkujących na działce. Organ wskazał, że pismami z dnia 7 lutego 2024 r. wezwał dwóch świadków do osobistego stawiennictwa w celu przesłuchania. Świadek A. A. nie stawiła się na przesłuchaniu w dniu 28 lutego 2024r. (nie odebrała wezwania), zaś stawiła się świadek T. K., a także B. W. (pełnomocnik właściciela działki nr [...]). Organ I instancji uznał, że świadek T. K. zeznała, że na przedmiotowej działce parkują samochody ciężarowe, na zmianę z samochodami osobowymi. W dniu 19 marca 2024 r. do organu I instancji wpłynęło też pismo sołtysa – H. G. w imieniu mieszkańców skarżących się na hałas w związku z parkującymi samochodami ciężarowymi, które często pracują na włączonych silnikach. We wrześniu 2023 r. wpłynęła także petycja mieszkańców A. i B. dotycząca parkujących samochodów ciężarowych na działce nr [...] w A. W tym piśmie stwierdzono, że samochody ciężarowe są myte, naprawiane oraz zostawiane na włączonych silnikach, co powoduje uciążliwy hałas.
Organ I instancji wskazywał, że przedmiotowa inwestycja - parking dla samochodów ciężarowych nie stanowi któregokolwiek z przypadków, o których mowa w art. 59 ust. 2 i 2a u.p.z.p., wobec czego możliwe jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem tego organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na działce nr [...] w obrębie [...] został urządzony utwardzony parking dla samochodów ciężarowych, wobec czego nakazał zaprzestanie prowadzenia parkingu na przedmiotowej działce i przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy nr 44/2022 z dnia 20 stycznia 2023 r.
Od wskazanej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu wniósł P. W..
Wskutek odwołania organ odwoławczy wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 19 sierpnia 2024 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że oceniając, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczności zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu, jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być przykładowo takie czynności jak: utwardzenie działki, rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej.
Organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. mają zastosowanie jedynie do przypadków samowolnej zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę, a wymagającej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która wystąpiła już w czasie obowiązywania tej ustawy, tj. od dnia 11 lipca 2003 r. W niniejszej sprawie podstawową okolicznością jest ustalenie, jakiego rodzaju zmiana zagospodarowania terenu miała miejsce, czy zmiana ta mieści się w zakresie i rozumieniu wynikającym z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz kiedy ta zmiana nastąpiła.
W ocenie organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w wyniku utwardzenia tzw. "glińcem", znacznej części działki nr ewid. [...] w obrębie [...], który według organu nadzoru budowlanego nie jest materiałem budowlanym i nie podlega kognicji tego organu, na części terenu działki nastąpiła zmiana jej zagospodarowania, o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Powyższa zmiana zagospodarowania tej działki wymagała decyzji o warunkach zabudowy, lecz nie wymagała pozwolenia na budowę oraz nastąpiła już w okresie obowiązywania u.p.z.p. Jak wskazano, organ I instancji wspomniał w uzasadnieniu swojej decyzji, że została wydana decyzja o warunkach zabudowy przedmiotowej działki na budowę na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu. W konsekwencji w ewidencji gruntów i budynków grunty tej działki zostały sklasyfikowane jako: Bp, tj. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Przedłożone akta sprawy dot. decyzji o warunkach zabudowy nie wskazują, aby decyzja ta obejmowała utwardzenie znacznej części przedmiotowej działki i urządzenie na niej miejsca do parkowania na niej tirów.
Jak stwierdził dalej organ II instancji, kolejną okolicznością wykazaną w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu jest fakt parkowania na utwardzonej w powyższy sposób znacznej części działki, włączonych (pracujących) samochodów ciężarowych czy dostawczych z chłodniami. W ocenie Kolegium logiczne i spójne są zeznania świadka T. K., która zgodnie ze złożoną przez okolicznych mieszkańców petycją, zamieszkuje na jednej z okolicznych działek. W dniu 28 lutego 2024 r. zeznała przed organem w obecności pełnomocnika strony, że na działce nastąpiły zmiany na początku minionego roku, a przedtem nie było na niej utwardzonego podjazdu, który powstał przed budową budynku. W kwietniu lub wcześniej jej uwagę zwróciły pracujące chłodnie. Na pytanie, czy regularnie na działce parkują samochody ciężarowe, świadek odpowiedziała, że w tygodniu pojazdy te wyjeżdżają w trasę, a w piątek i sobotę stoi tam 5-6 tirów. Zdaniem tego świadka samochody osobowe wymieniają się z tirami, tzn. na przemian parkują samochody osobowe i tiry. W ocenie organu II instancji opisane dowody świadczą jednoznacznie o wykazaniu okoliczności urządzenia parkingu dla samochodów ciężarowych na utwardzonej części przedmiotowej działki. Przed złożeniem zeznań świadek została pouczona o odpowiedzialności z art. 233 k.k. za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, dlatego podważać jej zeznania można jedynie na drodze prawnokarnej.
Natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność, że prowadzi działalność w zakresie usług transportowych pod innym adresem, nie wyklucza utwardzenia i parkowania tirów na przedmiotowej działce i tym samym zmiany sposobu zagospodarowania terenu części przedmiotowej działki. Na marginesie trzeba zauważyć, że działalność gospodarcza prowadzona jest pod adresem, gdzie usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny (blok) i brak jest tam miejsc do parkowania samochodów ciężarowych.
W ocenie organu odwoławczego powyższe materiały potwierdzają wystąpienie przesłanek wymienionych art. 59 ust. 3 u.p.z.p., dlatego orzeczono jak w sentencji
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący – P. W., zaskarżył decyzję organu odwoławczego w całości i zarzucił jej naruszenie:
- art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż w niniejszym stanie faktycznym nastąpiła "zmiana zagospodarowania terenu" prowadząca do niezgodności sposobu zagospodarowania terenu z decyzją o warunkach zabudowy;
- art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodowej, skutkującej niezasadnym przyjęciem, że skarżący na terenie nieruchomości wykonał parking i w konsekwencji dokonał zmiany zagospodarowania terenu bez decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżący nie sprzeciwił się temu wnioskowi i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach dnia 19 sierpnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Nowy Kawęczyn dnia 12 kwietnia 2024 r., nakazującej skarżącemu – jako właścicielowi działki nr ewid. [...] w obrębie [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy nr 44/2022 z dnia 20 stycznia 2023 r. przez zaprzestanie prowadzenia parkingu dla samochodów ciężarowych.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta administracyjne sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego, stan faktyczny sprawy został ustalony z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.). Wywód zawarty w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji jest spójny, logiczny i w sposób zrozumiały przedstawia tok myślenia organów, a tym samym poddaje się kontroli, co wypełnia dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie zaś z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Przy interpretacji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze przepisy poprzedzające to unormowanie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Z unormowań tych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jednak zarówno plan miejscowy jak i decyzja o warunkach zabudowy mają ten sam cel – zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tak jak plan miejscowy, tak też decyzja o warunkach zabudowy dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego. Akty te służą ustaleniu czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie. Wynika to z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy, tak jak plan miejscowy, wiąże organy wydające decyzję o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Na zasadzie tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej także przy ocenie zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem budowlanym (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), jak również przy weryfikacji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w którym wyróżnione zostały trzy przypadki wymagające uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to: budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie z art. 50 ust 2 u.p.z.p., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z zestawienia treści art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że na podstawie tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla obiektów budowlanych i robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, wymagających weryfikacji i zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy objęto zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, prócz tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. zmiana samej funkcji terenu, nawet bez wykonywania robót budowlanych, oznacza zmianę zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., II SA/Ol 260/22, LEX nr 3356458, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA, por. także: wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r., II SA/Ol 513/22, LEX nr 3398747, CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2022 r. "Decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym również taka, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zmiana ta trwa powyżej jednego roku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, czy miejsc postojowych. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu." (wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., II OSK 888/20, LEX nr 3501830, CBOSA).
W związku z powyższym uwzględnić należy, że celem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Przepis ten służy egzekwowaniu przestrzegania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, egzekwowaniu obowiązku występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jej przestrzegania.
W omawianym przypadku na terenie, wobec którego organ orzekł przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej działki wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka nr [...] w A., obręb [...], gm. N. ma ustalone przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na mocy decyzji Wójta Gminy Nowy Kawęczyn z dnia 20 stycznia 2023 r. nr 44/2022 – zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 20 października 2022 r. Dodatkowo w dniu 12 maja 2023 r. inwestor uzyskał pozwolenie nr 142/2023 na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i szczelnego bezodpływowego zbiornika ścieków bytowych. Okoliczności te pozostają bezsporne.
Decyzja o warunkach zabudowy z 20 stycznia 2023 r. określa więc dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu nieruchomości skarżącego. Tym samym, aby można było nałożyć na właściciela wymienionej działki obowiązek z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., tj. przywrócenia sposobu zagospodarowania, trzeba było najpierw stwierdzić, że doszło do zagospodarowania terenu sprzecznego z decyzją nr 44/2022. Taka sytuacja będzie miała miejsce, gdy właściciel spornej działki użytkuje ją w sposób nieodpowiadający funkcji określonej w wymienionej decyzji, a więc funkcji mieszkaniowej, a stan taki miałby charakter trwały – co, wbrew twierdzeniom skarżącego, zdarzyło się w niniejszej sprawie.
W sprawie zgromadzono materiał dowodowy, w tym w szczególności: załączone - przez zgłaszającego naruszenie D. R. – liczne zdjęcia terenu działki nr [...], protokół oględzin działki z dnia 11 października 2023 r., zeznania świadka T. K. oraz petycja mieszkańców wsi A. oraz B. z dnia 20 września 2023 r. a także pismo sołtysa wsi A. i B. z dnia 18 marca 2024 r.
Dowody te niewątpliwie pozwalały stwierdzić, że na terenie spornej działki parkowane są, na utwardzonym terenie, na zmianę z samochodami osobowymi (od 4 do 6) – samochody dostawcze z chłodniami i ciężarówki typu TIR w liczbie od 5 do 6 (w piątek i sobotę). Zmiany na działce, w zakresie utwardzenia terenu poczęły zachodzić na początku 2023 r. a pojawienie się na działce chłodni trwa co najmniej od kwietnia 2023 r.
W ocenie Sądu już sam fakt parkowania samochodów osobowych potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu oględzin organu z dnia 11 października 2023 r., a z załączonego do akt wydruku z CEiIDG wynika, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą związaną między innymi z transportem drogowym towarów, co sugeruje jego związek z parkowanymi na jego działce pojazdami oraz ich przeznaczeniu. Nadto czynności zarzucane skarżącemu w postaci samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, w ocenie Sądu, potwierdza pośrednio nawet oświadczenie pełnomocnika skarżącego (B. W.) składane do protokołu przesłuchania świadka (k. 24 str. 3), w którym, wchodząc z polemikę ze świadkiem jednocześnie zaprzeczała, że zarzucana działalność syna ma miejsce na działce i sugerowała świadkowi, że na tym terenie może być przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego, który sprawi, że wieś A. mocno się rozwinie. Nadto wskazała, że już wieś rozwija się dynamicznie i tego się nie uniknie oraz, że działalność jest głównie prowadzona za granicą, a na działce jest monitoring.
Powyższe wskazuje, że nie doszło do zgłaszanego przez skarżącego naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., a na spornej działce doszło do trwałej zmiany zagospodarowania nieruchomości.
Okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie jakich ustaleń faktycznych musi dokonać w świetle dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej
z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a.
W kontrolowanej sprawie bezsporne było, że skarżący utwardził część działki i pojazdy osobowe były parkowane (rzekomo tylko sporadycznie) na spornej działce. Rozbieżna była natomiast ocena, z jakiego powodu miało to miejsce, z jaką częstotliwością oraz czy na działce parkowały z tymi samochodami na zmianę samochody ciężarowe i czy można fakt ten zakwalifikować, jako urządzenie parkingu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W tym względzie stanowisko skarżącego zostało wyraźnie wyartykułowane w składanych pismach, nie było więc konieczności przesłuchiwania go jako strony postępowania, w szczególności że stanowisko skarżącego wyrażała jego pełnomocnik – B. W. (matka skarżącego).
Organy orzekające musiały samodzielnie ocenić, czy zgłaszane okoliczności, poparte wyjaśnieniami świadka oraz wskazywanymi wyżej pismami i dokumentacją zdjęciową, można uznać za zmianę zagospodarowania terenu.
Zasadnym jest wyjaśnić, że zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. to organ administracji samodzielnie dokonuje oceny niezbędności wezwania danej osoby (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 50). Wyjaśnienia składane na piśmie mają taką samą moc dowodową jak każdy inny dowód, a strony mogły się z nimi zapoznać i wnieść uwagi.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożenia wyjaśnień oraz uwag, ale strony nie skorzystały z tego prawa.
Należy zaznaczyć, iż oczywiście samo zaparkowanie na działce pojazdu wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej nie może być utożsamiane z prowadzeniem na niej działalności gospodarczej i zmianą zagospodarowania terenu. Decydujące znaczenie mają w tym zakresie okoliczności towarzyszące. Nie powinna też budzić wątpliwości możliwość wykonywania na własnym terenie prac na potrzeby mieszkaniowe z pomocą innych osób przyjeżdzających na działkę samochodami osobowymi albo możliwość naprawy we własnym zakresie własnego pojazdu wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej. W takiej sytuacji parkowanie pojazdu na terenie własnej posesji, a także naprawa mieści się w uprawnieniach właścicielskich do nieruchomości, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego. Niemniej dowody zebrane w sprawie przez organy pozwalały bezsprzecznie stwierdzić, że z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w sprawie, a na nieruchomości urządzony został parking samochodów ciężarowych.
Podnoszona natomiast kwestia siedziby przedsiębiorstwa skarżącego nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie bowiem od faktu, że w dacie wydania decyzji siedziba przedsiębiorstwa istotnie mieściła się pod innym adresem, to istotna była w sprawie przede wszystkim zmiana faktycznego sposobu zagospodarowania terenu stanowiącego działkę nr [...] – z celu mieszkaniowego na działce o charakterze rolnym na cel prowadzonej działalności gospodarczej (parking dla samochodów ciężarowych).
Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej należy wskazać, iż w toku postępowania Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury, mających wpływ na wynik sprawy. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówiły ich treść oraz prawidłowo je zastosowały, czemu dały wyraz w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy czy nieobiektywny, zaś dokonana ocena dowodów nie nosi znamion dowolności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
a.tp.