II SA/Ol 26/26

II SA/Ol 26/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6 ust. 1, art. 37ea ust. 1, art. 37ec ust. 2 pkt 4-5, art. 37ee
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S., C. S. i J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wyznaczenia osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w O. (dalej: "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 37ee ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p."), wyznaczyła do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej z [...] Sp. z o.o. w O. M. M.
Pismem z 26 listopada 2025 r., skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnieśli Z. S., C. S. oraz J. S. (dalej jako: "skarżący").
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, że uchwała jest wadliwa – została podjęta bez kryteriów, przedstawiciel wypowiadał się i działał stronniczo, powielał informacje inwestora. Przedstawiciel nie analizował danych i stanowiska strony społecznej oraz nie reprezentował mieszkańców ani rodzin mieszkających w strefie oddziaływania.
Uzasadniając swój interes prawny wskazali, że ich rodzina mieszka na terenie, który znajduje się w strefie minimalnej ochrony, strefie oddziaływania 10H i obszarze skumulowanego oddziaływania dwóch turbin. Inwestycja bezpośrednio wypływa na zdrowie i samopoczucie dzieci, bezpieczeństwo osób starszych, warunki do nauki
i wypoczynku, wartość i możliwość zabudowy nieruchomości oraz codzienny komfort życia ich rodziny.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi, wyjaśniając że przedmiotowa uchwała nie stanowi prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej.
Do wykazania naruszenia interesu prawnego nie wystarcza samo bycie właścicielem nieruchomości położonej niedaleko od ZPI. Podjęta uchwała w żaden sposób nie wpływa na warunki życia lub zdrowia, ponieważ jest to dokument wszczynający procedurę. Rada Miejska wyjaśniła, że wszelkiego rodzaju analizy i konsultacje odbywają się dopiero po rozpoczęciu procedury, którą wszczyna zaskarżona uchwała. Wskazała, że przedstawiciela wyłoniono stosunkiem głosów 18 "za" przy jednym głosie sprzeciwu; nie zgłoszono innych kandydatur. Należy mieć na uwadze, że w przypadku braku wyboru przedstawiciela przez Radę, z mocy ustawy w negocjacjach uczestniczy przewodniczący rady, zgodnie z art. 37ee u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa w ww. przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepisy te wiążą więc legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
W miejscu tym wyjaśnić należy, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę
w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę
i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku
o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu zaś rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zob. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24 - orzeczenia przywołane
w uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna bowiem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni
i realny (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).
Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie więc wynika, że prawo do zaskarżenia aktu prawa miejscowego przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W niniejszej sprawie skarżący takich okoliczności nie wykazali.
Skarżący w skardze powoływali się ogólnie na status mieszkańców i obronę ich praw oraz brak reprezentacji interesów mieszkańców przez przedstawiciela Rady wyznaczonego do udziału w negocjacjach. Zasadnie jednak w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że na obecnym etapie wszczęta jedynie została procedura uchwalania ZPI, w ramach której przeprowadza się dopiero konsultacje społeczne i analizuje dokumenty. Stanowisko to potwierdza treść art. 37ec ust. 2 pkt 4 i pkt 5 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z nim po wyrażeniu zgody przez radę gminy na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej jako: "ZPI"), organ wykonawczy gminy występuje o wymagane opinie
i uzgodnienia, a także ogłasza rozpoczęcie konsultacji społecznych, przeprowadza je oraz wprowadza zmiany do projektu ZPI wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień oraz przeprowadzonych konsultacji społecznych. Na obecnym etapie nie jest zatem jeszcze znany ostateczny kształt ZPI.
Zgodnie zaś z art. 37ea ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym u.p.z.p., ZPI uchwalany jest na wniosek inwestora. Inwestor przedkłada projekt ZPI. Art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy może wyrazić zgodę na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego. Na podstawie tego przepisu rada gminy może wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozpoczęcie procedury sporządzenia ZPI. Przy czym, w literaturze przedmiotu podnosi się, że rada gminy nie jest związana wnioskiem. Sformułowanie "może uchwalić" przesądza o tym, że kwestia sporządzenia ZPI pozostawiona została do uznania lokalnego prawodawcy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p., J. H. Szlachetko (red.), K. Szlachetko (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, WK 2024, LEX/el). Zatem
to rada gminy decyduje, czy wszcząć procedurę sporządzenia ZPI. Wyrażenie zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI otwiera tylko procedurę uchwalania ZPI, uprawniając organ wykonawczy gminy do podjęcia dalszych czynności procesowych zmierzających do weryfikacji wniosku inwestora i uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień czy przeprowadzenia konsultacji społecznych. W procedurze uchwalania ZPI ustawodawca przewidział też możliwość negocjacji umowy urbanistycznej, która będzie miała wpływ na ustalenia ZPI.
Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 37ee u.p.z.p. w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej bierze udział osoba wyznaczona przez radę gminy, a w przypadku, gdy rada gminy nie wyznaczy takiej osoby - przewodniczący rady gminy. Jest to jeden z elementów procedury uchwalania ZPI. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie pozostaje w zakresie "sprawy
z zakresu administracji publicznej". Akt taki ma jednak charakter stricte wewnętrzny, gdyż nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach indywidualnych podmiotów. Uchwała
w przedmiocie wyznaczenia przedstawiciela rady nie może naruszać bezpośrednio niczyjego interesu prawnego, gdyż przedstawiciel rady bierze udział tylko
w negocjacjach. Natomiast ostateczna wersja ZPI będzie podlegała odrębnemu uchwaleniu przez organ i zaskarżeniu.
Ostatecznie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio uchwalonego ZPI - zgodnie z art. 37ea ust. 1 i 3 u.p.z.p) kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że dopiero uchwalenie ZPI, który jest w myśl art. 37ea ust. 3 u.p.z.p. szczególną formą planu miejscowego, może wywoływać skutki materialnoprawne dla działek objętych wnioskiem inwestora i ewentualnie działek sąsiednich. Dopóki w prawnie uregulowanej procedurze nie zostanie więc potwierdzona możliwość zmiany zagospodarowania terenu i przeznaczenia nieruchomości pod wnioskowany przez inwestora cel, nie legitymuje się on prawem do takiego sposobu zagospodarowania terenu. W związku z powyższym, nie można nadać zaskarżonej uchwale charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi.