II SA/Ol 259/25

II SA/Ol 259/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. S.A z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 2 grudnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ostródzie (dalej: "ZDP", "organ pierwszej instancji") zezwolił E. S.A. (dalej: "spółka", "skarżąca") na zajęcie pasa drogowego ulicy powiatowej nr [...] (działka nr [...]) w O. w celu umieszczenia urządzeń obcych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. linii kablowej nn 0,4 kV. Jednocześnie ustalił opłatę w kwocie 55,59 zł za zajęcie pasa drogowego – umieszczenie urządzenia od 5 listopada 2024 r. do 31 grudnia 2024 r., a za każdy rok od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2059 r. po 356 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu podał, że spółka zwróciła się 5 listopada 2024 r. z wnioskiem
o zajęcie ww. pasa drogowego, określając całkowitą powierzchnię zajęcia pasa drogowego na 1,78 m2. ZDP zaznaczył, że urządzenie to zostało umieszczone na mocy decyzji Burmistrza Miasta z 27 września 2006 r. na okres od 25 września 2006 r. do
31 grudnia 2006 r. Następnie decyzją z 15 marca 2022 r. na spółkę została nałożona kara za okres od 1 stycznia 2007 r. do 26 kwietnia 2021 r.
ZDP wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić złożonego wniosku w całości, gdyż zajęcie pasa drogowego miało miejsce od 27 kwietnia 2021 r., a przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p.") nie przewidują możliwości wydania decyzji wstecz. Wskazał ponadto podstawę prawną i sposób ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka zarzuciła, że decyzja narusza
art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5 u.d.p. przez udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 5 listopada 2024 r., podczas gdy we wniosku o wydanie zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa spółka wskazała datę 27 kwietnia 2021 r. ZDP wydał więc decyzję niezgodnie z wnioskiem spółki, mimo że był związany żądaniem wnioskodawcy. Wskazała ponadto, że decyzją z 9 października 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję ZDP dotyczącą kary w wysokości 39.674,60 zł za przekroczenie czasu umieszczenia, a WSA w Olsztynie nieprawomocnym wyrokiem z 23 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 122/24 oddalił skargę spółki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "SKO") decyzją z 3 lutego 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
SKO zaznaczyło w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji zezwolenie wydał od daty wpływu wniosku tj. od 5 listopada 2024 r. Strona zaś domaga się wydania zezwolenia od wskazanej we wniosku wcześniejszej daty, tj. od 27 kwietnia 2021 r. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest możliwości wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego z datą wcześniejszą. Zaznaczyło, że na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. SKO wywiodło z tego przepisu i art. 40 ust. 1 u.d.p., że o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie, a nie za okres wsteczny.
Bez uprzedniego wniosku zarządca drogi nie ma podstaw do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Nie mógł więc w przypadku złożenia wniosku 5 listopada 2024 r., wydać wstecznego zezwolenia tzn. od 27 kwietnia 2021 r. Decyzja, w której organ, zamiast nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, udzieliłby zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku, rażąco naruszałaby art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.
SKO oceniło ponadto, że prawidłowo ZDP zastosował stawki za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w oparciu o uchwałę Nr X/81/2019 Rady Powiatu z 5 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu.
W złożonej skardze skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana niezgodnie z jej wnioskiem. Pismem z 24 października 2024 r. spółka zwróciła się bowiem o wydanie zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa od 27 kwietnia 2021 r. na czas nieokreślony lub do 31 grudnia 2059 r.
Skarżąca wyjaśniła, że we wniosku wskazała datę początkową kontynuacji zajęcia pasa, gdyż w obrocie prawnym istnieje decyzja ZDP z 15 marca 2022 r. dotycząca wymierzenia kary za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 26 kwietnia 2021 r. W ocenie skarżącej, decyzja ZDP powinna być wydana z początkową datą 27 kwietnia 2021 r., jako pierwszego dnia następującego po okresie kary. Uznała, że zajęcie pasa w okresie 25 września 2006 r. – 31 grudnia 2009 r. było uregulowane prawnie. W związku z powyższym, wniosek z 24 października 2024 r. nie był nowym wnioskiem, ale wnioskiem o kontynuację zajęcia pasa. Z uwagi na charakter kontynuacji zajęcia pasa, w ocenie skarżącej nie można mówić o wniosku na okres wsteczny przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie, gdyż pierwotne wystąpienie o zajęcie pasa miało miejsce w 2006 r. Zaznaczyła, że wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 122/24.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 27 września 2006 r. Burmistrz Miasta udzielił skarżącej zezwolenia na wbudowanie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego – rury osłonowej kabla energetycznego, określając okres zajęcia pasa drogowego od 25 września 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. (data skreślona ręcznie, poprawiona na 2006 r.), oraz kwotę opłaty.
Następnie decyzją z 15 marca 2022 r. ZDP nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie 1 stycznia 2007 r. do 26 kwietnia 2021 r. (SKO utrzymało w mocy tę decyzję decyzją z października 2023 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 maja 2024 r. sygn. II SA/Ol 122/24 oddalił skargę spółki na decyzję SKO. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 25 kwietnia 2025 r. II GSK 1777/24, oddalił skargę kasacyjną spółki od ww. wyroku).
Spółka wnioskiem z 24 października 2024 r., który wpłynął do ZDP 5 listopada 2024 r., zwróciła się o wydanie zezwolenia na "dalsze korzystanie" z przedmiotowego pasa drogowego, przy czym termin zajęcia określiła na okres od 27 kwietnia 2021 r. na czas nieokreślony, ewentualnie do 31 grudnia 2059 r.
Decyzją z 2 grudnia 2024 r. ZDP wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalił opłaty za zajęcie pasa drogowego od 5 listopada 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. i od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2059 r.
Skarżąca kwestionuje datę początkową obowiązywania zezwolenia. Wywodzi, że skoro została ukarana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia do 26 kwietnia 2021 r., to zezwolenie powinno obejmować okres od dnia następnego po okresie, za który wymierzono tę karę. Zdaniem skarżącej, przedmiotowy wniosek jest w tej sytuacji kontynuacją zajęcia pasa drogowego, gdyż pierwotny wniosek o zajęcie pasa został złożony w 2006 r.
Stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, z późn. zm., dalej: "u.d.p.") zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
W ust. 2 pkt 2 przewidziano, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. Jak przewiduje ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, zaś w ust. 4- 6 określono sposób jej ustalania.
Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140 poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z ust. 2 wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego.
Zasadnie organy obu instancji wywiodły z treści ww. przepisów, że zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku.
Zauważyć należy, że zarówno wniosek o wydanie zezwolenia, jak i samo zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych cytowanymi przepisami. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego, przy czym w odniesieniu do wniosku prawodawca wprost stwierdził, że jest to "planowany okres zajęcia pasa drogowego", a więc – okres przyszły. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, a wysokość ta jest określana w decyzji. Podkreślić należy, że po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2011 r., II GSK 428/08 – dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy również zwrócić uwagę, że w art. 40 u.d.p. ani pozostałych przepisach tej ustawy nie przewidziano specjalnej procedury czy odmiennych zasad uzyskania zezwolenia w ramach kontynuacji zajęcia pasa drogowego przez ten sam podmiot.
Z tego powodu zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed jego wydania, niezależnie od tego, czy wniosek został złożony przed, czy po okresie ważności poprzedniego zezwolenia. Przesądza o tym treść cytowanych przepisów, które wyraźnie stanowią zasadę, że legalne zajmowanie pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na konkretny okres tego zajęcia. To właśnie zezwolenie organu, a nie wniosek strony, rodzi prawo do legalnego zajmowania pasa drogowego. Zezwolenie w każdej sytuacji, nawet długoletniej kontynuacji zajęcia pasa drogowego, zawsze ma charakter uprzedni wobec rzeczywistego zajęcia.
Taki pogląd wynika również z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku NSA z 18 kwietnia 2008 r., II GSK 45/08 w którym NSA stwierdził, że udzielenie zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku, rażąco narusza prawo.
Ponadto wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem wnioskowym i dopiero złożenie wniosku zainteresowanej strony wszczyna postępowanie w tym przedmiocie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zezwolenie może więc zostać wydane najwcześniej od dnia, w którym stosowny wniosek wpłynął do organu. Zasadę tę uwzględnił ZDP, wydając 2 grudnia 2024 r. decyzję, która obejmuje okres od 5 listopada 2024 r. – to jest dnia wpływu wniosku z 24 października 2024 r. (nadanego w placówce pocztowej 4 listopada 2024 r.). Jeśli intencją skarżącej było uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia następnego po okresie, za który wymierzono jej karę decyzją z 15 marca 2022 r., to powinna była złożyć właściwy wniosek w tej sprawie ze stosownym wyprzedzeniem.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.