II SA/Ol 249/23

II SA/Ol 249/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2634/23 - Wyrok NSA z 2024-11-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 4, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi L. S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki wiaty 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat P. B. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększoną o podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną z urzędu na rzecz skarżącego L. S.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") decyzją z 27 maja 2022 r. nakazał L.S. (dalej: "skarżący", "inwestor") rozbiórkę wiaty wykonanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach przy istniejącym budynku handlowo-usługowym na działce [...] przy granicy działki nr [...].
W uzasadnieniu decyzji PINB opisał przedmiotową wiatę i ocenił, że stanowi ona budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: Pr.bud.). Stwierdził również, że obiekt ten spełnia przesłanki wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud., w konsekwencji czego jej budowa nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Stwierdził ponadto, że postanowieniem z 29 marca 2022 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. wiaty, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i nie ustalił wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Ocenił, że budowa wiaty została przeprowadzona
w sposób naruszający § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie). Wiata została bowiem usytuowana przy granicy działki nr [...], w stronę której jest zwrócony okap lub gzyms, a tym samym nie jest zachowana wymagana odległość 1,5 m od granicy działki budowlanej do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy. W konsekwencji PINB był zobowiązany do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i nakazania inwestorowi rozbiórki, gdyż budowa wiaty narusza przepisy rozporządzenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. PINB stwierdził ponadto, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...]. Dodał, że toczy się sprawa z powództwa Gminy [...] o wydanie ww. nieruchomości i sprawa z pozwu wzajemnego skarżącego o sprzedaż gruntu.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący wskazał m.in., że od 1976 r. dzierżawił od gminy [...] środkową część budynku, skrajną od 1988 r., a do końca 2006 r. dzierżawił grunt (działkę nr [...]). W tej sytuacji do stwierdzenia, że skarżący był uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczające były przedłożone przez niego: umowy kupna części budynku, mapa geodezyjna z 1987 r., księga wieczysta i wypis z kartoteki budynków. Dodał, że skoro dzierżawił grunt przez 30 lat, gdyż umowa z mocy prawa została przedłużona na czas nieokreślony na mocy
art. 674, art. 694 i art. 695 kodeksu cywilnego, to zarzut braku tytułu prawnego do nieruchomości nie zasługiwał na uwzględnienie. Wyjaśnił ponadto, że wiata nie jest trwale złączona z budynkiem i nie może być uznana jako całość budynku. Tylko zaś w takiej sytuacji PINB mógłby wywodzić o zastosowaniu w sprawie § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Zarzucił, że organ pierwszej instancji dowolnie przyjął, że wiata spełnia funkcje użytkowe budynku i tym samym do jej budowy mają zastosowanie przepisy rozporządzenia. Oświadczył, że wiata ma przeznaczenie gospodarcze. Nadto zarzucił, że PINB nie ustosunkował się do zgodności wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zdaniem skarżącego, inwestycja jest zgodna z ustaleniami tego planu.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z 5 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu WINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że roboty budowlane polegające na budowie opisanej wiaty, spełniającej funkcje użytkowe budynku, wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tj. naruszają § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Wiata jest bowiem usytuowana przy granicy działki budowlanej, w stronę której jest zwrócony okap lub gzyms i tym samym wymagana odległość 1,5 m od granicy działki budowlanej nie jest zachowana. Powyższe wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. WINB zaznaczył również, że kluczową kwestią jest to, że inwestor nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Budynek mieszkalny dzierżawi od gminy i jako użytkownik nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji nie może dokonywać żadnych robót budowlanych bez zgody właściciela. W związku z powyższym PINB zobowiązany był do działania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. WINB wyjaśnił, że z uwagi na to, że budowa wiaty przy istniejącym budynku narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, nakazano inwestorowi rozbiórkę w zakresie zawartym w rozstrzygnięciu decyzji. Dodał, że toczy się sprawa z powództwa Gminy [...] o wydanie ww. nieruchomości i sprawa z pozwu wzajemnego skarżącego o sprzedaż gruntu.
W złożonej skardze skarżący wywiódł, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że skarżący nie naruszył przepisów prawa budowlanego, a w sprawie I C 23/15 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wyliczono mu wysokość czynszu dzierżawnego. W tej sytuacji postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być umorzone. Wywiódł również, że wiata nie spełnia funkcji użytkowych budynku, wbrew stanowisku WINB, gdyż nie jest zespolona z budynkiem i nie jest wiatą składową, garażową lub magazynową, która służy do prowadzenia działalności gospodarczej. W tej sytuacji w sprawie nie miał zastosowania
§ 12 rozporządzenia. Skarżący przyznał, że właścicielem gruntu jest Gmina [...]. Stwierdził również, że skoro przed sądem powszechnym toczy się sprawa I C 23/15, to organ nadzoru budowanego nie ma kompetencji do badania kwestii zgody właściciela na wykonywanie robót budowlanych. Odnosząc się do kwestii pochylenia dachu w kierunku działki sąsiada, wywiódł, że § 4 pkt 9 planu miejscowego, [...] dla jednostki A- U29, dopuszcza przekroczenie linii zabudowy przez okapy o 0,50 m, a kierunku kalenicy nie ustala się. Dach może być zatem pochylony w każdą stronę. Skarżący zarzucił ponadto, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: k.p.a.), nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, w szczególności, nie ustalono, jaką funkcję pełni przedmiotowa wiata.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika bezspornie, że na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]
w październiku 2021 r. skarżący wybudował wiatę o wymiarach: 2,8 x 9,6 m i wysokości 2,25- 2,65 m, powierzchnia zabudowy 26,88 m2 (zob. protokół z oględzin z 14 grudnia 2021 r.). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] działka, na której wybudowano wiatę, znajduje się w jednostce planistycznej o symbolu A-29U (zob. zaświadczenie Burmistrza [...] z 11 czerwca 2021 r.). Zgodnie z § 15 tej uchwały, dla terenu elementarnego o symbolu A-29U przewidziano jako przeznaczenie podstawowe usługi nieuciążliwe, a jako przeznaczenie dopuszczalne: mieszkanie właściciela bądź zarządcy, zabudowa gospodarcza, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.
Nie jest sporne, że budowa wiaty o ww. parametrach nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa
w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.
Powyższe nie oznacza całkowitego wyłączenia spornego obiektu budowlanego spod właściwości organów nadzoru budowanego. Organy nadzoru budowlanego mogą bowiem podejmować działania przewidziane w przepisach Pr.bud. także, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi, gdy nie podlegają one regulacjom Pr.bud. (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 1095/07, wyroki WSA w Lublinie z 5.12.2017 r., II SA/Lu 511/17; z 6.07.2017 r., II SA/Lu 339/17; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6.07.2023 r. II SA/Go 166/23; wyrok WSA w Rzeszowie z 13.06.2023 II SA/Rz/23 – wszystkie powołane orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żaden przepis prawa nie wyłącza w takich przypadkach zastosowania art. 50 ust. 1 Pr.bud., a co za tym idzie skorelowanych z nim przepisów, w stosunku do obiektów, co do których nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia lub uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Sporne jest, czy powyższy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego i skarżący prezentują rozbieżne stanowiska odnośnie do możliwości zastosowania w sprawie § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). Zgodnie z tym przepisem odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych.
Wyjaśnieniem kwestii zastosowania przepisów rozporządzenia do obiektu budowlanego będącego wiatą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2021 r. II OSK 1594/18. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zauważył, że na gruncie § 2 ust. 1 rozporządzenia w orzecznictwie ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska. Według pierwszego, rozporządzenie stosuje się także do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, ale tylko gdy przepis szczególny rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Takie zawężenie ma miejsce w odniesieniu do
§ 12 rozporządzenia, w którym określone zostały odległości od granicy z działką budowlaną (por. wyrok NSA z 8.01.2013 r., II OSK 1642/11). Według drugiego stanowiska, z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika takie zawężenie i przepisy rozporządzenia stosuje się do również do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służącym celom takim jak budynek, w tym budynek gospodarczy (zob. wyrok NSA z 12.07.2012 r., II OSK 728/11). NSA stwierdził, że odnosząc się do rozpatrywanego zagadnienia należy mieć na uwadze, że definicja obiektu budowlanego zawarta jest
w art. 3 pkt 1 Pr.bud. Obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei w myśl art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, przykładowe wyliczenie takich obiektów (budowli) zawarte jest w ostatnio powołanym przepisie. Za budowlę nie może więc być uznany obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, taki obiekt stanowi budynek (art. 3 pkt 2). Zgodnie z zakresem rozporządzenia, jego przepisy ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniających spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 Pr.bud. Zatem, zgodnie z § 2 ust. 1, jego przepisy stosuje się przede wszystkim przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Jednakże przepisy rozporządzenia stosuje się również do niektórych budowli, ale wyłącznie takich, gdy pełnią funkcje użytkowe budynków, wynika to wprost z redakcji analizowanego przepisu. Nie każda budowla, zgodnie z przykładowym ich wyliczeniem zawartym w art. 3 pkt 3 Pr.bud., pełni czy nawet może pełnić funkcje użytkowe budynków, stąd rozporządzenie nie będzie miało do nich zastosowania (jak w przypadku wszystkich obiektów małej architektury). Należy zatem stwierdzić, że w sytuacji gdy obiekt spełnia warunki do uznania go za budowlę i pełni funkcję użytkową budynku, brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania takich budowli. NSA zauważył, że Pr.bud. nie definiuje pojęcia wiaty, choć posługuje się tym zwrotem (np. w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c i ust. 2 pkt 2).
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty, uznaje się wsparcie jej na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyroki NSA z 21.04.2020 r., II OSK 1082/19, 24.11.2020 r., II OSK 1973/20). Przyjmuje się też, że wiatę należy zaliczyć do budowli (por. np. wyroki NSA z 30.04.1999 r., IV SA 1851/96 i z 16.02.2016 r., II OSK 1481/14, wyrok WSA w Poznaniu z 10.04.2019 r., II SA/Po 1022/18). Jeśli zatem budowla (wiata) pełni określoną funkcję użytkową budynku, to stosuje się wobec niej przepisy rozporządzenia, w tym m.in. § 12 regulujący wymagane odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. NSA pokreślił jednocześnie, że niezbędnym do tego warunkiem jest precyzyjne i niewadliwe ustalenie, że wiata służy celom użytkowym budynku, najczęściej gospodarczego, np. do przechowywania opału, sprzętu, itp. Niezawężenie stosowania przepisów rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, gdyż wszystkie obiekty, w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków, winny być budowane w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.), poza tym budujący nie może przy wykonywaniu swego prawa podejmować działań zakłócających korzystanie
z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 Kodeksu cywilnego). Sposób usytuowania na działce wiaty spełniającej funkcje użytkowe budynku, jej forma, konstrukcja, rozwiązania techniczne mają wpływ na możliwość zagospodarowania sąsiedniego terenu. NSA podzielił więc stanowisko, że także wiata, o ile pełni funkcje użytkowe budynku (np. budynku gospodarczego), objęta jest wymogami rozporządzenia, w tym § 12 rozporządzenia.
Jak wynika z protokołu z oględzin z 14 grudnia 2021 r., opisana wiata została przeznaczona przez skarżącego do składowania opału i przedmiotów związanych z istniejącym budynkiem. Nadto, w piśmie z 15 marca 2022 r. skarżący wprost podał, że wiata będzie pełniła funkcje gospodarcze budynku, gdyż budynek nie posiada strychu ani piwnicy. Skarżący zamierza przechowywać we wiacie: żywność, opał, sprzęt związany z obsługą budynku (drewno opałowe, stół warsztatowy z narzędziami, regał do przechowywania przetworów, szpadle, grabie, grabiny, szczotki, narzędzia od odśnieżania, sprzęt AGD, pojemnik na odpady, sprzęt sportowy) i będzie tam ponadto suszył odzież.
W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że ww. wiata pełni określoną funkcję użytkową budynku, a w konsekwencji mogły badać, czy ta wiata nie została posadowiona z naruszeniem § 12 ust. 6 rozporządzenia.
Zauważyć należy, że kwestia zastosowania w sprawie § 12 rozporządzenia nie ma przesądzającego znaczenia, gdyż zasadniczą kwestią jest to, czy skarżący posiada prawo do dysponowania działką nr [...], która jest własnością Gminy [...], na cele budowlane. Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga uprzedniego wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć należy, że konieczność badania przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego inwestora do nieruchomości dotyczy m.in. procedury naprawczej, tj. postępowania przewidzianego dyspozycją art. 50 – art. 51 Pr.bud., gdyż jest to jeden z warunków, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Pogląd ten wykształcił się w orzecznictwie po podjęciu uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 i ma charakter ugruntowany (zob. np. wyroki NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 1697/21, z 23 sierpnia 2022 r., II OSK 1221/21; z 6 lipca 2022 r., II OSK 2010/19; z 17 marca 2022 r., II OSK 833/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1338/21; z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3060/20; z 28 maja 2020 r., II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 714/19; z 29 listopada 2019 r., II OSK 2844/18).
W uchwale z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. Jednakże wniosek ten nie może być traktowany jako wskazanie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Stanowisko przyjęte w uchwale jest motywowane wyłącznie uznaniem, że obowiązek wykonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych (dowodowych). Podkreślić należy, że czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także bowiem w sytuacji gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi takie prawo posiadać, co organ prowadzący postępowanie powinien zweryfikować.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Pr.bud. wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (zob. np. wyrok NSA z 8.11.2022 r. II OSK 1697/21).
Wbrew zatem stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do ustalenia, czy skarżący legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] – na cele budowlane. Z akt sprawy wynika zaś, że właścicielem tej działki jest Gmina [...], która nie wyraża zgody na zabudowę tej nieruchomości. Powyższe jednoznacznie wynika z pisma Burmistrza [...] z 4 listopada 2021 r. Bezsporne jest też, że obecnie skarżący nie posiada umowy dzierżawy ww. działki, gdyż umowa z 14 stycznia 2004 r. między Gminą [...] i skarżącym zawarta została na okres od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2006 r. Po tej dacie nie została zawarta nowa umowa. Zaznaczyć należy, że toczące się postępowanie przed sądem powszechnym z powództwa skarżącego nie jest równoznaczne z posiadaniem przez skarżącego prawa do zabudowy gruntu, którego nie jest właścicielem.
W sprawie nie ma też znaczenia, że skarżący jest właścicielem budynku, gdyż niniejsze postępowanie dotyczy budowy wiaty, a nie robót budowlanych wykonywanych w tym budynku.
Dodać na marginesie można, że w § 7 ww. umowy dzierżawy przewidziano, że dzierżawcy nie wolno bez zgody wydzierżawiającego przeprowadzać żadnych zmian na dzierżawionym gruncie, w szczególności stawiania zabudowań innych niż określne w pozwoleniu na budowę. Tym samym, nawet gdyby uwzględnić argumentację skarżącego, że ta umowa została przedłużona z mocy prawa, to nie wynika z jej prawo do zabudowy przedmiotową wiatą, skoro z pisma Burmistrza [...] z 4 listopada 2021 r. jednoznacznie wynika, że nie wyraża on zgody na zabudowę tej nieruchomości.
Art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. przewiduje, że w przypadkach innych niż określone
w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Nie można zapominać, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – art. 51 Pr.bud. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do "stanu zgodnego z prawem". Pod tym pojęciem należy rozumieć stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności
z przepisami Pr.bud. Zgodnie zaś z art. 4 Pr.bud. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skarżący nie ma takiego prawa, gdyż właściciel działki nie wyraża zgody na jej zabudowę.
Wobec tego zasadnie organy nadzoru budowlanego oceniły, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., nakazując rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia,
o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wykładnia normy zawartej w przytoczonym przepisie, uwzględniająca treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr.bud., prowadzi do wniosku, że nakaz wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 może być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (tak NSA w wyroku z 28.09.2023 r., II OSK 3266/20).
Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a jego ocena nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.