II SA/Ol 247/22

II SA/Ol 247/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 732/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 1 i 5, art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej jako: "WINB", "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
(dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z 18 listopada 2001 r., wstrzymujące roboty budowlane wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegające na budowie obiektu budowlanego - przekrycia namiotowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...].
Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 5 października 2021 r. PINB ustalił, że na wymienionej działce, na terenie otaczającym Hotel [...], w pobliżu obiektu basenu SPA, znajduje się obiekt budowlany będący przekryciem namiotowym
o konstrukcji metalowej o wymiarach 9 x 33 m, z dachem dwuspadowym o wysokości 3,96 m (ściana wysokość 2,5 m). Łączna powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 297,00 m2. W obiekcie wykonano podłogę drewnianą. Ustalono, iż inwestor robót, właściciel działki – A. A. (dalej jako: "skarżący", "inwestor"), nie uzyskał pozwolenia na budowę ww. obiektu ani nie dokonał zgłoszenia jego budowy organowi architektoniczno - budowlanemu. Obiekt powstał w 2020 r., służy do celów imprez okolicznościowych i został wybudowany jako tymczasowy. W trakcie oględzin z 15 listopada 2021 r. organ I instancji potwierdził ustalenia zawarte w protokole kontroli z 5 października 2021 r. Dodatkowo inwestor oświadczył, iż wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy dla niniejszego obiektu. Ustalono, że do obiektu doprowadzono instalację elektryczną, obiekt wykonano jako tymczasowy, lecz z uwagi na okres pandemii jego rozbiórkę przesunięto.
Postanowieniem z 18 listopada 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego - przekrycia namiotowego, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: "u.p.b."). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. na wybudowanie przekrycia namiotowego na okres dłuższy niż 180 dni wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował stronę
o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. Wskazał, że obiekt należy zakwalifikować do kategorii VIII – inne budowle. Podał, że opłata legalizacyjna dla wybudowanego przekrycia namiotowego wyniesie 125.000 zł
W ustawowym terminie zażalenie na to postanowienie wniósł inwestor, podnosząc, że doszło do nieprawidłowego zakwalifikowania namiotu zarówno co do zasady jaki i co do kategorii. Skarżący wskazał, że przedmiotowy namiot nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Zarzucił brak wyjaśnienia specyfiki namiotu. Za nieracjonalne uznał jego zaliczenie do kategorii VIII. Wskazał, że namiot można z łatwością przemieszczać i w każdej chwili rozbierać.
WINB nie uznał zażalenia za zasadne. W motywach wskazanego na wstępie postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że w art. 3 pkt 5 u.p.b. ustawodawca wprost wskazał przekrycie namiotowe jako rodzaj tymczasowego obiektu budowlanego. Stwierdził, że skoro sporny obiekt został postawiony w 2020 r., to nie miało zastosowania zwolnienie wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. Wobec braku pozwolenia na budowę, zachodziła konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej
z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. WINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo poinformował skarżącego, zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b., o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz
o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W skardze na to postanowienie, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1 i 2, art. 138 § 2 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, w tym specyfiki namiotu, jego kwalifikacji z punktu widzenia prawa budowlanego. Stwierdził, że organ nie zbadał namiotu, jego cech, jego rzekomej "trwałości", faktu wykorzystania go w konkretnych miesiącach. Nie wskazano konkretnych informacji, które przemawiałyby za słusznością kwalifikacji, co według skarżącego, oznacza brak zebrania całości materiału dowodowego. Skarżący stwierdził, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego, posadowiony na ww. działce namiot nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 w zw. z pkt 3 u.p.b. i organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo zastosowały te przepisy. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 5 u.p.b., gdyż posadowiony namiot nie wymagał zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, a więc nie jest możliwe wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 49d ust. 1 pkt 2 i art. 59f u.p.b. poprzez jego zastosowanie i wadliwe zakwalifikowanie namiotu jako przedmiotu określonego w kategorii VIII. Wskazał, że organ niesłusznie przywołał wyroki, w których przedmiotem decyzji/postanowień były całkowicie inne obiekty, o odmiennej masie, posadowieniu i charakterystyce. Skarżący ma świadomość, że sprawy dotyczące namiotów/przekryć namiotowych i ich kwalifikowania miały już miejsce, ale każda z tych spraw dotyczyła odmiennego stanu faktycznego. Każdy namiot miał swoją specyfikę, wielkość, niejednokrotnie był posadowiony na fundamentach. Skarżący wywiódł, że nie można twierdzić, że obiekt budowlany (art. 3 pkt 1) i tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5) to pojęcia zamienne i wykładnia w zakresie trwałości obiektów budowlanych przekłada się na trwałość tymczasowych obiektów budowlanych. Każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie i uwzględniać specyfikę konkretnego namiotu. Decydującym kryterium powinien być cel posadowienia, pełniona funkcja i czas funkcjonowania. Podkreślił, że uznanie namiotu za obiekt budowlany jest poważną nadinterpretacją obowiązujących przepisów. Skarżący wskazał, że istniejący na jego działce namiot w żaden sposób nie jest na stałe związany z gruntem, nie ma trwałej konstrukcji, co pozwala na rozebranie go w każdej chwili i bez jakichkolwiek nakładów finansowych. Nie ma żadnych blokowych elementów betonowych ustawionych na gruncie oraz nie ma żadnych fundamentów i posadzki. Rozebranie namiotu jest prostą czynnością, niewymagającą większego nakładu pracy. Konstrukcja namiotu ze swojej istoty zakłada jego okazjonalne wykorzystanie, zwłaszcza w okresie wiosenno-letnim. W namiocie nie ma żadnych ścian, wydzielonych przestrzeni, wnętrze namiotu stanowi całość, która jest otwartą przestrzenią, gdyż boczne pokrycie jest ruchome. W namiocie nie ma elementów zamontowanych na stałe, a wystrój i wyposażenie – stół i krzesła były każdorazowo na imprezę ustawiane. Namiot nie przylega do budynku i nie tworzy jakiejkolwiek części hotelu. Wykorzystywany był do imprez okolicznościowych na świeżym powietrzu, wszystkie boczne ściany były odsłaniane, co czyniło obiekt otwartym, jedynie zadaszonym, stanowił więc większą altanę. W przekonaniu skarżącego, przedstawione okoliczności czynią stanowisko organów błędnym. Skarżący podniósł też, że zakwalifikowanie obiektu do kategorii VIII spowodowało naliczenie bardzo wysokiej opłaty legalizacyjnej w kwocie nieproporcjonalnej w porównaniu z opłatami legalizacyjnymi ustalanymi dla domów mieszkalnych, domów letniskowych lub garaży.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko
i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Akcentowana przez skarżącego okoliczność, że sporne przekrycie namiotowe może być w każdej chwili rozebrane i przemieszczone oznacza, że nie jest ono trwale związane z gruntem. Fakt ten potwierdza właśnie zasadność kwalifikowania tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zgodnie z ustawową definicją tymczasowego obiektu budowlanego, zawartą w art. 3 pkt 5 u.p.b., jest to m.in. obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, w tym wprost zalicza do tej kategorii przekrycia namiotowe. Tym samym organy dokonały prawidłowej kwalifikacji stwierdzonej samowoli. W toku postępowania skarżący sam deklarował, że przekrycie namiotowe zostało posadowione jako tymczasowy obiekt budowlany. W związku z tym niezrozumiałe jest na obecnym etapie negowanie jego charakteru i twierdzenie, że nie jest to w ogóle obiekt budowlany.
Dostrzec należy, że w samym sformułowaniu "tymczasowy obiekt budowlany", zawarte jest wskazanie, że chodzi tu o obiekt budowlany, którego definicję zawiera art. 3 pkt 1 u.p.b. Przepis ten zalicza do obiektów budowlanych budynki, budowle bądź obiekty małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Za uznaniem przedmiotowego przekrycia namiotowego jako obiektu budowlanego przemawia jego konstrukcja, gabaryty i funkcja. Wraz z zamontowaną podłogą i podłączoną energią elektryczną stanowi całość użytkową, umożliwiającą organizowanie imprez okolicznościowych.
Z porównania obu definicji zawartych w art. 3 pkt 1 i 5 u.p.b. wynika, że każdy tymczasowy obiekt budowlany będzie obiektem budowlanym, ale nie każdy obiekt budowlany może zostać zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Jeżeli obiekt budowlany wymaga trwałego połączenia z gruntem, wówczas wykracza poza pojęcie "tymczasowości". Istota tymczasowych obiektów budowlanych polega zaś na tym, że są one wykonane albo z materiałów nietrwałych technicznie, albo materiałów trwałych, umożliwiających długoterminową lokalizację i użytkowanie obiektu, jednak niepołączonych trwale z gruntem, przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Rozważania organu II instancji na temat trwałości posadowienia spornego przekrycia namiotowego miały na celu jedynie wykazanie, że jest on związany
z gruntem. Prawidłowo WINB wywiódł, że sposób posadowienia przekrycia namiotowego jest na tyle trwały, że zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom atmosferycznym. Oczywistym jest, że tymczasowy obiekt budowlany, także może wymagać przytwierdzenia do gruntu. O tym jednak czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób
i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia
z tym związane nie mogą świadczyć o tym, czy jest to w rozumieniu ustawy Prawo budowlane trwałe czy też nietrwałe połączenie z gruntem (tak: NSA w wyroku z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/18, por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011r., sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, publ. w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: jako: "CBOSA"). Na takie rozumienie trwałości połączenia
z gruntem wskazywał też skarżący. Konsekwentnie, skoro zgodnie z prezentowanym stanowiskiem, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, to dla kwalifikacji spornego przekrycia namiotowego znaczenie ma przede wszystkim akcentowana przez skarżącego okoliczność, że omawiane przekrycie namiotowe nie wymaga trwałego połączenia z gruntem, może być łatwo zdemontowane i przeniesione w inne miejsce. Jest więc tymczasowym obiektem budowlanym podlegającym rygorom ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem
i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na zasadzie tego przepisu posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli jest on planowany do rozbiórki lub przeniesienia przed upływem 180 dni. Przepis ten dopuszcza czasowe użytkowanie tymczasowych obiektów budowlanych do 180 dni. W myśl tego unormowania, jeżeli tymczasowy obiekt budowlany ma funkcjonować dłużej w danej lokalizacji inwestor powinien wystąpić
o pozwolenie na jego budowę. W niniejszej sprawie z oświadczeń inwestora wynika, że analizowane przekrycie namiotowe istnieje w tej samej lokalizacji od przeszło dwóch lat, a więc powyżej 180 dni. Jego posadowienie wymagało więc pozwolenia na budowę, którym inwestor bezspornie nie legitymuje się. Zgodnie natomiast z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
W konsekwencji, każdy obiekt budowlany lub roboty budowlane nie objęte dyspozycją art. 29-31 u.p.b. wymagają pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że skarżący przed posadowieniem spornego obiektu budowlanego nie dokonał ani zgłoszenia budowy przekrycia namiotowego, ani nie uzyskał pozwolenia na jego budowę. W związku z tym, stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 48 ust. 5 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji
o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przepis ten uprawniał organ I instancji do wskazania ogólnych zasad obliczania opłaty legalizacyjnej, a nie ustalania ile konkretnie wyniesie opłata legalizacyjna w niniejszej sprawie. Na tym etapie nie rozstrzyga się o tych kwestiach. Dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację samowoli budowlanej
i spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., tj. stwierdzeniu, że jest możliwe doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a u.p.b.). Dopiero w tym postanowieniu organ określa wiążąco wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to stronie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 2b u.p.b.). Dlatego rozważania organu I instancji na temat wysokości należnej opłaty legalizacyjnej, jak i zarzuty skarżącego w tym zakresie były przedwczesne. Okoliczność ta nie wpływa na ocenę zasadności wstrzymania robót budowlanych. Argumenty dotyczące wysokości opłaty legalizacyjnej skarżący będzie mógł podnosić na etapie wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,
z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1
i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a."). W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w całokształcie. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto ich ocena jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Organy orzekające zgodnie z tym unormowaniem wyjaśniły, jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za wstrzymaniem budowy przekrycia namiotowego, co umożliwiało poznanie motywów i weryfikację zajętego stanowiska.
W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.